公共行政领域中的批判理论

人们或许会辩称，“行政中立”(administrative neutrality)是公共行政的基本神话。虽然公职人员往往对公共决策制定和政策执行产生着重大影响，但人们仍然有这样的社会期望，即公共行政人员在运用相对较小的自由裁量权的同时，是接受已经确定的政策指导并予以执行的。为了与一些经济和政治精英们的偏好一致，“新公共管理”(new public management)通过把公共实践的波及面限制在高效实施的范围内来巩固“行政中立”这一神话。与此同时，实证研究方法则主张对公共领域保持静态观。

我们可以将公共管理者参与公共政策的制定和执行的过程看作一个连续统一体。这个连续统一体的一端是不参与，这是行政中立的“理想”；另一端则是完全参与，行政人员充当政策行动者，力图去影响公民、民选官员和同行的知识、意见和决定。批判理论为概念化和实践开了个头，以确认公共行政基于价值的规范性特点。那些觉察到在目前的公共实践与更少不公平和压迫的未来之间存在着矛盾的公职人员，可能会把批判理论作为他们发起社会变革的指南。

传统的“古典自由主义”(今天人们称之为“新自由主义”)反对公职人员参与到政策过程之中。他们颇为怀旧地依照想象中的早期时代设想了一个非常小规模的政府——那个时代的多元政治可以保护个人不被富人和权贵压迫。即使这样一个时代确实存在过，它也早就消失很久了。像社群主义想象中团体和社区的过去一样，由“消极权利”所保护的生活艰苦的个体所组成的先锋社会(pioneer society)，已经让位给拥有难以想象的财富与权势的大规模城镇的、工业的以及技术的关联性了。现在，假定了中立是可能的，也就无法理解中立本身是一种承载了价值的(value-laden)选择了。在社会变革中不能自觉地选择一个角色，就是把主动权让渡给那些拥有活力和使命感的人，由他们按照其意愿去维持或塑造社会。

研究公共行政的著作往往侧重于实践的具体领域，如预算编制、推进公民参与决策，等等。它往往不会明确地界定历史/政治/经济背景，而正是这些背景框定和限制了行动。然而，正如约翰·柯林(John Kirlin， 1996)所指出的，公共行政的社会环境的“大问题”(big question)是理论和实践的关键部分。批判理论认为，把社会环境与上文提到的三种要素联系起来理解，至少是大有裨益的。尤其是从社会的历史价值和社会文化角度来看的时候，现存环境和潜在的替代选择之间显露出来的矛盾究竟是什么？在辨证的变革过程中，从“是什么”到“可能是什么”的趋向，何种选择最适宜达到诸如解放和自决这样的价值目标呢？

在超越了描述现状的公共行政的文献类别中，大部分倡导的是温和的、渐进式的变革，而不是在制度和实践中发动剧变。这其中，存在一个隐含的假设，即目前的法律、政治和经济框架，大体上是可以接受的。这样的框架对于变革的需求受增量调整的限制，所以说，即使不是大多数人也是许多人都认为从自由资本主义社会“剃去粗糙的边缘”的修正，有些过于激进了。一个发生在20世纪上半叶的很好的范例是：从高高在上的政府管治姿态转变为劳动管理关系，从通过武装人员攻击抗议工人去保护资本家的利润转变到允许工人起来进行组织集体谈判。

公共行政中的改革主义著作经常敦促鼓励解放和自决的变革，尽管它仍然运行在给定的体系中。20世纪60年代和70年代的“新公共行政”(new public administration)(不要与新公共管理混淆)建议，公职人员支持更大的“社会公平”，这一目标的实现需要对社会中的财富和权力进行一定程度的重新分配。乔治·弗雷德里克森(H.George Frederickson，1980， p.37)在对新公共行政概念基础的论述中承认，政府是被掌权者控制的，并且存在着对那些缺乏权力和财富进行反抗的弱势群体的歧视。公共管理者应力求在某种程度上缓和这种局势，因为这种局势会引发“愤怒和好战”，并且有可能导致要求公共雇员“压迫贫民”(p.38)。这一观点的理论背景是约翰·罗尔斯(John Rawls)的“正义论”，一种基于“福利国家自由主义(welfare state liberalism)”(A. Ryan， 1997， p.296)的社会向善论的伦理途径。只需向前推进一小步，新公共行政就可以通过对矛盾的分析来建立框架。这样的矛盾存在于现有政治/经济制度与自由福利国家中消除了压迫的社会制度之间。然而，在目前的制度和实践环境中，这将是一个彻底激进的想法。即使在20世纪60年代和70年代的改革氛围中，新公共行政关于“公共雇员可以在政治/经济命令下推进变革”的假定，在涉及主流实践时也是“很酷的”(far out)。

