双凤镇凤中村“政社互动”试点情况

双凤镇是太仓市另一个“政社互动”试点镇，与城厢镇一样，双凤镇在“政社互动”方面也是无例可循。双凤镇及其所辖各村、社区都围绕“政社互动”治理工作展开积极探索与实践。这其中，作为双凤镇政府所在地的凤中村，在“政社互动”方面的实践迅速成为各方关注的焦点。凤中村虽不是非农意义上的社区，但其几年的“政社互动”工作经验积累却可为城乡社区治理提供有益的思路，如其“政社互动联络员”的创新做法值得城乡社区“政社互动”治理工作学习借鉴。

一、基本情况

双凤镇凤中村由原来的凤东村、凤北村、凤中村、缪泾村四村合并而成，取凤中为合并后的村名，村总面积7.8平方公里，流转土地4616亩，现有耕地面积2048亩，设有48个村民小组，1152户农户，常住人口3822人，外来人口4450多人。凤中村具有得天独厚的地理位置，位于204国道双凤镇周边，东临太仓黄金水道盐铁塘，西靠无塘河，南临双凤镇黄桥村，北接沙溪镇直塘村。水陆交通便捷。投资优势明显的凤中村在近些年的发展中取得了不错的成绩，村三产事业均得到了快速发展。农业方面，以发展温氏养鸡、水产养殖和蔬菜种植为特色，依托双凤镇集镇，形成城郊型农业经济形态。工业方面，凤中村响应双凤镇“以工兴镇”的号召，形成了以针织、彩印、食品、五金、化工为主的工业门类。近些年，凤中村建立了凤中工业园、富豪工业园和温州工业城，通过产业集群进一步促进了凤中村的工业发展。服务业方面也获得了长足的发展。近几年，凤中村欲挖掘村原有名胜古迹三塔、玉皇阁、城隍庙、双凤寺等旅游资源，进一步拉动服务业和村文化建设。全村三产事业协调发展，村级经济日益壮大，2011年净资产达到1162万元。凤中村2010年村级可支配收入达600万元，2011年更达800万元，农村收入不断提高，人均收入达到19120元。此外，党建、文教卫生、社会保障、环保绿化、扶贫救助等各项事业蓬勃发展。凤中村先后获得了“太仓市文明单位”、“太仓市十佳推进农村十项实事工程先进村”、“江苏省卫生村”、“江苏省生态村”、“民主法治示范村”、“苏州市文明村”、“‘实践科学发展，推进两个率先’先锋村”等荣誉称号。^[9]

二、具体过程

同城厢镇中区社区一样，双凤镇凤中村的“政社互动”也是首批基层试点对象。凤中村通过集中组织学习与培训，按照太仓市和双凤镇的统一安排部署，分阶段推进“政社互动”过程。“政社互动”在凤中村的实施过程，主要经历了以下三个阶段。

（一）学习与研讨阶段

2010年4月，太仓市决定在城厢、双凤两镇试点“政社互动”。经过一段时间的酝酿，双凤镇试点先行进入落实阶段，于当年5月27日举办了“政社互动工作”专题培训。^[10]此次培训活动对于双凤镇政府来说是传达太仓市政府的精神，而对于参加培训的基层自治组织相关负责人来说，则是一次集中学习的机会。时任凤中村村委会主任的潘雪荣参加了此次学习。在结束镇级学习会议后，潘主任还组织凤中村村级学习会议，集中学习市、镇政府的文件精神。此外，凤中村还根据双凤镇“政社互动”工作条线部门研讨会精神，根据凤中村工作和发展实际，组织村委会对镇委托管理协议书（初稿）研讨结果再进行深入研讨，并积极与镇各职能部门进行广泛的交流。

（二）确权与签约阶段

双凤镇在与各基层自治组织进行广泛交流与磋商之后，形成了委托管理协议书（讨论稿），协议书对镇政府及各职能部门和基层自治组织的权利义务进行了明确的规定。凤中村在2010年7月10日“民主决策日”活动上完成了对协议双方的确权工作，并于8月13日在“太仓市城厢镇、双凤镇《基层群众自治组织协助政府管理协议书》签约仪式”上由凤中村法定代表人、村委会潘主任与双凤镇政府法定代表人、王莉萍副镇长签署生效。

值得一提的是，双凤镇的协助管理费用特意保留了一定的弹性，以调动基层自治组织的积极性。其协助管理费用按照100分计算，达到80分的即由镇政府拨付全年协助管理费，80分以上（不含80分）得分则为奖励分，并对奖励分实行村委会、居委会差别管理，村为2400元／分，社区为800元／分。

（三）履约与评估阶段

2010年8月—12月是凤中村履约阶段，在协议期内，凤中村严格按照协议书开展本村的“政社互动”相关社区治理工作，并取得了较好的工作绩效。2011年1月，根据凤中村的履约情况，双凤镇通过双向评估，最终凤中村村委会履职综合得分表现良好，为94.47分。行政委托事项评估结果也较为不错，综合得分为93.57分。在10类履职事项中，综合得分中排名靠前的事项有解决民间纠纷、开展社区服务、组织召开会议报告工作等，而在宣传法律法规和国家政策、保护和改善生态环境等方面的履职情况稍逊一筹；而在完成12类政府委托事项评估得分中，综治、计生、文卫工作入前三甲，水利、动物防疫等方面表现欠佳。

三、实践创新

为进一步保障基层群众的参与权、监督权，拓宽村民自我管理渠道，凤中村特别制定“四日制度”，即信息反馈日制度、情况通报日制度、政务公开日制度、信访接待日制度，“四日制度”激活了政府、基层群众自治组织和群众之间的沟通交流。在“四日制度”中起活络作用的就是政社互动联络员。经过几年的运行，政社互动联络员在“政社互动”中发挥了非常重要的作用。

