国内外总体概况

对突发公共事件进行应急管理，最初发起于西方发达国家。从世界各国实践看，几乎都经历了从突发事件的随机零散管理→集中有序管理，事后应急处置→事前主动预防，自然灾害应急为重点→以国家安全综合保障为重点的发展历程。在世界范围突发事件应急管理的有五大标志性事件，如图2-3所示。

（1）美国联邦紧急事务署正式成立

1979年美国联邦紧急事务署（Federal Emergency Management Agency，FEMA）正式成立。19世纪30年代开始，美国灾害响应和救助指挥都掌握在不同部门中。伴随着联邦制成熟，这种分权制逐步显露出问题，改变总统授权下的不同机构联合响应体制需求日益强烈。从1960年末到1970年初，指挥分散情况已十分严重。因此卡特总统1979年发布命令，成立美国联邦紧急事务管理署FEMA，合并了原来联邦保险管理局等多个部门。现在美国联邦紧急事务管理署隶属国土安全部，总部在华盛顿，并在各州和各地方政府都设立了应急反应部门，4 000人随时待命应对灾害。美国联邦紧急事务管理署中心任务是保护国家免受各种灾害，减少财产和人员损失。灾害不仅包括飓风、地震、洪水等自然灾害，还包括恐怖袭击和其他人为灾难。

图2-3　世界范围应急管理标志性事件

FEMA改变了美国本土范围内分散性的突发事件应急管理模式，最终形成了一个在风险基础上的综合性应急管理系统。美国的应急管理首次出现了部门间的协调机构，形成了一个比较完善的应急管理组织体系和运行机制。这一系统覆盖了突发事件应急管理中的预防、保护、反应、恢复和减灾等各个方面。

（2）国际应急管理协会成立

1993年第一个应急管理国际组织——国际应急管理协会（The International Emergency Management Society，TIEMS）成立，该组织以保障全球成为一个安全的世界为使命，是一个非政府非营利性质国际组织。

（3）“9·11”事件发生

在2001年，美国纽约发生了“9·11”恐怖袭击事件。“9·11”事件使得美国对大规模突发性事件应急管理的关注提高到一个前所未有的高度。

（4）“非典”疫病暴发

2003年爆发了“非典（SARS）”疫病危机。这场危机源起于中国，此后席卷了30余个国家和地区，导致全球累计临床报告病例8 421例，其中中国内地5 328例，占63%；全球死亡病例784例，其中中国内地340例，占44%。SARS的暴发，使得中国乃至全球提高了对跨地区突发事件应急管理的重视。

（5）新奥尔良飓风巨灾事件

2005年美国新奥尔良飓风引发了巨型灾难。这一事件是对FEMA这一综合性应急管理系统的考验，FEMA的应急无力引发了美国对于突发事件应急实效的强烈关注，那就是灾难发生后如何提供快速的应急援助，形成高效的应急处置方案并降低灾难的损失，都远比拥有一个相应名义上的应急组织要重要得多。

在经历了上述五大标志性事件之后，不仅是灾难发生国——美国和中国，而且全球所有国家对于突发公共事件的应急管理实践都提高到高度关注状态，从突发公共事件应急理论研究、技术应用到法律法规的制定，各个方面都采取了很多有力的措施，取得了很大进展。表2-7给出了现阶段全球主要地区突发公共事件应急系统情况。

表2-7　全球主要地区的突发公共事件应急系统情况

资料来源：王月雅.建设城市应急联动系统迫在眉睫．中国城市经济，2008，（6）：24-27中的部分内容改动获得。

在表2-7中的系统采用先进的GIS、RS、GPS及通信网络系统等，能够有效地识别和管理各类突发公共事件风险，并为其应急管理提供快速的应急信息传输渠道，从而为政府和应急管理部门应对各种突发公共事件，快速、准确制定各类应急决策方案提供了有力支持，对人类应对和防御各类突发公共事件引发的灾害起到了积极作用。

在世界各国的突发事件应急管理中，应急资源管理是其重要组成部分之一。发达国家在突发公共事件应急资源管理上主要采取的模式，具体如图2-4所示。

图2-4　发达国家突发公共事件应急资源管理模式

以下将分别对美国、日本、俄罗斯、中国突发公共事件应急资源管理的实践进行分析。