民族区域自治法的法制化进程

才保嘉^[1]

一、概　述

阿克塞县地处甘、青、新三省交汇处。全县辖区2乡1镇11个行政村，总面积3．14万平方公里，有哈萨克、汉、回、蒙、维吾尔、撒拉、藏族等11个民族，总人口数10600人，其中哈萨克族3760人，占全县总人口的35．5%。阿克塞哈萨克族自治县成立于1954年，是甘肃省5个少数民族自治县之一，也是甘肃省唯一的以哈萨克族为主要民族的少数民族自治县。建县60多年来，在党的民族政策光辉的照耀下，全县深入贯彻落实科学发展观，切实维护人民群众的根本利益，从源头上预防和解决不稳定问题，及时发现、化解社会矛盾纠纷，促进社会经济又好又快地发展。全县各个部门在县委、县政府的正确领导下，全面贯彻落实科学发展观，积极创新工作思路，全面落实《民族区域自治法》，自治县的经济社会事业得到了全面发展，人民生活水平有了显著提高，为开创经济有条不紊增长、民族团结、宗教和顺的工作局面做了大量工作，取得了显著成绩。在阿克塞县任何一个生活或是工作的环境中，都可以感受到民族团结融洽的气氛。各民族群众之间相互理解、相互尊重。加强民族团结、事关实现全面建设小康社会的奋斗目标，事关建设中国特色社会主义事业全局，事关国家长治久安。所以民族团结，和谐的社会关系对于巩固全县各民族人民大团结、对于保持政治安定、社会稳定的局面有着重要的作用。近年来，在中央和省、市的关心支持下，阿克塞县各族人民共同团结奋斗、共同繁荣发展的生动局面已经形成。全县呈现经济快速发展、民族团结进步、社会稳定和谐、人民安居乐业的繁荣景象。自治县先后两次荣获“全国民族团结进步模范集体”荣誉称号，被命名为“全国文明县城”、“国家卫生县城”、“国家园林县城”、“全国农村社区建设试验全覆盖单位”、“全国群众体育工作先进集体”、“全国首批新型农村社会养老保险试点县”。“各民族干部群众一家亲，五十六个民族五十六朵花，五十六个民族是一家。”在阿克塞县，处处可以看到这样的标语。每逢节日，身着不同民族服饰的群众，就会用自己特有的方式，载歌载舞，欢庆节日，向往美好未来。

二、阿克塞县民族区域自治法的法制化过程分析

阿克塞县为何能取得这样喜人的成绩?县委、县政府在行使行政职能时如何推进民族区域自治法的法制化过程?以及采取了怎样的措施?本文通过对阿克塞哈萨克族自治县的实地调研，以及对政府工作部门的调查访问，总结和归纳，并分析了阿克塞政府部门在推进民族区域自治法的法制化过程中做出的重要举措，试作如下阐释:

首先得益于县委、县政府决策层审时度势的民族理念。自治县依法行政工作在市委、市政府及县委的领导下，紧紧围绕推进依法行政、建设法治政府的目标，深入贯彻落实国务院《全面推进依法行政实施纲要》和《国务院关于加强法治政府建设的意见》精神，不断完善工作措施，加快推进各项重点工作，为自治县科学发展、转型跨越、民族团结、富民兴县提供了坚实的法治保障。

(一)加强组织领导，积极推进依法行政工作

近年来，该县高度重视依法行政工作，始终将其列入重要议事日程，与经济社会发展同研究、同部署。

一是及时调整了阿克塞县依法行政工作领导小组。落实责任制，各执法部门成立了以行政一把手负责的领导小组，并配备了兼职法制工作人员，广泛宣传《民族区域自治法》和党的民族宗教政策，在广播、电视等传播媒介上用哈、汉两种语言播送《民族区域自治法》法律条文，在各学校开设民族法规、民族政策教育课程，开展民族团结教育活动。“三个离不开”思想观念已经深入人心，牢固地树立在阿克塞县每一个公民心中。

