安定有序是社会主义和谐社会的一个重要特征，它需要有效的公共管理来保证，而且一定时期公共管理的水平和能力直接反映社会安定有序的实现程度。一个民主的、法治的、负责任的、有能力的和有效率的公共管理体系和其运行机制，是一个地方乃至一个国家政治稳定、经济发展、社会进步的重要前提和条件。可见，公共管理是构建和谐社会的关键，苏州协调发展的历程充分证明了这一点。
一、创新公共管理机制是打造安定有序和谐社会的制度保证
公共管理是以政府为核心的公共部门整合社会资源，对社会公共事务进行有效治理的一套制度、体制和机制的安排。这些制度性安排是创造良好的社会环境和秩序、构建安定有序的和谐社会的制度保障。党的十六届三中全会也明确指出，我国各级政府的主要职能是“经济调节、市场监管、社会管理、公共服务”，表明了政府职能的共同本质就是要提供有效的公共产品以达到社会的发展、稳定与和谐。
随着改革开放的深入，在实现经济、政治、社会、文化、人与自然诸方面协调发展中，政府负有特殊责任，应发挥关键作用，而这种关键作用的优劣，则主要决定于其经济体制、政治体制及社会的基本运行机制。胡锦涛同志指出，构建安定有序的和谐社会，就是要达到这样一种状态：社会组织机制健全，社会管理完善，社会秩序良好，人民群众安居乐业，社会保持安定团结。社会组织机制健全成为首要因素。鉴于我国正处于体制转轨、社会转型时期，机制比制度和体制更易创新，更具鲜活性。以完善职能、健全法制、优化政策和改进方式等为主要内容的政府运行机制的完善，便成为政府管理创新的重要内容。另外，市场化、城市化、现代化是社会发展不可逆转的趋势，也是我国政府公共管理面临的新课题，势必要在政府公共管理运行机制的各个层面得以体现。
公共管理机制，主要涉及做事的规则，如程序、标准、原则等。在我国，针对传统的政府管理机制，公共管理机制的创立必须围绕政府要代表最广大人民的根本利益，为社会提供公共决策、公共财政等公共产品和公共服务来进行，重点要实现三个方面的创新。一是基本职能实现机制的创新，以保证决策科学化和民主化，人的积极性、主动性和创造性能充分发挥，社会资源能得到有效整合，以及决策执行情况的信息能得到及时反馈。二是保障职能实现机制的创新，建立起权力制约机制、评价机制、考核机制、监督机制、纠错机制和责任追究机制，消除干扰，恢复正常的社会、政治与经济秩序的稳定机制。三是促进发展的机制创新，主要包括对外开放机制，自我发展机制，创新机制，等等。每一种运行机制的建立和正常运作，还需要引入一系列新的管理方式、方法的支撑。如引入听证、论证、绩效测评等方法以强化民主机制、竞争机制、责任机制。
在推进“率先全面建设小康社会，率先基本实现现代化”的历史进程中，苏州各级政府围绕上述公共管理机制进行了多方位的创新探索，推进了政府公共管理能力和效力的不断提升，推进了构建和谐苏州的伟大进程。在经济调节、市场监管、社会管理、公共服务等公共管理过程中，以科学发展促进和谐，以改革开放推进和谐，以先进文化打造和谐，以平安创建维护和谐，“活力苏州”、“开放苏州”、“文化苏州”、“诚信苏州”、“法治苏州”、“平安苏州”、“绿色苏州”等创建活动，有效推进了苏州经济社会的迅速发展，使苏州的工业化、城市化、现代化水平和社会和谐程度走在全国前列，物质文明、精神文明、政治文明建设协调共进，人民生活水平和质量不断提高，为构建安定有序的和谐苏州奠定了雄厚的物质基础。这不仅归功于苏州人民的劳动创造，而且与苏州政府公共管理机制的创新密不可分：工业化进程中，苏州政府逐步调整经济管理职能，由划桨转变为掌舵，并将政府的经济职能逐步限定为经济性公共服务；城市化进程中，苏州政府的社会管理职能得到了整合和显现；现代化进程中，苏州政府倾力打造人民群众的小康生活，公共服务职能不断强化。这些创新和进步为苏州发展逐渐累积了体制机制优势，优化了苏州的发展环境，增强了苏州的综合竞争力，2004年获评CCTV“中国十大最具经济活力城市”。
