城厢镇中区社区“政社互动”试点情况

城厢镇是太仓市“政社互动”治理模式两个试点镇之一，又是太仓市府所在地。“政社互动”治理模式改革在太仓市没有先例，故城厢镇的试点工作倍受上级和社会的广泛关注。中区社区是城厢镇的典范社区，社区居委会历史悠久，其在社区治理工作方面也有较为突出的表现。自实行“政社互动”以来，中区社区在社区治理方面积累了很多宝贵的经验。

一、基本情况

太仓市城厢镇中区社区位于太仓城区中心，社区居委会成立于1958年，现坐落于郑和西路5－8号。东起向阳路20号，南临县府街，西至盐铁塘，北至郑和西路为其管辖范围，辖区面积0.49平方公里。社区内有177幢居民住宅楼，常住居民3129户、7057人，外来流动人口3000余人，分成36个居民小组进行管理。辖区内有行政、事业、企业单位18家，民营个体工商户420多家。中区社区党组织为党委建制，现有党员208人，下设兴业弄、人民二村、阳光花苑、阳光爱心服务站、人民新村9幢楼宇等5个党支部、12个党小组及1户党员中心户。社区现有7名工作人员，其中居委会工作人员5人，条线工作人员2人。^[4]有3个各具特色的党员志愿者队伍，登记在册团体兴趣小组11个。近年来，中区社区先后获得全国和谐社区建设示范社区、江苏省和谐示范社区、民主法治示范社区、绿色社区、苏州市党建工作示范点、利用社区资源离退休干部服务工作示范点、未成年人思想道德建设工作先进社区、关心下一代工作先进集体、充分就业社区、巾帼文明岗等各级别荣誉称号57个。这些社区荣誉是中区社区治理工作取得优异成绩的集中表现。

二、基本步骤

作为城厢镇若干试点社区之一的中区社区，其每一个工作步骤及其所取得的最直接的运行效果自然也成为评估和论证“政社互动”治理模式有效性的焦点。中区社区“政社互动”治理工作开展的基本步骤主要包括：

（一）接受委托管理

在2010年6月3日城厢镇下发《城厢镇“政社互动”工作实施方案》后，中区社区就委托管理事项与镇政府进行了反复细致的协商，对工作目标不断进行可行性论证。由于涉及具体的实践管理工作，中区社区对于委托管理事项的工作计划始终坚持科学性、简明性和可操作性原则，希望日后在管理过程中占据主动性。

在接受委托管理期间，除了对委托管理事项进行具体细致的研讨外，中区社区还就委托费用加以明确，区分协议内的委托事项和协议外的购买服务，确保政府按照“权随责走、费随事转”的原则来实行委托支付和购买服务。此外，中区社区还就最后履职评估制定了相关的具体细则。

（二）处理委托协议

中区社区在签订委托协议之前，首先做的是实现协议本身的“合法化”。中区社区的具体做法是将政府委托管理事项、权利义务关系、经费保障机制和双向评估方法等具体内容通过社区事务公示栏一一进行公示，这种透明化的操作既有利于社区居民对居委会接受委托管理情况有较为清楚的了解，又为实现委托协议合法化打下坚实基础。正是因为中区社区的透明化操作，协议草案文本在2010年7月10日召开的“民主决策日”居民代表审议会议上得以顺利通过。2010年8月13日，中区社区居委会主任作为中区社区法定代表人，与城厢镇镇长签署了《基层群众自治组织协助政府管理协议书》，正式启动委托管理工作。

（三）明确成员分工

由于社区工作人员有限，社区必须集中和整合人力资源来开展工作。委托协议签订后，中区社区并不是急于开展工作，而是先就镇政府委托管理事项进行分门别类，针对每位社区工作人员的工作重点和各自优势来分配工作，明确成员分工，做到权责明确；同时，中区社区居委会还每月召开一次评估会，实现对委托管理本身的“动态管理”。通过及时的反馈与评价，厘清工作重点，调动工作人员积极性，并就委托管理中出现的困难，及时寻求镇政府的建议与支持。此外，中区社区还十分重视“三社联动”机制，通过挖掘和孵化相关社会组织和团体，整合社区志愿者资源，以弥补工作人员分工上的不足。

（四）双向履职评估

实行“政社互动”治理模式后，对社区管理工作的评价不再是镇政府单方面的评价，而且也一改政府在评估活动中的权力地位。对社区管理工作的评估转变为服务购买方（主体不仅仅是政府及其部门）评估和居民群众评价。前者的评估方式是通过制定统一的城厢镇城市社区履职履约情况评分表，城厢镇政府每年年终对中区社区履职情况进行打分。评估分值由百分制和工作成绩突出加分两部分构成，城厢镇18个考核部门（2011年“综治”与“司法”合并为“综治”一项）对中区社区进行百分制打分，最后由镇民政办公室负责汇总；后者的测评方式是制定社区居民满意度测评表。中区社区将社区服务效果分为社区为民服务、关心弱势群体、社区文体教育、社区稳定工作、社区环境卫生、社区民主自治、社工工作绩效、社区综合评价等八个方面，通过“民主决策日”活动，让居民代表进行满意度测评。

