苏州基层党组织党内民主发展现状及推进建议

党内民主是党的生命，基层党内民主则是党内民主建设的基础工程。“十一五”以来，尤其是党的十七大报告强调探索扩大基层党内民主多种实现形式，党的十七届四中全会又对基层党内民主推进作出了重大部署后，基层党内民主实践因之获得了飞跃性发展，山东“乳山模式”（从保障党员民主权利入手）［1］、江苏“南京经验”、上海闵行全委会运行机制、四川雅安选举和监督等实践探索尤为突出［2］。对苏州而言，“十一五”时期区域经济社会的快速发展也激发了基层广大党员群众发展基层党内民主的热情，各级党组织适时推进，涌现了太仓实行村级党组织、村委会换届选举“双直选”等实践探索［3］。可以说，苏州地区基层党内民主的探索和创新非常活跃。但我们应该看到，随着经济社会的快速发展，基层党内民主在推进过程中普遍出现了一些亟须要改进的新问题，如非公企业党组织在劳资矛盾解决中如何领导工会发挥协商民主作用等，深化这些方面的实践创新，必将有效提升“十二五”时期苏州基层党组织党内民主的发展质量。

一、“十一五”时期苏州基层党内民主发展现状

观照中央要求和兄弟地区的创新实践，“十一五”时期苏州基层党内民主实践主要集中在以下五方面：保障党员民主权利方面、基层党务公开方面、基层党内选举方面、基层党内民主监督方面、党内民主与人民民主互动方面。

（一）以保障党员权利为核心和根本，提升党员主体地位的实现程度

党员主体地位主要体现在党员民主权利实现上，以党员知情权、参与权、选举权、监督权为重点内容，尤其是强调党员对党内事务的参与度。苏州基层党组织主要通过以下方式落实党员民主权利：推进党务公开，健全党内情况通报制度，建立健全党内事务听证咨询制度，党员代表旁听领导班子民主生活会制度，广泛推进在党的重大事项上召开有普通党员及其代表参加的党内听证会、咨询会。如太仓市落实“六权”，即完善选举办法，切实保障党员的选举权；推进党务公开，有效落实党员的知情权；规范决策过程，充分保障党员的决策权；开展绩效评议，努力实现党员的监督权；划小基层组织，确保党员的话语权；自定承诺内容，突出党员的自我管理权。再如，吴江市积极试行党代表常任制，探索加强党内民主制度建设，并在代表的产生、代表活动、党代表作用发挥等方面推出了一系列涉及党内民主选举、民主决策、民主监督的新举措。苏州党员代表列席市委全委会，使党员的知情权逐步从党小组、支部扩大到更高层次。

（二）以党务公开为载体，扩大基层党内民主的发展广度

苏州基层党组织在党务公开上的探索主要集中在规范党务公开的内容、形式和程序，公开的内容主要有推选后备干部、发展党员、党员承诺、党内评议、党组织工作目标、党费收取情况等，基本上做到了多层次、多领域、有重点地确定公开内容与项目，而且平台愈加现代化、网络化、智能化。如在创先争优活动过程中，常熟市以“党员行为公示制”为抓手，采取行为“承诺、积分、考评”三公开的形式，量化考核农村党员的日常行为，引导激发农村基层党组织和党员服务群众、服务发展，创先争优的热情。张家港市全面实施“阳光党务”，实现党务公开内容、范围、形式、程序、时限和机制的“六个规范化”，并将党务公开满意度测评、定期交流通报等做法用制度的形式固定下来，科学评判党务公开工作开展情况和工作成效。

（三）以选举制度改革为突破，提升基层党内民主的发展高度

苏州各地围绕党组织、党员、群众这三个重点群体实现多种多样的选举突破。主要是完善党内选举办法、拓展选举范围、逐步扩大竞争性选举等，主要集中在组织建设和干部人事制度改革中。如普遍实行“公推公选”、“公开选拔”领导干部，探索党代表大会常任制，直选镇党委书记和党代表，推行直选基层党组织党支部书记等，目前这些探索大多业已制度化，成为基层干部产生的经常性途径。以苏州市为例，近年来，干部人事制度改革推出了八项制度，民主推荐、民主测评，已经成为干部选拔任用工作的必经程序和基础环节；考察预告、用前公示、试用期和地方党委全体会议无记名投票表决重要干部等制度已经全面推行，公推公选、公推直选、公推差选、差额直选等改革，取得了很好的成效，大力度深化了党内民主的发展深度。2010年沧浪区公推直选的社区党组织的换届选举，全部由群众联名推荐或党员自荐，凸显了党员在提名上的巨大作用；沧浪区在公推公选副科职干部中引入人岗相适度评价，提高了竞争性选拔科学性。

