财政风险的累积会爆发财政危机

确保公共财政安全，实际上就是积极防范公共财政危机，避免财政发生危机。公共财政危机指财政运行长期处于困境而引发的政府支付危机，即公共财政无法按时支付应该支付的款项。财政危机有多种表现形式，最基本的财政危机是财政无法偿付到期国家债务，出现政府信用危机。

一、财政安全是市场经济风险的最后防线

公共财政安全作为市场经济风险的最后一道防线，有着其无可替代的重要性。

但是在当前研究领域中，却对公共财政安全这一领域缺乏相应的研究，所以我们可以通过对公共财政风险方面的研究，来认识公共财政安全。归纳对公共财政风险的种种表述可以看出，尽管对公共财政风险的理解由于缺乏统一性，表述上出入很大，但综合各种观点，其本质的东西基本上是一致的：（1）公共财政风险是一种经济风险。（2）公共财政风险是由财政制度、财政手段本身缺陷及经济生活中诸多不确定因素引起的。（3）公共财政风险是一种损失的可能性。（4）公共财政风险在某种程度上是一种主观风险。^[10]

公共财政风险是一种系统风险，它既来自政府在处理公共事务中的管理体制、政策调整，也来自宏观经济环境以及社会结构的变化等。决定公共财政风险转化为财政危机的临界条件应当是政府在某时点的支出责任和义务超出了其拥有（可支配）的公共资源。因此，决定公共财政风险大小的因素有两个：一是政府拥有的公共资源；二是政府的支出责任和义务。^[11]

同时，中国的公共财政风险还存在一定的特殊性，包括：一是从风险所处的社会发展阶段看具有转轨性特征。二是从风险涵盖的范围看具有广泛性特征。三是从风险达到的程度看具有深刻性的特征。四是从风险的发展方向看具有机遇性特征。五是从公共财政风险的影响因素看具有复杂性特征。^[12]

二、公共财政风险诸多方面的运作机制

公共财政风险诸多方面的运作机制主要涉及公共财政风险的集中机制、转化机制和传导机制。

（一）公共财政风险的形成机制

中国公共财政风险的形成主要受两大因素的制约：

一是各种不确定性。不确定性指事物未来属性、状态的不稳定性或不可确知性。这是影响中国公共财政风险的客观因素。中国所进行的改革没有现成的模式可以借鉴，整个进程是“摸着石头过河”，带有明显的探索性。虽然在改革过程中不断地总结经验教训，取得了举世瞩目的伟大成就，但改革的任务依然艰巨，一些改革的难点问题，如国有企业改革、社会保障制度改革、金融制度改革，就发展方向来看，仍然具有不确定性。由此而隐含的风险构成中国隐性公共财政风险的主要内容。

就财政改革本身而言，虽然有西方国家的公共财政模式可以借鉴，但如何实现由建设性财政向公共财政模式的转化，以及如何实现公共财政和公有制的制度基础的结合，都是复杂的系统工程，在现实中暴露出的种种问题既表明了改革的难度和复杂性，也意味着改革进程的不确定性，由此带来的公共财政风险构成中国显性公共财政风险的主要内容。

二是主体认识、理解、驾驭规律能力的局限。财政的运作遵循特定的规律，如果行为主体能完全掌握其运作的规律，那么，许多不确定的属性就成为确定的属性，也就不存在由此引起的公共财政风险。但事实上我们认识运用财政规律的能力是有局限的，即便不考虑财政的发展变化，在一定的时间内，我们只能对财政一定层次、一定深度的属性和规律有较为正确的认识，一些较深层次的属性、规律仍有待进一步探索，如果引进时间因素，则我们认识、理解、驾驭规律的能力就更具局限性。通常，我们对计划经济体制下的财政规律有较为清楚、正确的理解和把握，但对市场经济体制下的财政规律却只能借鉴西方公共财政理论及对实践经验的概括、总结来逐步加以认识。这样，我们对财政规律的认识就带有一定的不确定性，继而财政运作必然带有结果上的不确定性，即存在一定的风险。可以说，我们对财政属性、规律的未知程度越深，则我们所面临的公共财政风险就越大。