三、特色做法

在太仓市政府和城厢镇政府的统一领导与部署下，中区社区“政社互动”工作完成了基本步骤的推行。但由于“政社互动”无先例可循，仅依靠基本步骤的推行是不足以取得良好的治理效果的。为保证政府委托管理事项的顺利完成，提高“政社互动”治理模式的适应性和自我调适能力，中区社区从“资源开发”角度入手，根据本社区的实际情况，整合、挖掘社区内的特色、专业化资源，经过一段时间的摸索，充分发挥了驻区单位、社会组织、居民代表等方面的资源优势，并形成了具有中区社区特色的“政社互动”治理模式。

（一）驻区单位公益资源的整合与共享

在中区社区辖区内，有行政机关、企事业单位等18家，民营个体工商户420多家，这些单位是社区自治的参与主体，同时也是潜在的公益性资源。为利用这些公益性资源，中区社区成立了“阳关爱心服务站”，其目的在于进一步提高社区服务工作能力。服务站的建立与运行需要两大支柱：资金和志愿者队伍。为了解决资金问题，中区社区发动18家驻区单位向阳光爱心服务站捐资4.3万元，作为启动资金，并实行专款专用，公开透明；为解决志愿者队伍问题，社区发动各驻区单位组成志愿者队伍，其中包括党员、社区干部、社区民警、党员骨干、个体经营户等，至2012年，阳光爱心服务站已发展98名志愿者，建立扶贫帮困、医疗保健、精神慰藉等7个服务小组。中区社区还特别重视志愿者队伍建设，通过制度化、组织化、功能化方式，使“阳光爱心服务站”获得了不错的社会口碑。此外，中区社区还与共建单位联手开展结对助学活动，开展极具特色的“红色1＋3”^[5]活动。

（二）社会组织专业资源的挖掘与孵化

为丰富社区居民的文化娱乐生活，中区社区通过对本社区居民特长优势的调查与挖掘，在2010年3月份成立了以本社区居民为骨干的阳光艺术团。艺术团内设舞蹈队、腰鼓队、合唱队、健身队、拳操队等多支文体团队。艺术团定期开展活动，进行公开文体表演，通过较为专业的艺术文体表演，丰富了自己和社区居民的文化生活，并在此过程中融洽了居民之间的关系。除了艺术团外，中区社区还组织原政法系统退休老同志建立法律咨询平台，每周一下午为社区居民提供专业的法律咨询服务，取得了不错的社会效果；此外，中区社区还为孵化业务较为复杂、组织化程度更高的、尚处于创业期的社会组织创建支持性环境，并积极推广“服务购买”理念，为那些有偿但价格优惠的服务寻找市场。

（三）业主委员会影响力资源的集成与润化

在城市社区中，业主委员会并不是一个新鲜的组织，但由于政府行政权力的统摄力过大，以至于业主委员会具有半官方性质，其自身并不独立。业主委员会本身的功能性缺失，使得业主委员会的地位总是得不到业主的广泛认可。为解决这一问题，中区社区通过广泛耐心的宣传和积极动员，以“海选”方式产生了具有广泛群众基础的业主委员会，业主委员会委员中有机关工作人员、退休教师、社区志愿者、社会组织与团体核心人物等，在小区中有较高的威望和较好的人际关系。这种“影响力资源”是隐性的，但影响却更为直接。中区社区充分集成这种“影响力资源”，进而构建较为健康的社区治理生态，润化居委会、第三方服务单位和居民业主之间的关系。这种工作思路也取得了较好的社会治理效果。

四、积极作用

从太仓市在城厢镇的“政社互动”试点开始到现在，中区社区的试点工作已满五年。在这五年里，中区社区的治理情况发生了较为显著的变化。通过调查发现，中区社区“政社互动”有着以下几个方面的积极作用。

（一）理顺了政府与基层自治组织的权责关系

基层群众自治组织在自我管理方面拥有充分的自治权，但在实际操作过程中却成了政府的权力“末梢”，长期处于政府的行政隶属之下。基层群众自治组织自治权之所以难以实施，其原因在于政府权力边界的模糊，政府权力延伸到基层，特别是基层群众自治组织的工作绩效评价权也牢牢被政府权力所左右。这其实也是政府“懒政”的表现，企图通过行政强制命令的方式让基层简单服从而不反对，从不去考虑基层积极性问题。“政社互动”使基层自治权得以松绑，并倒逼政府收敛权力，促使其思考如何与基层自治达到生态平衡。“现在，通过签署委托协议，社区的工作任务十分明确，相关的事项从过去的七十多项变为了现在的二十多项，政府部门不能随意下派额外的任务，有时候还能主动为社区挡住了一些部门的干涉。这在一定程度上减轻了社区干部的工作负担，使他们有更多的时间和精力为普通社区居民服务。此外，通过‘政社互动’，各个政府部门的工作作风也有所改变。”^[6]