（四）以基层党内民主监督为抓手，深化基层党内民主的发展深度

苏州基层党组织主要是通过党员旁听党委会、党员议事会、党员代表旁听党委全委会、基层党组织书记述职评议会、党员代表列席班子民主生活会等多种形式，进一步发挥了党员在党内事务管理、决策和监督等方面的作用。如太仓市坚持在全市召开推广基层党内民主监督工作暨农村党风廉政建设制度规范执行现场推进会，动员和部署推进全市基层党内民主监督工作。再如苏州市继实施领导干部离任“阳光交接”后又在全市范围内全面推行党政领导干部任期用人责任审查、编制责任审核、经济责任审计的“三责联审”工作，打出了干部监督的“组合拳”，整合了监督资源，提高了监督的权威性。

（五）以党内民主带动人民民主，增强党内民主引领基层民主的示范效度

如苏州沧浪区健全五项制度以党内民主推进社区基层民主：完善社区党员代表议事会议制度，建立社区党员代表建议回复制度，建立社区党组织报告工作制度，建立社区居委会向社区党组织报告工作制度，推行社区党务公开制度。

总之，苏州基层党内民主四方面实践与山东乳山、四川雅安等兄弟地区做法相比，在探索方向、基本内容和做法上有着共通的地方，以制度化建设为中心推进基层党内民主建设，但在广度、深度和系统性上还存在着一定的差异。

二、苏州基层党内民主发展的特点及提升空间分析

苏州基层党内民主循着形式、制度、机制逐步探索，上述五个方面的探索发展体现了五个共性：一是在建立健全制度中扩大民主；二是在拓宽选举方式和范围中扩大民主；三是在干部选拔任用中扩大民主；四是在带动人民民主中扩大民主；五是在方法论上坚持了分层次、稳妥有序以及重点突破，注重了与基层人民民主互动发展。但是，我们还要看到苏州为数不少基层党组织存在主动参与民主的意识相对淡薄、参与民主的途径相对较少、扩大民主的范围相对较窄、民主事项的公开程度相对较低等现象，如下方面“十二五”时期尚待改进。

（一）缺乏基层党内民主发展整体规划，由点到面、上下联动、全面推进的格局尚未形成

目前的实践主要集中在局部领域的试点探索，拓展延伸和联动做得不够，离全方位、深层次、综合性配套推进尚有差距；众多较成熟的做法还没有向机关、学校、医院、企业及社会组织拓展延伸。

（二）组织主导推进过程、党员参与被动现象尤为突出

目前大多实践探索是由基层党组织主导的，甚至存在单纯由党组织或党组织领导人个人主导基层民主进程，作为党内主体的党员大多对党内事务的参与度较低，党员群体被动参与多，参与程度明显不够且参差不齐。如党内直接选举范围小、层次低、党员参加选举的机会少，党代会代表中领导干部占80%左右，一线党员较少，苏州也不例外；再如，现在党内选举中仍有许多做法，便于领导掌握情况及实现组织预设意图，不便于选举人自由表达自己的意志，虽然有的是自下而上地提出候选人，但必须经过党组织再“充分酝酿”和“集中”，然后组织党员或党员代表投票，有时在投票前还要通过直接或间接的多种方式向投票者“打招呼”、讲明组织意图，甚至向投票者提出党性的要求、与上级党组织保持一致的要求。总之，选举是否成功，主要以是否实现了组织的意图为标准，党员权利“虚置”现象较为突出［4］。