二是安排部署全年依法行政工作。县政府会议专题研究了依法行政工作，对依法行政工作进行了安排和部署，印发了《阿克塞县依法行政工作要点》，明确了目标任务、具体要求和落实措施。根据全省会议的精神，建立了县级领导同党外人士、宗教人士交朋友制度，特别是对全县政治、经济建设中的重大问题及群众关心的热点、难点问题，县级领导都会同他们探讨、协商，做到了政治协商在前，民主监督在中，公开评议在后，并经常为党外朋友和宗教界人士排忧解难，解决工作中的实际问题，及时采纳或答复他们提出的意见或建议。

三是对依法行政工作实行目标管理。把依法行政工作纳入政府目标责任管理，并与23个部门签订了目标责任书，进一步明确了依法行政工作的目标任务，形成了政府统一领导、部门分工负责、上下协作联动、全县整体推进的行政执法运行机制。

四是坚持依法决策、民主决策、科学决策。坚持重大决策事项集体讨论决定制度，坚决杜绝行政决策中的擅权、专权和滥用权力现象;对县政府重大决策和专业性较强的决策事项，坚持虚心听取专家学者和广大人民群众的意见，保证了决策的民主性;完善决策风险评估机制，把风险评估结果作为决策的重要依据，坚决杜绝出现重大决策失误、造成严重损失和不良社会后果的事件发生;认真落实县政府常务会议法制办列席制度，充分发挥好其在依法决策中的参谋和助手作用，用法律支持和保障县委和政府中心工作的推进。

(二)阿克塞县政府在落实依法行政方面所做的工作

一、在深入开展规范行政执法行为方面，阿克塞县政府对县政府部门及下辖行政执法组织开展全面清理，杜绝临时机构、擅自委托的组织执法;严格实行行政执法人员持证上岗制度，严格禁止无行政执法资格的人员履行行政执法职责，坚决调离聘用履行行政执法职责的合同工、临时工;对部门实施的现行有效的法律、行政法规、地方性法规、国务院部门规章等法律规范进行全面清理，根据执法依据制定、修改和废止情况，及时调整执法依据;结合工作实际，参照上级业务部门标准，在法律法规、规章规定等行政处罚种类、幅度范围内，最大限度地压缩自由裁量空间，制定和细化本部门行政处罚自由裁量权标准;严格规范行政执法程序，将本部门的职权分解到具体执法机构和执法岗位，将行政执法程序中的各个环节、执法岗位的职权责任明细化，切实做到流程清楚、要求具体、期限明确。

二、在着力抓好执法人员培训工作方面，采取参加上级举办的依法行政培训班、专业部门分散培训、以会代训等多种形式对广大干部职工进行学习培训。组织参加省市政府法制办举行的依法行政工作讲座，强化领导干部的依法行政意识。同时，县政府举办了阿克塞县《中华人民共和国行政强制法》专题培训暨行政执法综合法律知识培训班，在全县营造了良好的学法、守法、用法氛围。

三、在认真做好行政执法证件年审工作方面，严格执行行政执法证件管理制度，提升执法水平和服务能力。

四、在强化规范性文件管理制度方面，依照《酒泉市制定规范性文件“八个禁止”的规定》，严把法律关、政策关，严格执行规范性文件前置审查制度，从源头上防止越权决策、违法决策等问题的发生。由县法制办牵头、相关部门配合，对本部门实施的部分规范性文件实施效果进行评估。同时对省、市下发的规范性文件征求意见稿，认真组织相关部门征求意见建议，并及时上报。

