保证政府偿债能力与防范公共财政风险

保证政府偿债能力与防范公共财政风险_建立和完善公共财政安全监测预警机制研究

中国的公共财政就像是雾中花：看上去很美，却不明就里。诺贝尔经济学奖得主布坎南曾云：“中国是个谜，但很管用。”^[61]中国的公共财政最奇特之处，就在于它并非标准的公共财政，而是掺杂了许多非公共产品。如政府办国有企业，政府办国有银行，等等。在西方，财政、企业和金融，各自一体；而中国的财政、国有企业和国有银行，三位一体。好比是一根管子插着三个瓶子，只要其中一个瓶子漏水就会全部漏光，具有很强的相互传染效应和安全隐患。^[62]因此，不能简单地用西方标准财政学的收支概念来判断中国的公共财政安全与否。

根据中国公共财政安全的内在规律，财政要安全，国家就必须满足两个基本条件：保证偿债能力和防范公共财政危机。课题组根据实际工作经验和调查研究的判断，并结合有关专家的学术观点，给出如下两点建议。

一、保证政府偿还债务能力

政府偿债能力是指政府在一定时期内可以用于偿付公债本息的财力。政府不同于一般的经济实体。一般的经济实体，如企业，它无力还债时就要宣布破产；而政府能控制自身的支出、拥有征税权和通货膨胀主动权，因此理论上说，财政在任何时候都应该有偿债能力。但事实上，政府控制收支的能力是有限的，由于国家经济发展水平和财政收入规模有一定联系，通常表现为一方面与国民收入增长速度同方向变化，另一方面与财政收入占国民收入的比重同方向变化。政府支出有刚性，税收受制于经济状况和政治局势，而赤字货币化（通货膨胀）不能轻易使用。一般来说，偿债能力决定负债能力，过低的偿债能力必然导致债务逾期率高，借新债还旧债现象十分普遍。^[63]而债务逾期率过高，也会导致政府无法按期履行还债责任，影响政府声誉，使财政财务状况趋于恶化。所以，若一国财政在政治经济上可行的财政收支调节的情形下，在不援引大幅通货膨胀的前提下仍保有偿债能力，则说明财政是安全的。

（一）建立财政风险预算制度

2014年是深化财税改革的关键一年。2014年在完善深化财税体制改革总体方案的同时，重点推进了三方面的改革：

（1）在深化预算管理制度改革方面，主要做好7项工作：一是深入推进政府和部门预决算公开。细化政府预决算公开内容，扩大部门预决算公开范围。加大“三公经费”公开力度，所有财政拨款安排的“三公经费”都要公开。二是实行中期财政规划管理。根据国家中长期发展规划和宏观调控需要，确定中期财政政策，研究编制三年财政规划，对规划期内一些重大改革、重要政策和重大项目，研究政策目标、运行机制、评价办法，并强化其对年度预算的约束，提高财政政策的综合性、前瞻性和可持续性。三是改进年度预算控制方式。审核预算重点由平衡状态、赤字规模向支出预算和政策拓展，硬化支出预算约束。预算执行中，原则上不出台新的增支政策。收入预算从约束性转向预期性，促进税收依法征管。四是建立跨年度预算平衡机制。中央财政预算因政策需要可编列赤字，在政策调整后分年弥补。预算执行中如出现超收，原则上用于削减财政赤字、补充预算稳定调节基金；如出现短收，通过调入预算稳定调节基金、削减支出或增列赤字并在经全国人大审定的国债限额内发债平衡。五是全面清理规范财税优惠政策，维护法律的严肃性和公平竞争环境。六是建立定位清晰、分工明确的政府预算体系。明确公共财政预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算的支出范围和重点，加强统筹协调，避免交叉重复。建立将政府性基金中应统筹使用的资金调入公共财政预算的机制。进一步加大国有资本经营预算资金调入公共财政预算的力度。加强社会保险基金预算管理，做好基金结余的保值增值，在精算平衡的基础上研究社会保险基金预算的可持续性问题。七是加快建立权责发生制政府综合财务报告制度。