二、苏州公共管理机制的有效创构，打造了安定有序的发展环境、社会环境和服务环境
近年来，建设法治政府、责任政府、效能政府和服务型政府成为苏州公共管理领域自我创新的目标。为此，苏州各级政府不断更新管理理念，深化行政管理体制改革，创新公共管理方式，拓宽服务领域，完善社会管理和公共服务职能，增添了构建社会主义和谐社会的体制机制新优势。
（一）逐步建立经济调节机制，从兴办企业为主向服务企业为主转变，打造了安定有序的经济发展环境
（1）顺应市场方向，调节苏州经济发展路径，不断推进苏州经济跃上新台阶。20世纪80年代，苏州基层政府抓住了中国市场化改革的动向，在老体制内率先拉出集体经济与市场接轨，乡镇工业迅速崛起，苏州农村也因此率先成为中国最早脱贫致富奔小康的地区之一。20世纪90年代，务实的苏州各级政府扬弃传统苏南模式，内外并举，进行产权改革，大力发展外向型经济，齐心协力为经济发展搭建新平台，开发区、出口加工区、工业园区、高新技术产业开发区纷纷建成，并产生了集群效应，成为地方经济发展重要增长极，实现了与国际市场的有效对接。进入新世纪，苏州对外开放形成了领先优势，各级政府继续谋划以科学发展观统领经济社会发展全局，正以“有形之手”调整产业布局、优化产业结构、推进产业升级，形成了外资内资民资“三足鼎立”、市区和五个县级市齐头并进的发展格局。
（2）顺应市场规律，以经济手段、法律手段和行政手段调节苏州经济运行的规模和质量。改革开放以来，苏州的经济总量平均以每年14.2%的速度快速增长，支撑和维系这种增长最重要动力之一，就是经济结构的调整和升级。近年来，苏州政府不断完善经济间接调节机制，先后出台了苏州市鼓励外商投资重点产业目录、《关于做大做强民营经济的意见》《关于促进软件产业发展的若干意见》《关于加快市属国有（集体）企业产权制度改革的决定》《关于推进新型工业化进程的决定》《关于促进服务业跨越发展的政策意见》《苏州市循环经济发展规划》《苏州市现代物流规划》等经济发展指导性文件，通过发展规划、财政政策、货币政策、区域政策和产业政策诸种调节方式来加强协调引导，所有制结构、产业结构、农业结构、产品结构、城乡结构、地区结构、劳动力结构、消费结构、国际贸易商品结构等都有了进一步优化，使苏州经济运行无论在规模还是在质量上都有质的提升，成为我国仅次于上海的第二大工业城市。最近两年，全国各地都在加快全面建设小康社会和现代化建设步伐，面对新一轮经济过热，苏州政府主动适应国家宏观调控形势，固定资产投资、房地产业没有强化项目的行政审批，而是把好信贷和土地两个闸门，利用财政政策、货币政策、税收政策等工具，调节行业理性、健康发展。
上述历程中，苏州各级政府逐步成熟地运用经济手段、法律手段和行政手段调节苏州经济运行，实现了苏州经济的持续、健康发展，体现了对经济调节机制的深刻把握和创新。
（二）建立各种市场监管机制，由管企业经营为主向管市场秩序为主转变，打造了安定有序的市场环境
通过对集体经济、市属国有企业的产权改革，苏州各级政府逐步实现了由管企业经营为主向管市场秩序为主的转变。近年来，苏州各级政府为了营造公平有序的市场环境，在市场监管方面作出了许多艰辛努力，并在监管中提供了亲商优质服务，打造出非常具有竞争力的市场环境，突出做了六方面工作：一是深化行政审批制度改革，坚决取消不合理收费，降低投资成本；二是有重点地开展围绕维护市场经济秩序、营造公平竞争机制为目标的专项执法检查和综合执法检查，严厉打击制售假冒伪劣商品等违法犯罪活动，严肃查处虚抬物价、牟取暴利等不正当竞争行为；三是做好有形建筑市场招投标工作，完善专家评审机制；四是整顿和规范进出口经营秩序，提高通关效率；五是支持金融监管，整顿金融秩序，防范金融风险；六是推进社会信用机制建设，推行服务承诺制、行政赔偿制，构建失信处罚机制，引导社会建立企业、中介和个人的征信系统，鼓励行业组织加强行业自律，创建“全国消费放心城市”。这些创新举措的施行，初步形成了有效的市场监管的体系，营造了公平、公正有序的市场环境。