五、在创新行政复议模式方面，近几年来，阿克塞县的行政复议案件量较少，但自治县始终把加强行政复议工作作为化解纠纷、维护稳定和推进法治社会建设的一个重要抓手，以畅通行政复议渠道、创新行政复议工作模式为重点，加强行政复议规范化建设，注重运用法律手段处理经济和社会事务，促进社会和谐稳定，提升行政复议公信力。在行政强制事项清理工作中，及时报送依法行政信息。县法制办每年将信息报送作为一项考核内容列入依法行政目标责任书进行考核，通过报送依法行政信息，及时掌握各行政执法单位依法行政工作动态，加大对行政执法单位的监督力度，依法化解社会矛盾纠纷。充分发挥人民调解、司法调解、行政调解“三调联动”工作机制在解决矛盾纠纷中的作用，切实解决人民群众最关心、最直接、最现实的利益问题，及时将矛盾纠纷化解在基层，消除在萌芽状态，化解在行政系统内部，最大限度地减少不和谐因素，促进了社会和谐稳定。

(三)完善工作机制，强化行政执法监督

积极推进政府信息公开，按照《政府信息公开条例》要求，安排专人负责政府信息工作，编制了县政府及各部门《政务公开目录》和《阿克塞县人民政府行政权力公开透明运行工作指南》，通过网络、媒体、宣传手册等形式向社会公开各类政府规范性文件、领导讲话、会议决定、惠民政策落实情况等，广泛接受社会监督。阿克塞县根据酒泉市政府法制办要求，精心组织，周密安排，在全县行政执法部门开展行政处罚案卷评查活动。在评查活动中，采取行政执法部门自查和县政府组织抽查相结合的办法，对行政执法活动中的共性问题进行了认真梳理，并有针对性地加以整改。县政府法制办牵头，组织市政府行政执法监督员，对县教育局、农牧局、卫生局等单位依法行政责任书完成情况进行了督查，既及时掌握了执法情况，又促使广大执法人员增强了责任心，强化了依法、文明执法意识。为了强化行政执法投诉制度，督促全县各级各部门进一步健全完善行政执法投诉举报制度，公开了投诉举报电话，安排专人专门处理各类投诉，及时受理和查处群众对行政违法违规人员及行为的投诉。同时，为进一步拓宽群众参与渠道，保障社会公众的知情权、参与权，经过社会各界推荐、县政府同意，聘请了别尔德汉等9名同志为阿克塞县行政执法社会监督员，并颁发了聘书，以进一步规范行政行为。强化宣传教育，结合法律颁布实施纪念日、法律宣传日，以及逢集日、重大集会，积极开展法制宣传活动。

(四)在民族宗教工作方面

在县直属单位的配合下主要突出民族地区民族工作的重点，结合阿克塞哈萨克族自治县主要的宗教信仰群体以伊斯兰信众为主开展民族宗教工作。县民族宗教工作在县委、县政府的领导和酒泉市民委、宗教局的精心指导下，认真贯彻落实省、市民族宗教工作座谈会议精神，紧紧围绕中心工作，坚持“共同团结奋斗、共同繁荣发展”的民族工做主题，创新工作思路，狠抓工作落实，为促进自治县经济社会又好又快发展做出了积极的贡献。

一是认真贯彻落实全市民族宗教工作座谈会议精神。积极组织宗教人士集中学习了全国民族宗教工作会议精神，要求他们在广大信教群众中广泛宣传。在政府全体会议上，县政府又向全县科级干部传达了工作精神，全面部署了今后一个时期的民族宗教工作。同时，根据县委、县政府的工作中心和市民委、宗教局的工作部署，制定相关的工作要点，进一步确定了工作目标。

二是强化教育，狠抓创新，稳步推进民族团结进步创建工作。深入组织开展全县第十个“民族团结进步宣传月”系列活动。全县上下以科学发展观为指导，紧紧围绕“两个共同”的民族工作主题，不断创新活动形式，丰富活动内容，将“民族团结进步宣传月”活动引向深入，激励各民族群众为民族团结进步事业的发展贡献力量。挂牌成立了甘肃省民族宗教人士的阿克塞培训站。进一步提高宗教界人士的法律意识和素质;提升政策水平和管理能力，建设一支精通党的宗教理论政策的党政领导干部队伍;培养一支各方面能力突出的宗教界代表人士队伍。