（二）保证了委托管理所产生的费用

以往社区工作千头万绪，而政府对于基层自治经费管控过于严格，资金短缺成了基层工作的难题。基层自治组织一方面需要完成政府交代的指标任务，另一方面又要很好完成服务居民的目标，这没有足够的资金支持是很难做到的。实行“政社互动”后，经费管理按照“权随责走，费随事转”的原则，按照签订的协议支付委托管理费用。委托协议使社区治理经费有了法律保障，履职评价标准和具体化的委托管理事项使得社区治理经费支付有了确定性且更为规范。社区治理经费有了保障也使得社区工作人员提高了工作积极性，较大程度上避免了“白干活，不给钱”的尴尬处境。如2011年开展人口普查期间，由于太仓市人口流动面较大、组成结构复杂等原因，普查工作量较大，需要较大的经费支持。社区根据普查工作量的大小，在“政社互动”工作框架下，与政府明确了普查经费。由于有经费保障，社区聘用了45名普查员，在规定时间内较好地完成了10600名居民的人口普查工作。^[7]

（三）为社区整合多方资源提供了新思路

以往社区为应付政府的各种指标任务和检查，总是做足表面文章而忽视深入研究如何为社区服务的问题。实行“政社互动”以来，社区真正回归其自治本位。由于有足够的经费保障，社区便更多地通过开发社会自治资源，外包服务项目，挖掘和孵化社会组织等方式来调动各方积极性，进而整合多方资源参与社区自治。基于理性“经济人”假设，基层群众自治组织作为联络政府行政管理与社区居民自治的纽带，其在有确定经费支持的情况下会主动寻找承载社会服务功能的服务第三方以缓解自身工作压力，以期回归其组织者、联络者、传达者的角色，这样便会促使基层群众自治组织努力整合多方资源以拓宽服务渠道，在自治层面实现投入最小而收益最大化目标。

五、存在问题

“政社互动”治理模式实现了中区社区自治工作的制度解放，产生了较好的社会治理效果。但不可否认的是，由于新模式的无例可循和制度依赖等方面的原因，中区社区的“政社互动”工作也存在着一些问题。对这些问题如不加重视，恐有碍于“政社互动”治理模式的进一步深化。

（一）“政社互动”中的制度依赖问题

尽管政府与社区自治组织签订了委托管理协议书，也列出了两份“清单”，明确了政府与社区的权责关系，但政府在实际行政管理过程中仍存在较为明显的路径依赖性。政府表现出对传统管理主义模式的制度依恋，并按照传统的行政命令方式向社区增派协议框架以外的工作；而社区工作人员也表现出一定的路径依赖性，即对传统政府管理主义的适应性导致其对政府的增派任务行为一般不敢拒绝，遇到事情先请示等现象也有所显现，这反映出社区在自治能力方面的缺陷。这方面的制度依赖表现很多，比如太仓市档案局要求社区对档案资料按统一规定的标准进行归类、整理、装订等，并限时进行验收检查，而这种任务并不在协议规定的事项之内，并且未给予相应的经费支持和报酬，实际上增加了社区干部的工作量和社区的负担。^[8]

（二）社会组织发展缺位问题

一个运行良好的社会需要一定的社会组织的支持，社会组织的独立性也是衡量社会自治程度的标尺之一。当获得更多的自治权时，社区往往会寻求社会组织以承接相应的服务。中区社区的社会组织多是由驻区单位工作人员、党员、社区工作人员、志愿者等组成，因而这些社会组织必然存在先天的不足。从独立性意义上来说，这些社会组织专业性不强，在特殊服务项目承接上更显业余，因而其所提供的服务范围也较为狭窄。随着人们的服务需求多样化，必然要培育更多真正意义上具有较高独立性的社会组织，才能保证“政社互动”治理模式行之有效，才能保证“三社联动”机制落到实处。

（三）基层自治权力寻租问题

政府虽然就委托管理费用进行了总额限定，也就委托管理费用使用范围进行了明确化和规范化，但由于基层事务的细致性，社区基层自治组织在“充权”的过程中可能会导致社区自治权力在场的不作为，并进而产生“权力寻租”问题，其外在表征是社区治理费用的上升。费用的上升除了支付理当支付的委托管理和购买服务费用外，基层权力寻租也可能是一个不能忽视的隐患。这需要政府不在场权力的适当作为和基层权力监督机制的建立。

【思考题】

1.中区社区“政社互动”工作推进的基本步骤有哪些？该社区在履职评估时采取了哪些做法？

2.中区社区“政社互动”工作有哪些有特色的做法？在提高社区服务水平的过程中这些特色做法与“政社互动”本身有无必然联系？为什么？

3.你对中区社区在解决制度的“路径依赖”问题上有何建议？