（一）政社互动联络员的产生办法

凤中村共有48个居民小组，每个居民小组由24户组成，每一小组都设有小组长。这些小组长一般由老干部、老党员和村民代表构成，^[11]他们的特点是群众基础好，个人威望高，对村务和小组成员比较熟悉，为村民服务积极性也较高。凤中村委会充分利用这种“影响力资源”，聘请了48名居民小组长为政社互动联络员。由居民小组长兼任政社互动联络员，将人力资本的效应发挥到最大，并且使旧有的组织设置在新的制度设计下焕发出新的活力。^[12]此外，作为购买服务，双凤镇每月给政社互动联络员发放200元补贴，村集体还为他们配备了手机，以方便他们对外联系。

（二）联络员的工作内容

联络员的工作内容主要有三项：一是了解群众需求。联络员要深入群众，了解群众的需求动态。如问题涉及面不大，联络员根据自身情况，及时解决；若联络员不能解决，则提交联络员会议集中解决。二是信息汇总讨论。凤中村每月20日定期召开政社互动联络员会议，汇总讨论需要解决的问题。如问题属于村民自治范畴，提交村委会会议；若问题超出村民自治范畴，由村委会上报双凤镇“政社互动”办公室。三是接待来访群众。若村民在联络员主动定期探访之外仍有问题，可去村委会内设机构反映问题，内设机构再联系相关联络员不定期接待来访群众，这是对联络员常规工作的有效补充。

（三）“政社互动联络员”实践创新的作用

“政社互动联络员”实践创新搭建起了政府、基层群众自治组织和群众之间的沟通桥梁，保障了村民的自治权利，产生了非常广泛的积极效果。主要有三个方面的意义：

其一，在客观上扮演了政府的信访压力疏导机制。以前村民遇到村里不能解决的问题，总是到镇政府、县政府上访，这给政府信访工作带来很大压力，而且还不利于问题的解决。联络员机制的运行不仅给政府信访减压，还将信访工作秩序化，有利于群众问题的解决。

其二，发挥了基层矛盾化解机制作用。基层矛盾主要分为纵向矛盾和横向矛盾，前者主要指群众、村委会和镇政府三者之间的矛盾，后者主要指群众与群众之间的矛盾。在农村“熟人社会”中，社会资本优势较为明显，联络员多是威望较高、群众基础较好的人，“信任”资源较为突出。借助于这些社会资本，基层矛盾可有效得到化解。

其三，起到了智慧积蓄作用。联络员除了广泛深入地了解群众的需求外，还就某些问题的解决咨询群众的看法，这有利于集中基层群众的智慧优势，调动基层群众自治的积极性，也有利于村委会决策的推行。

此外，设置政社互动联络员的做法一改以前被动式解决问题的局面，变成主动发现问题，并有利于集中同类问题统一解决，提高了村务效率。

四、发展思路

凤中村“四日制度”及其聘任政社互动联络员的做法是“政社互动”治理模式的制度表现，经过几年的运行，也取得了较为不错的成绩。但凤中村同样面临着制度上的“路径依赖”问题，在政社互动联络员的制度建设方面仍很欠缺，农村社会组织的培育仍相当落后等。针对这些问题，凤中村“政社互动”治理模式需要进一步理清未来的发展思路。

（一）进一步处理好入村企业的生产“外部性”问题

入村企业在凤中村经济发展中起到了巨大的推动作用，但这些入村企业在生产中也产生了“外部性”问题。村委会在原则上又无法合法地介入这些“外部性”问题，这就导致基层群众与入村企业之间的矛盾时有出现。如2012年凤中村有个塑料加工厂在生产过程中产生了较大的噪声污染、空气污染等外部性问题，虽然在镇政府委托管理事项中，村委会有协助农村环境治理事项，但村委会无权处理入村企业的环境污染问题，只能反映到镇里，镇政府组建联合执法小组，花了两个多月时间才解决问题。这虽然较“政社互动”之前解决问题的效率提高了不少，但还是效率不高。村委会应就这些跨村事务建立及时反应机制，并寻求镇政府的支持，进而处理好与入村企业的关系；此外，村委会应积极利用好入村企业的“正外部性”，利用入村企业资源，使其参与基层自治。

（二）进一步加强政社互动联络员制度建设

这几年政社互动联络员工作在“政社互动”中卓有成效，但也存在着制度性缺陷。目前，对联络员这一做法没有形成制度性安排，只有联络员开会的时间是固定的。而对于联络员深入村民的方式、信息收集的途径方法、联络员会议记录、联络员工作评估、联络员工作道德要求、权责关系等均没有做出制度性安排，联络员工作全凭个人经验与热情，这样联络员工作没有持续性保障，也不利于事后案底查询与研究。政社互动联络员的做法是凤中村“政社互动”落到实处的有力举措，因此，它的制度建设问题急需解决。

（三）进一步重视农村社会组织发展问题

农村社会，家族性特点较为突出，血缘关系是农村社会成员联系的最重要纽带。而随着社会的发展，利益主体日趋多元化，血缘关系不足以承载越来越复杂化的村务，需要各种社会组织、团体等的出现来实现各种利益的集群。但中国农村社会组织普遍发展程度不高，凤中村也不例外。在“政社互动”治理模式下，若要进一步改善治理效果，提升服务水平，离开社会组织的参与是很难实现的。为此，凤中村在未来的发展中应该更加重视社会组织的培育工作。

【思考题】

1.凤中村“政社互动”治理工作的实施有哪些阶段？

2.政社互动联络员的做法产生了哪些方面的积极作用？

3.从“政社互动”视角谈谈你对凤中村在未来做好农村社会组织发展工作的看法。