（2）在推进税收制度改革方面，也要做好7项工作：一是继续推进营改增改革，在全国范围内实施铁路运输和邮政服务业营改增试点，抓紧研究将电信业纳入营改增范围的政策。二是实施鼓励企业年金和职业年金发展的个人所得税递延纳税优惠政策。三是实施煤炭资源税从价计征改革。四是进一步扩展小型微利企业税收优惠政策。五是改革完善消费税制度，调整消费税征收范围、环节和税率。六是加快房地产税立法进程。七是加快推动环境保护税立法工作。

（3）在财政体制改革方面，主要是会同有关部门抓紧研究调整中央与地方的事权和支出责任，在转变政府职能、合理界定政府与市场边界的基础上，合理划分各级政府间事权和支出责任，适度加强中央事权和支出责任；保持现有中央和地方财力格局总体稳定，结合税制改革，考虑税种属性，进一步理顺中央和地方收入划分。同时，积极协同推进养老、医药卫生、教育、科技、住房等相关领域改革。

有代表评价说，2014年的预算报告写得好，更重要的是财政工作干得好，给人耳目一新的感觉。特别是在十八届三中全会后，出台了很多改革措施，凸显了财政在国家治理中的基础和重要支柱作用。

（二）控制赤字和债务增长速度

目前，世界经济正在复苏，中国应该尽量缩小财政赤字，不然，经济很快又会出现过热。在经济增长稳定后，争取平衡预算。美国、日本在高速增长时候，财政常常有盈余，赤字和债务大都是在经济衰退时形成的。中国改革开放前没有政府债务，为现在发债留下了余地。经过20多年的债务积累，债务规模已经相当可观，我们应防患于未然，给经济长远发展留下余地。^[64]防范公共财政危机的重点，不是削减现有的公共债务规模，而是如何对未来各种不确定性做出一个合理和科学的制度安排。因此，应建立项目评审制度，对建设项目的规模、资金来源、成本和偿债资金来源、建设项目效益等进行评审论证，以提高对公共财政风险的可控性，避免举债的盲目性和随意性。转变政府职能，实现政府“归位”，花该花的钱，办该办的事。财政收支矛盾加大，也要求在财政支出排序上更加科学合理。“三公消费”、过多过奢的楼堂馆所、公共部门冗员过多、制度外补贴等过度的公耗，致使“富政府”更容易出现。现在，有必要克勤克俭地甘当“穷政府”，避免不必要的公耗，缓和收支矛盾。

（三）准备充足的偿债资金的来源

就2012年情况看，地方政府偿还负债的资金来源主要为土地出让收入，其收缴是否及时到位，直接影响政府负债还款来源的稳定性和正常性。可以从国家宏观调控政策因素、现有土地存量、存量土地的性质、土地市场价格，来测算政府可收取的土地出让金净收入、土地出让金收缴率、土地价格升降趋势等指标，分析地方政府未来一定时期的土地出让收入情况，政府负债的主要偿还资金是否充足。但在具体分析时，还要结合国家宏观调控政策、国家财政政策、金融政策等国家经济政策变动的不可测因素。

有必要把当前财政收入增幅下降看作是学会做“穷政府”的信号，警示要未雨绸缪地设计和落实财政不太宽裕背景之下完善公共治理、提供较好公共服务的公共政策。每年财政支出从1996年前的几千亿元增长到目前的十几万亿元，这样的“富政府”在促增长、进行宏观调控等方面有较大的腾挪空间，如果“紧日子”到来，应对经济等方面的危机和日益增长的公共服务需求，就得有新的思维和手段。

二、必须防范公共财政危机

防范公共财政危机的根本途径在于深化改革，这既包括经济体制改革，也包括行政体制和政治体制改革。通过制度创新来弥补现行体制的内在缺陷。在进一步完善激励机制的同时，要建立覆盖社会经济生活各个方面的风险责任约束机制，打破“风险大锅饭”，使社会每一个成员、每一个机构、每一级政府、每一个部门和单位都有明晰的风险责任边界，形成一种具有法律效力的风险分担机制。这样，社会经济生活中的各种风险就可以在相应的层次和环节中化解，抑制道德风险，减少风险的积聚和集中，从而达到控制公共财政风险的目的。