（二）公共财政风险的集中机制

一个社会存在诸如自然、社会和经济等多种多样的风险。对单位或个人来说，可以通过各种途径转移和分散风险，各类保险公司、担保公司以及期货市场就是为满足这种需要而产生的，但对国家或政府来说，这些风险往往集中表现为公共财政风险。财政是社会经济政治的综合反映，所以公共财政风险不仅仅是财政部门的风险，而且是整个国家和社会的风险，从这个角度讲，所谓的公共财政风险实际是公共风险。这种公共财政风险的集中机制实际是在任何国家的任何历史发展阶段都存在的，起因于财政分配活动的特殊的质的规定。就我们国家来说，这种集中机制就表现得更为明显。国有企业亏损的弥补、银行呆账的核销以及社会保障基金的“空账”问题累积到一定程度，都需要财政来兜底，从而使一般的经济风险集中为公共财政风险。

（三）公共财政风险的转化机制

公共财政风险无处不在、无时不在，但不同类型的公共财政风险造成社会危害的可能性不同。公共财政风险要造成社会危害，往往要通过造成社会危害可能性较小的公共财政风险，向造成社会危害可能性较大的公共财政风险转化。

1.微观风险向宏观风险的转化

一般而言，微观公共财政风险具有的分散性特征使之不太可能造成社会危害，一旦微观公共财政风险造成社会危害，就说明其不再具有微观性，而带有一定的社会性和宏观性特征了。比如，某一财政部门收入筹集功能弱化而支出压力加大，其所带来的公共财政风险是微观的，对整个社会造成危害的可能性很小，但如果各级财政都存在这样的问题，就会出现微观风险宏观化的现象。就中国的具体情况分析，财政收入的流失，财政支出结构及项目抉择的不合理以及财政资金使用的低效率，这些微观的财政行为已经暗含了宏观的公共财政风险。

2.地方公共财政风险向中央公共财政风险的转化

地方公共财政风险是地方政府面临的风险，具有分散性特征，一般不会对整个社会造成危害，但如果地方公共财政风险具有了普遍性且风险程度达到一定水平，地方公共财政风险就会转化为中央公共财政风险，进而可能造成严重的社会危害。种种迹象表明，中国地方公共财政风险向中央公共财政风险转化的可能性在加大。

3.隐性风险向显性风险的转化

隐性风险造成社会危害都要经历向显性风险转化的过程。当前，中国财政的或有负债规模巨大，从整体负债情况来看，截至2012年底，政府、企业和居民三部门的负债总额已达到108.2万亿元，约占GDP比例为205%。其中，政府部门负债总额约39万亿元，占GDP比例约为76%，超过马斯特里赫特条约规定60%的临界点，接近国际经验表明的85%政府债务警戒线，若再考虑政府隐性背负的或有负债，政府债务风险不可小觑。而非金融企业部门债务余额为52.7万亿元，占GDP的99.9%，^[13]已高于90%的国际警戒线。显然，中国面临的财政风险在相当大的程度上来自与政府或有负债相关联的隐性财政风险，虽然隐性风险必须转化为显性风险才可能造成危害，但由于其隐蔽性强，不像显性风险那样能引起人们的重视，所以隐性风险一旦显性化，就极易导致严重后果。因此，化解或有负债风险，抑制隐性风险向显性风险的转化，是防范和化解中国公共财政风险的重要任务。

4.调控风险向分配风险的转化

财政调节宏观经济运行离不开对财政收支总量对比关系的调整，当财政扩张超过总需求时会形成财政赤字，而长期扩张性财政政策的推行会导致赤字的累积、债务规模扩张，由此引发的公共财政风险被称为调控风险。债务总是要清偿的，但由于长期扩张政策的推行，减收增支，财政收入增长机制会弱化，而支出的刚性特征会更加明显，从而给债务的清偿设置障碍。这会使调控风险转化为分配风险。中国自1998年开始推行积极财政政策，虽然没有减收，但支出规模迅速扩张，导致债务负担加重。因而在看到积极财政政策的推行取得了理想效果的同时，也不应忽视由此所引发的分配风险。