三是在切实加强少数民族干部的培养选拔方面坚持把少数民族干部的培养、选拔、使用工作作为管根本、管长远的大事，采取挂职、培训等办法，逐步壮大民族干部队伍，提高了民族干部素质，

四是全县各部门积极配合县委、县政府办好自治县赛马会，创新宣传形式、活动内容、竞赛项目，力争打出民族品牌，充分展示哈萨克民族风情。认真组织本县选手参加少数民族传统运动会。

在尊重民族宗教信仰方面，信仰伊斯兰教的哈萨克族群众，成了本县民族与宗教工作开展的重点对象。县委、县政府努力做好伊斯兰教管理及朝觐工作，认真做好安全维稳工作，取得了明显的效果。每年6月底完成朝觐人员申报、培训、体检工作。阿克赛县阿克清真寺的阿訇，在各个社区围绕“文明朝觐、理性朝觐、安全朝觐”为主题展开了一系列活动。

(五)取得的成效

在党的民族政策的领导下，经过广大干部群众的艰苦努力，阿克塞县发生了历史性的变化，经济实力不断增强，基础设施条件明显改善，科技教育、文化卫生等社会事业有了长足的进步，人民生活水平显著提高。

一是艰苦创业建新城，实现了从游牧到定居的历史性变迁。

县城搬迁工程1996年正式启动实施以来，全县按照搬迁发展两不误、发展经济促搬迁、加快搬迁保稳定的思路，克服观念落后和资金不足等重重困难，经过不懈努力，比原计划提前两年建成，于1998年9月由海拔高、环境艰苦的博罗转井镇整体搬迁到条件较为理想的红柳湾镇。一座具有“民族特色、旅游价值、功能齐全、布局合理”的现代化草原新城，在阿尔金山脚下的红柳湾镇拔地而起。2005年城市建设累计投资4亿多元，建筑面积30万平方米，城区总面积3．5平方公里。城市道路硬化率、自来水入户率均达到100%。城镇人口住房成套率达98%以上，人均住房面积达到23平方米，人均公共绿地面积39．19平方米。^[2]

二是国民经济快速发展，县域综合实力明显增强

自治县始终坚持实施过程中遇到的问题，把法律规定的一些原则具体化。加快自治县经济发展步伐，在税收等方面取得很大的成就。在甘肃省财政增加对酒泉市财政转移支付的基础上，逐年增加对阿克塞县的财政转移支付数额。县财政每年预算安排民族宗教工作事业费10万元。主要用于组织开展民族团结进步创建活动，少数民族重大节庆活动、协调民族关系、维护社会稳定等重点工作。

结　语

一是阿克塞哈萨克族自治县已经利用自身的资源优势从文化、卫生等方面成为全国模范县城。

二是阿克塞县大力推进民族区域自治法实施，为地方民族团结发展做出了贡献。

三是阿克塞县在依法行政工作方面做出的举措值得其他民族地区借鉴。

四是阿克塞县在推进民族区域自治法的法制化进程中取得的显著成效为明天的发展打下了夯实的基础。

阿克塞哈萨克族自治县在推进发展的60多年中，努力创新，不断坚持发展规划的实施，大力推进民族区域自治法的实施，在推进民族区域自治法的法制化进程中，各级部门积极配合，始终贯彻《民族区域自治法》的实施，为阿克塞县的发展付出了不懈的努力，为阿克塞县明天的发展奠定了基础。

(本文经贾东海教授、虎有泽教授审查、修改定稿)

【注释】

[1]才保嘉，男，藏族，西北民族大学马克思主义学院，马克思主义民族理论与政策专业2013级硕士研究生。

[2]《阿克塞统计年鉴》。