（一）界定政企风险责任，形成利益与风险的对称机制

上下级政府之间要防止下级政府随意向上级政府转移自身应当承担的公共财政风险。在优化政府各部门职责配置的基础上，重新审视政府部门之间的财政关系，明确各个部门的风险责任。对于融资、担保等财政经济行为应在统一的框架下实施，建立统一的规则，防止各个部门各行其是，偏离整体目标。应建立新的政府评价机制，从时间上明确各届政府之间的风险责任边界，一定要防止政府某些官员隐藏任期内的责任风险，或向未来转移责任风险。^[65]

对于国有企业和非营利组织，既进行了明确的授权，也进行了清晰可操作的风险责任，其在经营权的层次上形成了利益与风险的对称机制。建立内控制度，防止所有者权益被“内部人”控制；同时，形成风险约束，强化经营者避险动机，让经营者自我控制盲目的融资和投资行为，防止拿着国有资产去冒无谓的风险。因此，明晰所有者和经营者各自的风险责任边界，并使这种风险责任建立在法律的基础之上是至关重要的，这比理想化的“政企分开”更具有可行性和可操作性。

（二）界定金融风险责任，完善整个金融业的经营体制

针对金融机构的特殊性，政府的目标不应放在事后的救助上，而是改革和完善整个金融业经营体制，形成一种良好的制度安排，把金融风险控制在萌芽状态。其做法有：一是分业还是混业经营，应尽快明确其方向。二是对小额贷款形成明确的制度框架。三是强化金融机构内部的资产、负债管理，引导其采用先进的管理方法和管理技术，如内部评级、风险敞口评价、风险定量模型等，动态地控制金融风险的产生。四是切实加强对国有单位投资的监管，采取有效措施严防信贷资金进入股票、期货及房地产市场。同时，加快结构调整步伐，引导资金向实业投资方面转移。五是建立规范的地方政府举债融资机制，实施全口径监管和动态监控。对政府负有偿还责任之外的其他相关债务，各级主管部门要严格审批和控制规模，建立备案制度。健全债务监管体系，将债务“借、管、用、还”等情况作为考核地方政府绩效和任期经济责任的重要内容，明确和落实责任，防止违规、过度举债，提高资金使用绩效。

（三）界定政府各类债务，建立财政成本评估分析制度

应借IMF和欧盟披露公共财政风险的规则，建立中国的公共财政风险披露机制，尤其对政府的或有债务，应尽可能全面披露，提高政府债务的透明度。继续推进融资平台公司的清理规范，坚决制止地方政府违规担保行为。^[66]建立针对政府政策措施的未来财政成本的评估分析制度，测量各项政策可能引发的公共财政风险。应动态评估公共财政风险敞口，尽可能让已经发生的风险通过一定的技术手段显现出来，防止在操作层面上（非制度层面）隐藏公共财政风险，为政府科学决策提供有效支持。

考虑到目前中国的财政体制状况及管理水平，地方公债的发行级次应限定在省级比较合适；地方公债的审批权归中央，明确限定地方年度发债额度和债务余额规模，以利于中央对地方债务规模的宏观控制和管理；公债的支出范围应严格限定在主要用地方基础设施建设和弥补公益性支出不足等方面。地方公债的发行应该先采用间接公募形式，即将发行的事项委托商业银行，并限定一定的条件，由银行向公众募集，在金融机构的窗口销售，待以后条件成熟，再逐步过渡到公募招标发行。要建立地方公债的减债制度。为了均衡地方政府各年度间债务负担，保证地方公债的按时偿还，地方政府应在本级预算中设立偿债基金，每年从财政收入中按一定比例计提并存入基金，用于地方公债本金的偿还，利息则通过年度支出预算安排。要建立地方公债风险监控和评价制度，通过地方公债的发行审批、地方信用级次评估和风险监测等措施，对地方公债规模及风险进行控制和防范，确保地方财政运行安全。

同时，要求政府更好地“归位”，更多地专注公共服务而非直接参与市场，更多地减少公耗，将更多的财政收入用于承担民生责任。当前，在民生缺失的同时，中国还存在“民生过度”，如豪华的干部病房等，应以制度使一些社会成员做出必要的利益减让，更加公平地分享发展的成果。