（三）逐步建立社会管理机制，由直接管理为主向综合治理为主转变，打造了安定有序的社会环境
社会管理，就是通过制定社会政策和法规，依法管理和规范社会组织、社会事务，化解社会矛盾，维护社会公正、社会秩序和社会稳定。这是现代政府的一项基本职责，是衡量政府管理水平和能力的重要指针。近年来，苏州各级政府围绕实现“两个率先”的目标，把维护社会稳定、加强城市管理和促进社会事业全面发展作为社会管理的重点，积极探索，形成了以政策法规为依据，政府职能部门和相关事业单位为主体的社会管理体系，建立了基层群众性自治组织，发挥了城乡社区自我管理、自我服务的功能，加强和改进了对各类社会组织的管理和监督，基本建立了党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局。
（1）突出服务和效能建设，营造了高效、负责任的行政环境。苏州先后出台了《苏州市建设法治政府行动计划》《苏州市服务型政府建设纲要》《苏州市改进行政机关作风和提高行政效能的若干规定》《苏州市政府信息公开规定》《苏州市行政机关工作人员行政过错责任追究办法》，等等，规范了科学民主、公开透明的行政决策机制和决策程序；完善了行为规范、保障有力的行政执法机制和执法公示制；建立健全了政务公示制、岗位责任制、首问负责制、限时办结制，形成了长效责任追究机制；完善了行政机关效能投诉中心的建设，形成人大代表、政协委员、基层单位及新闻媒体综合评议的行政监督机制；大力发展电子政务，优化行政流程，简化办事程序，建立电子化的政府内部运作体系，建立健全政府信息公开工作协调机制。
（2）建立社会安全稳定机制，营造了社会稳定的治安环境。围绕“平安苏州”建设目标，不断加强和完善社会治安综合治理工作机制，创新公安、城管、工商、劳动等执法部门在城市管理中联合执法，减少中间平行管理层次，提升一线执法的效率；建立加强外来人员管理工作机制，建立和完善房屋租赁协作管理机制，加快推进外来人员集宿化管理，建立综合性的外来人员信息管理系统，形成管理合力；加强科技防范建设，不断提高“大防控”水平。在全市范围内建成市、县、镇三级互联互访、资源信息共享的路面治安图像监控体系，全面实施“家庭小技防”工程；深入开展“平安社区（村）”、“平安学校”、“无毒社区”等基层创安活动，形成人人参与的群众安全防范工作格局；建立行政裁决、行政调解、人民调解、信访调处等多元化社会纠纷解决体系。
（3）建立了各种预警和应急机制，提高政府应对处置公共安全和突发事件的能力与抗风险能力。近年来，苏州政府成功应对了2003年“非典”危机、2004年电力严重缺口危机、盛泽水污染事件、防禽流感事件，积累了处置突发事件和应对危机的经验。目前，苏州围绕重点行业、重点领域和重点企业，进一步落实安全生产责任制，坚决遏制重特大安全生产事故的发生。建立起110、119、120联网联动机制，完善了社会信息反馈网络，健全预警预报责任制。
（4）苏州政府还注重研究整合各种社会管理机制，如出台了《关于加快社区管理与服务信息系统建设的意见》，重视社会常态管理机制的进一步完善。
（四）逐步建立公共服务机制，由抓经济为主向抓公共服务为主转变，打造了安定有序的服务环境
公共服务指政府通过公共设施、公共事业和公共信息服务于社会公众，包括为社会提供社会保障、终身教育、医疗卫生、文化体育、社会就业，等等。多年来，苏州市各级政府在提供公共服务方面突出了五个重点，初步形成了全方位的公共服务的体系。
