中国的实践

2003年“非典（SARS）”事件爆发之前，我国尚未建立完善的应急管理体系，只有政府各级应急管理办公室，负责处理一些本地的突发事件（吴东平等，2009）。SARS事件后，我国意识到建立健全突发公共事件应急管理的紧迫性和重要性。历经10多年建设，目前我国已经形成“统一领导、综合协调、分类管理、分级负责、属地管理为主”的应急管理体制（淳昌等，2011）。与此同时，应急管理的“一案三制”——应急管理的预案、体制、机制、法制架构也已初步成形，并在不断地完善之中。我国突发公共事件应急资源管理的组织架构如图2-9所示。

图2-9　我国突发公共事件应急资源管理的组织架构

资料来源：根据国家突发公共事件总体应急预案相关资料整理得到。

在图2-9中，在突发公共事件应急资源管理组织构架上，我国主要由领导机构、办事机构、工作机构、地方机构和专家组构成。在图2-9中，作为办事机构的国务院应急管理办公室负责履行值守应急、信息汇总和综合协调职责，运转枢纽工作。作为工作机构的国务院有关部门，主要依据有关法律、行政法规和各自的职责，负责相关类别突发事件的应急管理工作，具体负责相关类别的突发事件专项和部门应急预案的起草与实施，贯彻落实国务院有关决定事项。地方各级人民政府则是本行政区域突发公共事件应急资源管理工作的行政领导机构。

从突发公共事件应急资源的信息管理看，我国各级政府部门已经建立起服务于各自部门的应急指挥或应急信息系统，如国家防汛抗旱指挥系统、国家安全生产信息系统、疾病和突发公共卫生事件网络直报系统等。但是，跟国外发达国家构建的不同地区，不同部门、不同领域之间的互动协作、纵横结合的应急资源管理信息网络相比，还存在一定差距。

在突发公共事件应急救灾物资储备方面，我国于1998年在全国建立了救灾物资储备制度，设立8个中央级救灾物资储备仓库。按照民政部的规划，在“十二五”期间，还将新建或改扩建10个储备库。且在灾害易发多发地区，按照实际需求建立省、市、县级的生活类物资救灾储备库（祁玉青，2011），从中央到省、市、县的四级应急物资储备网络体系已经初步建立。我国突发公共事件的应急资源储备体系已经呈现出政府应急资源储备为主、其他储备为重要补充的特色。然而，我国的应急资源储备主要分散在多个部门，除了军队后勤保障部门外，国家发展改革委员会、民政部、国土资源部以及原国防科工委等政府部门都管理有不同形式的物资储备，还没有建立统一的国家应急物资储备指挥系统和机构。各物资储备部门相对割裂，各有各的管理体制和运行机制，各建各的储备仓库或租用社会仓库，各自通过不同渠道采购储备物资，信息的不透明造成某些物资重复储备，某些物资储备不足、欠缺甚至空白（曹卓君，2009）。

在我国发生突发事件之后，应急资源调度的基本原则是先地方后国家，就近调运的原则具体流程如图2-10所示。

图2-10　我国突发公共事件应急资源调度的具体流程

在应急资源调度的过程中，现阶段还存在报批制度等许多不必要的环节。从应急物资调度的种类看，在物资种类和数量等方面还相对缺乏的主要是帐篷、棉衣、棉被，救灾设备、消毒剂等。与此同时，在应急资源社会组织方面，除了红十字会和慈善总会外，我国公民社会的应急组织还处于初级阶段，底子薄、人数少、设施差、专业性不够强。综上，我国现阶段在考虑不同应急情景下非常规突发事件应急资源配置和优化调度决策等实践方面，仍处于起步状态。