（四）界定财政风险指标，建立财政安全预警体系

预先估计公共财政风险程度，界定公共财政风险指标，做好防范规避风险应急制度安排，是财政工作由被动变主动的基本前提，是建立稳固平衡和强大财政的重要保证。结合地方政府债务的全面清理，利用现有的信息便利条件，中央应逐步形成公共财政风险监控与预警机制，针对中央和地方公共财政风险加强监控，实现公共财政风险规范化、系统化和科学化管理。政府债务预警预报制度的重点是，建立从中央到地方的财政债务风险预警指标体系，结合各地的实际情况，界定公共财政债务风险指标，将预先的风险程度估计值与参考值进行比对分析，实现中央对地方政府债务规模、结构和变动的及时了解和掌握，增强债务风险预警能力。预警指标体系应包括财政赤字、债务水平、预期借款需求占政府收入的比例等指标。地方债务预警制度要形成对中国公共财政风险的常规性预测，定期评估地方政府的公共财政风险，对于改革公共财政风险系数较高的地方政府应及时查找原因，降低风险，并尽早制定公共财政安全应急措施。总之，公共财政安全，本质上是防范各种可能引发财政危机的现实或潜在的风险，以保证政府的偿债能力和履行其职能的财力需要，使财政处于稳定增长和持续支持经济社会发展的状态。

因此，公共财政安全理论研究，有必要从财政赤字和政府债务对财政安全的影响，公共财政安全隐患直接危及世界各国的经济安全和全球主权债务危机诱发中国式的公共财政风险等三个方面来论证面临挑战的公共财政安全。

【注释】

[1]这本是带有倾向性网络观念的综合，具体说不上是哪位大家个人的观念，若有雷同，纯属巧合。

[2]朱民等：《危机挑战政府——全球金融危机中的政府救市措施批判》，《国际金融研究》2009年第2期。

[3]马克思：《资本论（第三卷）》，人民出版社1975年版，第296—299页。

[4]林双林：《中国财政赤字和政府债务分析》，《经济科学》2010年第3期。

[5]大卫·李嘉图：《政治经济学及赋税原理》，周洁译，华夏出版社2005年版，第173—174页。

[6]凯恩斯：《就业利息和货币通论》，徐毓枬译，商务印书馆1963年版，第109—110页。

[7]汉森：《二十世纪六十年代的经济问题》，张伯健等译，商务印书馆1964年版，第180—191页。

[8]萨缪尔森：《经济学》，高鸿业译，商务印书馆1979年版，第514—516页。

[9]詹姆斯·托宾：《十年来的新经济学》，钟淦恩译，商务印书馆1980年版，第13—19页。

[10]Diamond，Peter A.：National Debt in a Neoclassical Growth Model，American Economic Review 55，P.25—50.

[11]Fischer，Stanley：The Role of Macroeconomic Factors in Economic Grow th，Journal of Monetary Economics 1993，32，P.485—512.

[12]郭玉清：《逾期债务、风险状况与中国财政安全——兼论中国财政风险预警与控制理论框架的构建》，《经济研究》2011年第8期。

[13]李翀：《财政赤字观和我国政府债务的分析》，《学术研究》2012年第1期。

[14]教育部人文社会科学研究规划基金项目（12YJA 810020）“建立和完善公共财政安全监测预警机制研究”。

[15]2008年6月底，黎公共债务总额就达到445亿美元，是GDP的185%。公共债务中约80%为借自本国银行的商业贷款，每年还息压力巨大，债务总额连年攀升。截至2011年底，黎公共债务总额为536亿美元，同比增长2%。其中，国内债务为327亿美元，同比增长2.2%；外部债务为209亿美元，同比增长1.7%。本币债务占总债务规模61%，外币债务占总债务39%。来源：《黎巴嫩拟于2012年增发共50亿美元欧洲债券和国债》，中国商务部网站，2012年3月22日，http://finance.ifeng.com/roll2012/0322/5789870.shtml。

[16]“福利病”：20世纪80年代以来，一些国家的社会保险制度开始陷入财务危机，出现了“福利病”的现象，从而引发了一系列问题。诸如，政府社会保障开支猛增，国家财政负担过重；资本投资下降，经济增长放缓；劳动力成本上升，国际竞争力下降；人们的工作积极性降低。

[17]《希腊2011年财政赤字仍然超标》，《上海政券报》，2012年4月25日，http://news.10jqka.com.cn/20120425/c527388949.shtml。