现今，公共行政领域中使用最普遍的批判理论是哈贝马斯的交往理论。哈贝马斯写道，公共话语被不平等的权力关系扭曲了。这种不平等的权力关系是由周边自由资本主义福利国家的本性引入到话语过程中的。交往扭曲的事例，在大众传媒和社会福利问题领域中经常发生(Braaten， 1991， pp.141-156)。哈贝马斯相信，协商一致、无失真沟通，将是为捍卫民主而回归启蒙理性的一大进步(Best&Kellner， 1991， pp.240-241)。这些理念已经具备影响力，但人们也已经在怀疑无失真沟通作为社会整体变革的方法是否有效。此外，正如尚塔尔·墨菲(Chantal Mouffe， 2000， p.104)所辩称的，民主并非对无失真共识的追求，相反，它是关于论争和争执的，即持续的、动态的、无法解决的“针对民主政治立场的巨大冲突”。虽然在后来的作品中，哈贝马斯不再坚持批判理论，而是转向了改革派自由主义(Always， 1995， p.126)，但是，把无失真沟通作为社会变革的批判工具的想法在公共行政中仍然重要。

罗伯特·登哈特(Robert Denhardt， 1981a)认为，组织理论的批判途径在公共行政领域中是有用的。登哈特回顾了批判理论的由来，从黑格尔和马克思到法兰克福学派的理论家，但是他把重点放在哈贝马斯身上。登哈特强调了哈贝马斯式的对假定的价值中立的科学和效率的关注，并且敦促大家重视公共组织的“更广阔的历史性和规范性背景”(p.633)，作为对官僚主义及其与相对人之间关系的批判性检验的一部分。约翰·福雷斯特(John Forester)在刊载于《美国规划协会杂志》(Journal of the American Planning)上的一篇文章(1980， p.278)中，把哈贝马斯的概念应用于规划实践，确定了四种“通常被认为是理所当然”的“重实效的交往模式”：全面地说、真诚地说、在语境文中合法地说、说真相。当规划者们因失真的沟通而违反了这些模式时，其结果就可能会导致社区居民“疑惑、不信任、愤怒和怀疑”(p.278)。

在从哈贝马斯到批判理论的转变中，杰伊·怀特(Jay White)和盖伊·亚当斯(Guy Adams)走得更远。他们在1994年出版的一本关于公共行政研究的著作前言中提出，人们应该更加关注批判研究的途径。虽然人们偶有提及相关范例，但是相对来说，这样做的人仍然很少。罗伯特·登哈特的书《在组织的阴影下》(1981b)通过批判方法去设想更适合于培养创造性、满足雇员的人性需要的组织。盖伊·亚当斯、普里西拉·鲍尔曼(Priscilla Bowerman)、肯尼思·多比尔(Kenneth Dolbeare)和卡米拉·斯蒂福斯(Camilla Stivers)(1990， p.227)批判了美国民主重视程序正义和对经济公正的实质性问题的疏忽。他们希望“恢复和发展社会披露机制，整合政治—经济视角；重新获取与这一社会世界观点一致的充分民主；并寻求其在实践中的实现”。理查德·博克斯(Box， 1995)借用马尔库塞、哈贝马斯、哈维·莫罗奇(Harvey Molotch)的(1976；Logan&Molotch， 1987)新马克思主义的“增长机制”(growth machine)的城市政治理论中的批判概念，并运用案例构建了一个公职人员实践的话语—促进模式；该议题在《公民治理》(Box， 1998)一书中得到了更深入的讨论。丽莎·扎内蒂和阿德里安·卡尔(Lisa Zanetti and Adrian Carr， 1997， p.208)写道，批判理论“提供了通向实质平等和民主的伦理冲动”。他们相信“批判理论将为公共行政领域提供很多借鉴”，并且其目的“是为了创建理论与实践融为一体的自我反省式的意识”。通过引用几位批判理论家、尤其是安东尼·葛兰西和其“有机知识分子”(organic intellectuals)概念，扎内蒂(1997)提供了作为有改革能力的变革动因的公共行政研究者和实践者模型。

公共行政领域和相关领域的一些文章和书籍已经使用了带有批判要素的概念，虽然这些概念并非严格基于批判理论。理查德·博克斯和谢里尔·西姆拉尔·金(Cheryl Simrell King， 2000)对这类就公共事务进行历史研究的作品加以确认，例如卡米拉·斯蒂福斯的《机关男人和社区女人：构建进步时代的公共行政》(2000a)，以及戈登·伍德(Gordon Wood)的《美利坚合众国的建立：1776—1787》(1969)。