5.发展性风险向结局性风险的转化

发展性风险最终都会转化为结局性风险，这是风险发展的一般规律。虽然中国大部分公共财政风险尚处于风险的转化过程，但如果不抓住有利时机，采取切实可行的对策，结局性风险一旦形成，我们就错失了走向好的发展方向的机会。

（四）公共财政风险的传导机制

公共财政风险的集中表现是债务风险。债务风险要造成社会危害，引发债务危机还必须经过一系列的中间环节，具备特定的条件。首先，只有在政府债务规模巨大，且无法通过正常的渠道（包括借新债还旧债）偿还债务时，才可能引发债务危机。其次，面对债务危机，财政要向银行透支，进而引发严重的通货膨胀，并由此演化为经济政治的全面危机，引起社会动荡。在中外历史上，因财政问题而政权垮台的例子并不鲜见。就中国当前的情况看，由债务危机引发财政危机，进而引发经济、政治社会危机的连锁反应；连锁反应尚没有出现征兆，但不能就此否认公共财政风险的这种传导机制的客观存在，更不可认为其在中国完全没有实现的可能。未雨绸缪、防患于未然是研究公共财政风险的目的，而认识和掌握这种传导机制对防范和化解中国的公共财政风险显然具有重要意义。

三、财政风险的累积扩大将爆发财政危机

一般来讲，国家总可以通过继续发新债来偿付旧债。但如果社会对政府信用失去信心，造成国家债务发行困难，或者政府长期发债规模失控，陷入“财政赤字—高利率发债弥补更多的内债—更高的财政赤字”的所谓“滚雪球效应”的恶性循环中时，政府就会担心大量发债引发的通货膨胀会危及社会稳定甚至政局动荡，不得不放弃继续发债，则财政债务支付就不能实现，最终发生政府信用危机。

另一种情况是，财政预算拨款计划无力执行，使得政府机构不能正常运转甚至引发社会动荡。还有一些国家因财政困难无法按时支付公务员的工资和养老金，影响到政府机构正常运转，并引起罢工、示威游行或社会骚乱等。在中国的一些地方，公共财政（一些县级财政、乡镇财政）长年拖欠工资、政府机构经费等现象，也直接影响到地方政府正常运转。几年前，美国曾出现过财政部门不能按时给白宫拨款，使得部分政府机构停止运行，工作人员停止上班的情况，这也属于一种财政危机。然而，正如对公共财政风险的研究不够，对财政危机问题政府也缺乏必要的理论研究。尽管财政危机说起来并不是什么新词，但由于在长期的计划经济中，即在国家高度集中的经济体制下，一般不存在发生公共财政危机的条件，所以对政府发生财政危机的可能性、危害性认识不足，一般财政经济学文献中关于财政危机问题的论述并不多见。即使有，也多半将财政危机定位于资本主义经济条件下特有的产物，或者只是作为历史上由于战争、灾荒、政权不稳等造成的公共财政严重困难和动荡。常见的解释是，现代社会的财政危机只是发生在资本主义条件下。资本主义财政危机的根源是资本主义的基本矛盾，财政危机与经济危机交织在一起，在经济危机爆发时，百业萧条，财源萎缩，收入下降。这样，财政危机就不仅在经济危机爆发时存在，而且还取得了与经济危机相对独立的存在形式。

有学者认为，社会主义社会不存在资本主义经济危机和财政危机的根源，即使社会主义条件下由于管理工作失误等可能出现财政严重困难，也可以通过有效的措施加以解决。财政危机是经济危机的反映，只要经济不出现危机，就不会有财政危机；即使经济出现危机，只要政治稳定、政权巩固，就不会发生财政危机或财政破产；只要政局稳定，公共财政就不会有危机。另一方面，国家永远不会“没钱花”，因为财政收入不够还可以发债，可以发行钞票。所以，公共财政不会像银行金融那样存在风险，即使出现入不敷出、国库空虚，也只是一时的财政困难而已。