[18]《欧元区离崩溃只有一步之遥》，人民网，2012年5月23日，http://finance.jrj.com.cn/2012/05/23151613238942.shtml。

[19]《意大利10个城市面临财政危机》，环球外江网，2012年7月24日，http://cnforex.com/news/html/2012/7/24/57a9613e76fc698705d9dca062539c76.html。

[20]葛相文等：《美国“寅吃卯粮”的财政危机》，2012年8月24日，新华网，http://news.xinhuanet.com/world/2012-08/24c-112833536.html。

[21]《中国成世界第二大经济体》，《北京日报》，2011年2月15日，http://www.chinanews.com/fortune/2011/02-15/2844193.shtml。

[22]严婷等：《亚洲金融危机的导火线：泰铢》，《第一财经日报》，2011年2月17日。

[23]《货币战争经典案例回顾：东南亚危机——泰铢沦陷》，山西证券金典网，2010年10月14日，http://www.i618.com.cn/news/NewsContent.jsp?docId=1569772。

[24]2011年12月16日，俄罗斯结束了长达18年的马拉松式谈判，正式获准成为世贸组织新成员，迎来了对外经贸合作和自身经济发展的崭新起点。俄罗斯的对外政策和国际行为表明，在处理国际危机事务的过程中，他们总是善于做出最有利于本国利益的选择。在世界各国疲于应对危机的时候，俄罗斯经济会在乱世中加速崛起。

[25]《匈牙利公共债务已达GDP总量82%再次向IMF求援》，《人民日报》，2011年12月13日。

[26]《白俄罗斯向IMF寻求最高达80亿美元的贷款》，一财网，2011年6月2日，http://www.yicai.com/news/835100.html。

[27]《2012年3月中国外汇储备余额为3.31万亿美元》，中商情报网，2012年4月13日，http://www.askci.com/news/201204/13/85859_05.shtml。

[28]《抓住调整时机 布局基金投资》，凤凰网，2009年11月30日，http://finance.ifeng.comfundjjpl/20091130/1524492.shtml。

[29]《美国政府2011年财政赤字近1.3万亿美元》，中国新闻网，2011年10月15日，http://www.chinanews.com/gj/2011/10-15/3390759.shtml。

[30]《全球出现“赤字潮”经济复苏蒙阴影》，新华网，2010年2月7日，http://news.xinhuanet.com/world/2010-02/07/contet_12946590_4.htm。

[31]《2011年欧盟各国政府财政赤字及债务情况报告》，元培产业情报，2012年4月24日，http://info.yup.cn/finance/53266.jhtml。

[32]吴心韬：《日本财政状况已“临近悬崖”》，《中国证券报》，2011年1月7日。

[33]《英国经济面临财政赤字难题》，腾讯网，2010年5月12日，http://finance.qq.com/a/20100512/005476.htm。

[34]《2011—2012年英国公共财政赤字加剧》，中国产业竞争情报网，2011年9月23日，http://www.chinacir.com.cn/2011_hgsj/276342.shtml。

[35]《2011年欧盟各国政府财政赤字及债务情况报告》，元培产业情报，2012年4月24日，http://info.yup.cn/finance/53266.jhtml。

[36]元培产业情报，2012年4月24日，http://info.yup.cn/finance/53266.jhtml。

[37]元培产业情报，2012年4月24日，http://info.yup.cn/finance/53266.jhtml。

[38]《2012年欧债危机持续发酵 经济衰退幅度或加大》，中国宁波网，2012年1月18日，http://www.cnnb.com.cn。

[39]《标普：中国仍有可能推出经济刺激计划》，中国证券网，2012年8月22日，http://www.cnstock.com/roll/201208/2221243.htm。

[40]《地方政府债务规模惊人 据估算已达财政收入3倍》，中国经济网，2010年7月5日，http://business.sohu.com/20100705/n273280016.shtml。

[41]《关于2010年中央和地方预算执行情况与2011年中央和地方预算草案的报告》，《人民日报》，2011年3月17日。

[42]《人大官员：2011年中国实际财政赤字率或高于3%》，财经网，2011年1月17日，http://www.caijing.com.cn/2011-01-17/110621123.html。