（三）一些基层党组织在发展党内民主方面责任感不强，动力不足，工作滞后

基层党组织是发展党内民主的主要责任主体，但不少基层党组织忽视这方面建设，主要表现为一些基层党组织支委一班人对发展党内民主、保障党员权利组织应负的责任认识不到位、工作不到位。如有的觉得发展党内民主，对以后管理工作难度较大；有的只让党员负责任、尽义务却不尊重党员应有的权利；有的缺少畅所欲言的民主氛围；有的对一般侵犯党员权利的行为不屑一顾，认为都是些小事没什么大不了；有的甚至对犯了错误的党员不但不能及时帮助他们正确认识和改正错误，而且还对犯错误的党员存在歧视思想；有的支部委员对不属于自己分管的工作，采取事不关己，高高挂起的态度；有的怕承担责任，什么事都随声附和；有的对说真话、挑问题的党员往往采取压制或不理的态度；有的重要事项和涉及党员工作、生活等切身利益的问题不能及时向党员通报；有的对保障党员权利不能立足岗位深入探索和研究解决的途径和方式；等等。总之，知情权落空、参与决定权难落实、揭发检举权和监督权难行使、选举权和被选举权流于形式大多与基层党组织民主工作不到位有关。

（四）党员民主素质与新形势下加强基层党内民主建设的要求不相适应，党员参与党内事务的能力较弱

当前，不少党员同志民主意识比较淡薄，如有些党员把上下级关系搞成了人身依附关系，有不同意见不敢发表，只满足于听话、肯干，不知道自己在党内有什么民主权利，更不知道如何正确行使民主权利，对党的政策参加讨论有禁忌，还有极少数的党员认为参不参加党组织活动无所谓。

（五）民主集中制原则落实得不够规范，对集中统一还缺乏科学认识，制约了党内民主的发展质量

发展党内民主必须坚持民主集中制，但在实践中，有的把民主与集中看成是党组织实施决策过程中的两个发展阶段，觉得调查论证是民主，讨论决策是集中；有的把党支部研究讨论重大问题看成是“委员民主、书记集中”。在这种实践中，党内民主更多地被视为一种手段，而且往往容易注重的是集中统一的强制性、服从性，这样的民主集中制显然有很大的工具性和局限性。其实，集中统一的基本价值取向不是按照个人意志、少数人的意志集中，而是看是否按党和人民的意志去集中统一，基层党组织往往漠视对集中统一本身进行必要的价值评判。

（六）党内民主带动人民民主的示范效应不够大，还有很大的提升空间

基层党内民主建设的现状与当下社会民主发展形势存在不相适应的地方，尤其是有的农村基层党组织、社区基层党组织、非公经济基层党组织、新社会组织基层党组织发展民主的态势滞后于公民社会成长。这些基层党组织尤其要积极适应经济社会的管理体制创新步伐，推动自身工作机制的创新，切实体现党内民主的优势和示范效应，体现党的政治优势，发挥基层党组织的政治引领作用，保证经济社会的健康发展。

三、“十二五”时期苏州进一步推进基层党内民主的建议

可以肯定，“十二五”时期苏州现代化发展步伐将会更快，政治民主化是现代化不可或缺更不容滞后的重要方面，苏州政治现代化的挑战将更加艰巨，民主政治的发展要求更高。目前，党的十七大和十七届四中全会对基层党内民主推进有着重大期盼和政策安排，而且，经过“十一五”的探索和积累，可以说“十二五”时期苏州全方位推进基层党内民主的时机业已成熟，我们必须进一步科学审视基层党内民主发展高度和节奏。基于苏州基层党内民主的发展现状，建议从以下方面探索党内民主建设的新路径，开辟党内民主的新空间和新境界，提升苏州基层党内民主建设的发展水平。

（一）各级党委要从战略高度科学谋划基层党内民主发展的整体规划

推进基层党内民主是一个系统工程，各级党委要从各领域、各环节审慎把握推进的时机、力度、广度和深度，系统化规划民主建设框架与内容，使各领域各环节的基层党内民主建设有序可控、不断深化，形成由点到面、上下联动、全面推进、互相促进、整体发展的格局。建议要切实履行党建责任制，继续加强组织领导，营造推进基层党内民主建设更好环境，在党内生活的各个方面全面推进基层党内民主；苏州应科学确立基层党内民主发展的内容、程序、机制等，推动区域基层党内民主建设率先全面发展，成为发展基层党内民主的先行地。