（1）大力发展公共设施。近年来，苏州的公共设施建设投入大，成效显著，高速公路密度达到发达国家水平；农村实现村村通公路并全部达到灰黑化；电力装机容量达到1000万千瓦，用电需求得到保障；农村自来水普及率达到99%；建成覆盖全市的宽带信息网，网络光纤通达所有行政村。生态建设步伐加快，水资源、山体资源和湿地得到保护，环境质量有所改善，建成了国家环境保护模范城市群、国家园林城市群、中国优秀旅游城市群。
（2）大力发展公共事业。近年来，苏州教育事业全面发展，在全省率先高水平高质量普及九年义务教育，率先基本普及十五年教育，高等教育和职业教育快速发展，劳动力人均受教育年限达到14.5年，进入全国科技进步先进城市行列。优秀传统文化得到继承和弘扬，被确定为中国民族民间文化保护工程综合性试点城市。文艺创作精品迭出，多部作品荣获“国家舞台艺术精品工程剧目”和“五个一工程”奖。广电事业快速发展，有线电视用户超过150万户。健康城市建设进展顺利，疾病预防控制体系逐步健全，医疗卫生条件不断改善，社区卫生服务中心建设力度加大，社区卫生服务普及率达到96.1%。食品、药品安全监督管理得到加强。强化计划生育管理与服务，人口自然增长率控制在1‰左右。2005年新建全民健身工程3个、全民健身点444个，全民健身活动蓬勃开展，竞技体育成果喜人。
（3）建立健全良好的社会保障机制。苏州市现已初步建立制度规范、机构健全、体系完备、险种多样、基金来源可靠、覆盖城乡的社会保障体系，城乡保障水平逐年提高。在养老保险方面，形成企业退休人员基本养老金稳步增加机制，不仅全面实现养老金社会化发放，而且还高起点推进了退休人员社会化管理。在医疗保险方面，医疗保险政策体系更趋完善，筹资机制日益健全，初步形成了医疗费用的激励机制和节约机制。农村社会保险走在全省前列，医疗保障覆盖面达95%。苏州各级政府还动员社会各方面的力量，调动各方面的积极性，通过政府和社会相结合，建立社会救助、民间捐赠、慈善事业、志愿行动等各种形式的制度和机制，覆盖城乡的社会救助体系基本形成。
（4）大力发展劳动力市场，完善就业服务体系，建立促进就业的长效机制。扩大就业是政府的基本职能，苏州各级政府把就业工作当成富民工程的一大抓手，加大就业扶持政策力度，如加强就业技能培训、职业介绍和就业指导，投资开发公益性岗位，建立困难群体的再就业援助基地，多层次、多渠道、多形式扩大人民群众就业、创业。现在，苏州农村普遍建立了创业指导服务中心、农民创业担保中心、农村社区管理服务中心，为群众创业搭建了体制平台。
（5）全面创新社会事业领域的体制机制，引入竞争机制，改变政府包办社会事业的状况，形成社会力量兴办社会事业的新格局。2004年，苏州开始全面进行事业单位改革，将社会事业领域市属事业单位分为四类分别施行改革，如医院等公益类事业单位以“管办分离”、建立现代管理制度为突破口，城市公共交通等公司化运作单位和专业服务类事业单位则以产权制度改革为突破口，打破事业资源垄断，改变政府财政供给方式，建立起社会事业领域单位新型的法人治理结构、竞争性的人事劳动制度和有效的激励约束制度，形成富有活力和效率的管理运营机制。
三、苏州政府公共管理机制面临的新挑战
苏州公共管理机制的建构有了很大的突破，在构建安定有序的和谐苏州进程中已经发挥了积极作用。当然，从苏州的情况看，从构建和谐社会和实现“两个率先”的要求来看，公共管理机制本身还有许多不完善的地方，再加上传统体制、传统管理理论和理念的影响，仍然面临着许多新的挑战。