[43]刘英团：《政府举债应开“前门”关“后门”》，《证券时报》，2012年1月10日，A3版。

[44]傅道忠：《略论我国地方政府债务风险及防范》，《吉林省经济管理干部学院学报》2004年第5期。

[45]党均章等：《中国地方政府债务风险问题探讨》，《银行家》2011年第8期。

[46]审计署办公厅：《2011年第35号全国地方政府性债务审计结果》，2011年6月27日，http://www.audit.gov.cn/n1992130/n1992150/n1992500/2752208.html。本部分数据亦来源于此。

[47]审计署办公厅：《2011年第35号：全国地方政府性债务审计结果》，2011年6月27日，http://www.audit.gov.cn/n1992130/n1992150/n1992500/2752208.html。

[48]樊丽明等：《中国地方政府债务管理研究》，经济科学出版社2006年版，第297—299页。

[49]王比学：《人民时评：政府拖欠工程款何时休？》，人民网，2006年9月18日，http://opinion.people.com.cn/GB/4830262.html。

[50]张远：《地方政府债务的效应及形成机制新探》，《南京政治学院学报》2005年第3期。

[51]审计署办公厅：《2013年第24号公告：36个地方政府本级政府性债务审计结果》，2013年6月10日，http://www.audit.gov.cn/n1992130/n1992150/n1992379/3291682.html。

[52]审计署办公厅：《2013年6月全国政府性债务审计结果》，2013年12月30日，http://www.auditgov.cn/n1992130/n1992150/n1992379/342165.html。

[53]《30年回顾：中国家用电器行业发展历程》，《电器》，2008年9月19日，http://info.homea.hc360.com/2008/09/191559408673-2.shtml。

[54]白景明：《行政管理体制特征与财政支出膨胀》，财政部信息网，2012年3月20日，http://www.mof.gov.cn/preview/mof/zhengwuxinxi/diaochayanjiu/200806/t20080620_47488.html。

[55]西安市统计局：《财政收入快速增长 财政支出不断扩大》，2008年10月28日，http://www.xatj.gov.cn/ptl/def/def/index_923_6225_li_tird_993554.html。

[56]唐敏：《中国行政成本高出世界平均水平25%，五大原因造成》，《瞭望》新闻周刊，2008年4月29日。

[57]《九三学社：全国一年公款吃喝3000亿元建议三公浪费入刑》，财经网，2012年3月2日，http://money.163.com/12/0302/09/7RJ5SBN200253B0H.html

[58]王晓涛：《国民收入分配：政府多了还是少了？》，《中国经济导报》，2009年9月29日。

[59]城投债，又称“准市政债”，是地方投融资平台作为发行主体，公开发行企业债和中期票据，其主业多为地方基础设施建设或公益性项目。

[60]崔盈：《主权债务危机影响下中国财政安全体系的制度构建》，《中国—东盟博览》2011年第7期。

[61]詹姆斯·布坎南（Jam es M.Buchanan）英语原文：“China is a puzzle，but it works.”

[62]中国特有的“企业—银行—财政”三位一体的国有经济基本结构，以及横向各部门间职责不分、纵向各级政府间事权不清的国情，决定了中央财政安全面临来自国有企业普遍困难、银行不良贷款巨大以及各类“民间债务”失控的严重威胁。这种隐患其实是一种政府、银行和企业预算约束构端软化的安全隐患，任何环节出了问题，都会很快传染到其他环节，处理不好将会导致整体崩溃。

[63]戴维·罗默：《高级宏观经济学（第二版）》，上海财经大学出版社2003年版，第470—447页。

[64]林双林：《中国财政赤字和政府债务分析》，《经济科学》2010年第3期。

[65]刘尚希：《财政风险：一个分析框架》，《经济研究》2003年第5期。

[66]应按照“分类管理、区别对待”的原则，整合并规范融资平台公司。通过兼并重组、关闭改制、充实公司资本金、引进民间投资等方式，促进融资平台公司投资主体多元化和法人治理结构完善。除法律和国务院另有规定外，不得再通过融资平台公司变相举借政府负有偿还责任的债务，坚决禁止为融资平台公司等单位举借债务违规提供担保和承诺。切实处理好融资平台公司新建项目和在建项目的融资问题，严控新开工项目，防止盲目铺摊子、上项目；对在建项目，地方政府应积极通过财政预算安排或市场化方式解决后续资金的来源，防止出现“半拉子”工程。