还有的学者把财政危机与财政运行中的困难混为一谈。例如，把发生财政赤字误认为是财政危机。其实，二者是有根本区别的。即使公共财政发生赤字，财政运行发生困难，只要能够通过发行国家债务弥补赤字，能够维持预算拨款和财政债务的按期偿还，就不属于财政危机。财政困难转化为财政危机，往往首先表现为财政信用危机，即财政不能通过发行债务弥补赤字或偿还旧债。出现财政信用危机一般有两种情况，一是社会对政府信用失去信心，不愿购买国家债务；二是在一定条件下，大量发行国家债务会引发通货膨胀，政府如果担心严重的通货膨胀会危及社会稳定甚至引发政局动荡，就会主动放弃发行国家债务，从而被迫停止或延期支付到期的国家债务。

实际上，公共财政不仅存在公共财政风险，而且如果风险长期存在并积累到一定程度，完全可能引发全面财政危机。在国外实践中，对财政危机有广义和狭义的定义。例如美国政府间关系顾问委员会在评价地方公共财政危机时，使用了一种较广的定义，认为政府宣布自己没有偿付能力，或无力支付到期的债券（票据）本息，或无法履行其他义务（如拖欠工资和养老金等），即财政危机的表现。另一种较窄的定义仅仅指政府无力偿付到期债务。不管定义范围宽窄，公共财政风险积累到一定程度，政府无力支付，最终必然发生实际上的财政危机。

即使经济不发生危机，也会存在制度和管理上的原因导致可能出现公共财政危机。而且在向市场经济转轨时期，缺乏健全、规范的公共财政分配制度。历史事实证明了社会经济转型时期制度安排的重要性。可见，从财政危机产生的原因看，可分为：“原发性危机”，即国家政治、经济全面危机引发的财政危机；“制度性危机”，即制度安排滞后或不合理造成的公共财政危机；“政策性危机”，即反周期调节中对财政政策掌握失当，最终陷入“赤字—债务”的危机。财政危机的发生可能是单个的原因造成，也可能是几个原因交织在一起，例如制度性原因和政策性原因同时作用，经济危机和政策运用失当等等。从中国目前的实际情况看，制度性和政策性原因可能是造成公共财政风险加剧的主要原因。公共财政安全的最低标准是避免财政危机发生，最高目标是预防公共财政危机，保证稳固的公共财政制度和强大的公共财政实力。

【注释】

[1]侯荣华等：《中国财政风险研究》，中国计划出版社2005年版，第45—48页。

[2]程艳：《对财政风险的理论研究》，《山西高等学校社会科学学报》2008年第1期。

[3]程艳：《对财政风险的理论研究》，《山西高等学校社会科学学报》2008年第1期。

[4]亚当·斯密：《国民财富的性质和原因的研究（下卷）》，商务印书馆1974年版，第470—495页。

[5]王惠岩：《政治学原理》，高等教育出版社1999年版，第126—127页。

[6]黄敏、黄春姣编著：《债权债务理论与实务》，四川科学技术出版社1991年版，第78—98页。

[7]资料来源：中国惩治和预防腐败重大对策研究课题组，综合人民网、新华网、《环球时报》、《新华社》、《瞭望》、《东方周刊》等国内官方媒体的报道。

[8]据审计署公布的数据，截至2013年6月底，全国各级政府负有偿还责任的债务约20.7万亿元人民币。

[9]挤出效应：国债的挤出效应，即国债的信用风险很小，在市场上很受欢迎，很多投资者喜好这种投资工具，因而大量购买，导致资金用于非生产，使企业用于生产的资金减少，造成企业与政府争资金的情况。如果政府将用国债所凑集的资金用于弥补财政赤字，那么这种国债的挤出效应就非常明显，是有害于生产的，所以，很多古典经济学家提出“国债有害论”。当国债所筹集的资金完全是游余资金，即处于游离状态的资金，并且用于国家项目投资而不是用于弥补财政赤字（即用于社会生产），使这种“挤出效应”的不利之处就会降到最小。

[10]阎文谦：《关于财政风险的理论分析》，《山西财政税务专科学校学报》2003年第4期。

[11]单大栋等：《当前我国财政风险的主要问题及对策》，《宏观经济研究》2005年第8期。

[12]山东财政学院“财政风险问题研究”课题组：《我国财政风险的理论分析——特征、运作机制及化解对策》，《山东经济》2003年第1期。

[13]《中国政府性债务GDP占比调查》，中国行业研究网，2013年9月12日，http://www.chinairn.com/new/20130912/173356790。