挑战之一是，政府职能仍需进一步转变。现时的政府都承担着引领地方经济社会发展的政治任务，加上传统体制以及传统政绩观和发展观仍然起着支配作用，不可避免地打上经济建设型政府的烙印，政府的社会服务功能受到了一定抑制，社会管理和公共服务落后于经济发展，造成了经济与社会发展的不平衡，政府公共管理体系和机制不健全，政府越位、错位和缺位时有发生，“强政府、弱市场”的现象依然存在。苏州也不例外。如何在履行“经济调节、市场监管、社会管理、公共服务”职能的基础上，更好地执行经济发展职能、更好地履行好社会管理和公共服务职能成为苏州各级政府公共管理中的一大挑战。
挑战之二是，社会服务和社会事业相对滞后。受传统的发展理念所影响，政府“重经济，轻社会”的倾向依然存在，在追求经济高速增长时，社会事业的发展难以同步，提供的公共产品数量不够、质量不高，不能满足人民群众日益增长的物质精神需求；同时，原有的社会管理工作机制已经不适应新形势的要求，社会管理和建设滞后，管理漏洞较多，从而带来社会群体性事件明显增多，火灾、生产安全等重大灾害和突发事件还有隐患存在，社会管理水平还有待于进一步提高，社会治安形势依然严峻。在社会保护领域，苏州同样面临着严峻的挑战。
挑战之三是，公共管理的制度保证不够健全。公共管理体制创新缺乏坚实的制度支撑，需要加快建立完善的公共服务制度，主要包括义务教育制度、社会保障与社会福利制度、公共医疗卫生制度、科技补贴制度、公共基础设施建设制度、公共收入与公共支出制度、公共服务参与制度、社会合作制度等。
挑战之四是，弱社会现象比较突出。目前，政府组织同各类社会团体的组织关系还没有理顺，弱社会现象比较突出。理应成为社会建设和社会管理的生力军的苏州社团、行业组织等社会主体，由于发育水平不高、力量不强，还有政府依赖情结，还不能承受和接纳体制转轨、经济转型所移交出来的职责和任务，其社会管理作用的发挥还很不够。因此，苏州各级政府还需要进一步研究如何给予它们制度、体制、环境支持，壮大各种社会主体，鼓励、引导、规范和支持它们发挥社会管理的积极作用。
四、苏州政府公共管理机制的创新和完善
按照构建社会主义和谐社会、实现安定有序的要求，借鉴发达国家公共管理的成功经验，我们认为，下一步，苏州政府公共管理体制机制的创新完善，要突出抓好五个重点。
（一）创新和完善执行经济发展职能的体制机制，继续营造体制机制新优势
实事求是地说，作为发展中国家，政府的经济建设职能还不可能一下子取消，但必须定位在产业结构的调整和升级、企业国际竞争力的培育、区域发展目标的确立、重大基础设施的建设、重大发展项目的规划、区域经济合作的协调等方面。未来发展中，苏州各级政府要以科学发展观统领苏州经济社会发展全局，公共管理要做好以下体制机制创新：要优化经济调节机制，注重产业发展新格局的建设。不仅合理布局产业分布，加快形成“两轴三带”的产业布局（参见苏州“十一五”规划，沪宁东西发展轴，苏嘉杭南北发展轴；沿江产业带，沿湖产业带，沿沪浙产业带），而且要在结构上进行优化，提升产业层次，调优农业布局，推动制造业优化升级，增创服务业发展新优势，重点支持一批有自主创新能力的民营企业集团和民营科技企业做强做大，建设资本市场，活跃产权市场，发展土地、技术、人才、劳动力市场和各类商品市场，建立现代市场体系。要努力形成市场引导投资、企业自主决策、银行独立审贷、融资方式多样、中介服务规范、宏观调控有效的新型投资体制，使其成为苏州持续发展的动力引擎。要扩大城市的规模效应，实现区域一体、城乡互动，建立工业反哺农业、城市带动农村的统筹发展机制，促进城乡发展良性互动，做到农村现代化与城市现代化协同并进。要大力促进外资外贸外经转型升级，建立与国际接轨的涉外经济管理体制。以国家级、省级开发区为载体，整合各类资源，创新体制机制，推进“大通关”建设，提高口岸整体功效，降低商务成本和运作风险。加强政府、行业协会、企业的协调配合，健全进出口风险预警机制，促进公平贸易，完善符合世贸规则和市场经济要求的规章政策，营造开放透明、规范高效的投资环境。
（二）创新和完善维护社会稳定的工作机制，提供更高水平的社会管理