（二）继续分层次全面拓展基层党内民主建设的空间

1.党务公开要有更大的推进步伐

建议大力度全面贯彻中央《关于党的基层组织实行党务公开的意见》，推行更大力度党内改革开放，推进党内民主深化和常态化。如深刻改变有选择的党务公开，注重事前、事中公开，将现在的有选择公开转入全面公开，促进党内各项工作公开化成为常态，向随时公开、全程公开、双向多渠道公开延伸；可在机制加大力度探索，如建立党务公开质询制度，巩固和完善党组织每年至少两次向党员代表或群众代表报告工作制度，推行当场解答群众质询制度。

2.平台和制度建设要有更大的尺度推进

首先要更大范围丰富党员实现民主权利的载体和途径，建议着力创新党员参与管理、监督党内事务的新载体。如市、县（区）、镇（乡）三级党的代表大会作为实现党内民主最重要载体，可以在直接民主、间接民主、代议制民主诸多环节作出科学规划和改进，如提高基层一线代表比例，改善党代表结构；改革和完善候选人提名方式，更大范围引入竞争性民主，扩大选举差额的范围和比例等；建议现阶段全面推进基层支部书记直选，更大幅度推进党委书记尤其是机关党委书记的党内直接选举；建议探索党员人数在500—1000名以下的基层党委由党员大会直接选举产生基层组织领导班子［5］。其次，要更加重视制度体系系统化建设，完善党内民主制度运作的一整套程序、规则，并及时将成功的实践经验、探索创新上升到制度机制层面，真正形成全方位全过程程序化、规范化、长效化的运作机制。再次，尤其要正确贯彻民主集中制原则，坚持正确科学的集中，确保基层党内民主的质量。

3.整合民主资源，更广更深层次上推进党内民主、协商民主、人民民主的联动

建议各类基层党组织要在快速发展的形势面前，不仅要将组织内党内民主发展到新水平，还要思考如何将党内民主与人民民主结合起来，如引入协商民主，尤其要加大非公经济和新社会组织领域党组织的党内民主建设，营造该领域党组织和党员的民主工作能力，尤其是非公经济领域党组织的工运工作能力，民主协商能力，在劳资矛盾凸显中充分及时发挥好在该领域的政治作用。

4.着力提高党员民主素质，培育党内民主内生动力

建议加大党内民主教育力度，克服党员“不想民主”、“不敢民主”的思想障碍。建议在民主推进过程中着手纠正以下现象：片面强调党员“应尽的义务”、忽视党员“应有的权利”的倾向；片面强调党员是被监督的对象，而忽视党员是党内监督主体的倾向；往往只把党员作为被管理的对象，而漠视党员有一律平等地参与党内管理权利的倾向；往往只强调党员无条件地贯彻党的决策的义务，而忽视党员以多种直接或间接的方式参与党的决策的权利的倾向；要建立落实党员主体地位保障机制，有效克服一些基层党组织中存在的重义务、轻权利，重服从、轻平等，重统一意志、轻主动精神的倾向，要克服党员民主权利虚泛化倾向［6］，真正把落实党员的知情权、参与权、选举权和监督权贯穿于党内民主的始终。

5.提升试点层次，逐步推进基层党内民主向更高阶段发展

如将竞争性民主、协商民主向上延伸，为基层党内民主赢得更大的支撑和保障空间。目前，体现党内权力授受关系的民主机制没有普遍归位，导致实现党内民主缺乏系统的内在动力。建议从区县层面、市级层面加大地方党组织与基层党组织党内民主适时联动，使党内民主在更广领域更高平台与人民民主、政治协商民主互动和共生发展，这对基层党内民主的发展必将具有更大的推进意义。

参考文献

［1］山东省乳山市委组织部：《对推进基层党内民主建设的探索》，《组织人事学研究》，2010年第1期。

［2］全国党建研究会课题组：《推进基层党内民主建设做法和问题》，《紫光阁》，2009年第4期。

［3］引自苏州党建网的报道。

［4］梅丽红：《党员权利“虚置”：党内民主建设必须解决的难题》，《探索》，2005年第5期。

［5］刘益飞：《发展党内民主的新认识》，《理论探索》，2010年第1期。

［6］张奎义：《基层党内民主建设存在的问题及对策》，《党建》，2008年第8期。

【注释】

[1]本文为2010年苏州市委党校党建研究所年度调研课题，著者主持。