坚持稳定压倒一切的方针，继续完善党委领导、政府管理、各部门密切配合、各单位守土有责的维护稳定领导体制和工作机制。要完善司法机关惩治犯罪、化解矛盾和维护稳定的职能发挥机制；加强和完善社会治安综合治理工作机制；要健全维护稳定的评估机制和奖惩机制；要完善社会舆情汇集和分析机制；要完善社会利益协调机制；要完善信访工作责任制；要完善群众意见表达机制；要加快构建化解社会冲突的机制；要健全正确处理人民内部矛盾的工作机制；要完善法律援助制度，使普通老百姓享受到事实上的法律平等。要综合运用政策、法律、经济、教育、协商、行政等手段，及时合理地处理影响社会安定的问题。
（三）创新和完善增强公共服务能力的体制机制，提供更高水平的公共服务
要继续深化行政审批制度改革，启动公共管理的问责制。规范行政许可和其他行政审批事项，加强对审批行为、审批手续的监督检查，严格追究失察、失管、失职行为，加快建设服务型政府和责任政府。完善公共管理方式：一是大力发展电子政务，提高行政效率。完善市行政服务中心功能，增加网上办件量，实现与市级部门及各市、区中心的互联互通。办好市便民服务中心，扩大服务范围，及时为群众排忧解难。二是全面推行以工作实绩为核心的绩效标准和考评办法，加强效能监察，健全特约监察员、行风监督员和群众举报等制度，深入开展纳税人评议政风行风活动，提高政府部门和窗口行业的服务质量。三是着力建立健全统一、公正、透明的法律制度和公共政策体系，创造一个良好的制度与政策环境，累积体制机制优势，不断提高政府公共服务的质量。四是完善各种提供公共产品的工作机制，最大限度地满足人民群众的公共需求。创新公共投入机制，进一步加强公用基础设施、公共文化设施、公共卫生设施、公共教育设施建设力度；创新公共医疗管理机制，让群众切实享有公共医疗卫生保健；创新社会保障管理机制，进一步提升城乡人民保障水平；创新环境保护的长效机制，缓解人口资源环境的压力，进一步提升人与自然的和谐度。努力形成完整系统的公共服务职能体系，做到公共服务不“缺位”、公共服务与经济增长协调发展。
（四）创新和完善社会预警体系，完善突发事件应急管理机制
当前，要进一步在全社会培养危机意识，建立和完善人民群众自我动员、自我保护机制；要建立完备的突发事件管理制度和紧急状态法律法规，将应对危机和突发事件纳入法制化轨道；要进一步健全完善应对突发事件的组织体制，完善指挥统一、结构完整、功能齐全、反应灵敏、运转高效的应急机制；要建立完整的社会信息反馈网络，确保党和政府所必需的社会动态、情报信息渠道畅通。通过这些机制的构建，形成有效覆盖全社会的应急管理系统。
（五）创新和完善城乡社区公共管理体系，建立健全社会自我治理机制
当前，人们居住的城乡社区成为加强社会管理和提供基本公共服务的新平台。政府要按照“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”的总要求，在城乡社区进一步扶持由基层群众组成的“自我管理、自我教育、自我服务”的自治组织，在进一步提高党和政府管理社会的效能同时，善于通过村民自治、社区自治组织、社会团体、行业组织、中介组织以及工青妇等群众组织和各类群众代表会议等形成社会管理的整体合力，形成政府调控、社会组织和公民协同参与的社会管理和公共服务的新机制，真正实现政府由社会的直接管理者逐步向社会治理主导者的转变。
【注释】
[1]本文系江苏省、浙江省、上海市三地联合发布的、姚尚健博士主持的2008年度哲学社会科学规划课题“长江三角洲区域经济社会协调发展研究系列”中的立项课题“长三角地区公共危机管理联动机制研究”（批准号2008SBG001）前期成果之一，著者执笔。
免责声明：以上内容源自网络，版权归原作者所有，如有侵犯您的原创版权请告知，我们将尽快删除相关内容。
