2014年，世界经济论坛发布了《2014全球危机报告》，该报告预测在10年内可能发生30多个危机，公共财政危机位列第一。发达国家的经济依旧危险，同时新兴市场上的信用危机在近年急速增长，这些都可能导致公共财政危机。主要经济体的公共财政危机将会轻而易举地影响到全球经济。
一、当今中国公共财政风险已不容忽视
在计划经济条件下，几乎所有资源由公共财政集中掌握，公共财政本身一般不会出现明显的安全隐患问题。在成熟市场经济条件下，发达国家积累了几百年来处理政府与市场关系的经验教训，大多建立了稳固的财政制度，政府拥有强大的财政实力，财政风险也不是很突出。但是，当今的中国，由于正处于向市场经济体制转轨过程中，对政府与市场关系的处理还不成熟，符合计划经济下政府需要的旧制度被打破了，而适应新形势变化的规范的制度还在建设中，政府又面临着经济市场化和国家工业化的双重历史使命，使得公共财政存在诸多的安全隐患和潜在危机因素。
中国经济转轨已进入关键时期，也是风险频发的敏感期，各种利益矛盾和社会冲突明显化，国际政治经济形势更加复杂，这对公共财政提出了更高的要求，降低公共财政风险比任何时候都显得重要。目前中国改革已进入攻坚阶段，是一个随时都可能遇到麻烦，甚至是极大的问题和困难的阶段，这些都将直接或间接地反映到财政上来，都对财政提出财力上的要求。凡重大的制度改革和宏观政策，如社会保障制度的建立、企业破产制度的实行、住房制度的改革，以及中西部开发、扩大内需和经济结构调整政策等，无不如此。财政困难则难以应付各种支出要求，一旦出现财政安全问题需要巨额支出之时，财力就可能难以为继，此时早已潜在的公共财政风险就将显现，从而爆发财政危机。
二、影响财政安全的因素来自诸多方面
人们通常可以把公共财政风险划分为两个大类：内生性公共财政风险和外生性公共财政风险。内生性公共财政风险具有理论意义上的风险属性，而外生性公共财政风险实际上属于财政活动过程中的不确定性。更重要的是，财政过程中人们最有可能有效防范、化解的公共财政风险也就是内生性风险。只要找到诱发内生性公共财政风险的比较具体的原因，然后采取有针对性的制度手段、技术手段，特定财政活动受内生性风险影响的程度完全可以降到最低限度。
外生性风险是指源于财政系统外部各种不利因素引发的风险，如经济运行因素、政治因素、自然因素、技术因素等导致的财政资源浪费或效率下降的风险。内生性风险则是指源于财政系统内部各种不利因素引发的风险，该风险导致财政资源浪费或效率下降。这些因素主要包括：（1）政府职能界定不清导致政府与市场关系不协调。（2）财政立法滞后且有关法规制定不尽合理。（3）财政管理制度与专项管理制度不健全。（4）缺乏必要的公共决策过程。（5）事前、事后财政监督不力。（6）政府官员道德问题和职业技术问题。如前所述，相比之下，内生性风险比较容易化解，而外生性风险更难以控制。
公共财政收支矛盾激化、赤字与国家债务长期化和非正常增长，是公共财政面临风险的表面因素；而制度安排滞后，财政分配机制长期处于不规范、不健全状态，才是影响公共财政安全的最根本的隐患所在。不仅财政本身存在诸多风险因素和风险，中国特有的“企业—银行—财政”三位一体的国有经济基本结构，以及横向各部门间职责不分、纵向各级政府间事权不清的国情，决定了中央财政安全面临来自国有企业普遍困难、银行不良贷款巨大以及各类“民间债务”失控的严重威胁。[12]这说明中国公共财政风险的制度性特征非常明显。
如果说财政本身表现出的一些风险因素是直接而明显的，已引起人们关注，而且相对来讲可以通过深化财政体制改革、加强财政管理加以防范的话，那么，外部各领域对公共财政安全的威胁则是间接而隐蔽的，不可能通过财政本身的改革来解决，而要求国家从整个社会经济全局角度实现制度创新，彻底打破既得利益，按照市场经济要求重建公共财政。来自财政外部的风险比财政本身的风险因素更为严重，更难消除。[13]在中国，人们通常倾向于按照具体财政活动类型划分公共财政风险，这些风险主要包括以下几类并且都属于内生性风险：
1.收入方面的公共财政风险
如中央政府可调控财力不足，主要收入来源不稳定，财政收入占GDP的比重、中央财政收入占国家总财政收入的比重（国际比较）均偏低，预算外资金膨胀、增长过快的势头尚未得到有效控制，税基被侵蚀的问题长期得不到解决，等等。
2.支出方面的公共财政风险
如支出体制的惯性及经济运行中产生的新问题使财政支出呈刚性增长，在民间投资尚未成功的启动情况下，财政投资也仍面临着继续扩张的压力，财政支出结构不甚合理，财政“越位”和“缺位”现象并存，等等。
3.公共投资的公共财政风险
中国财政支出中有相当部分用于生产性投资或资本性投资，这种投资与私人投资在风险影响方面具有大体相同的性质。
4.预算赤字的公共财政风险
中国的财政赤字存在长期化、数额大、增长快的问题，尽管中国赤字率与国际安全警戒线标准相比，仍存在一定的扩大空间，但赤字依存度较高会相应增加公共财政的脆弱性。
5.国家债务管理的公共财政风险
虽然从债务负担率指标看，中国远低于发达国家的水平，但这并不意味着中国国家债务量偏小，债务发行余地大。由于在中国明显存在国家债务资金使用缺乏经济效益、税收结构不能适应经济结构和所有制结构的变化等问题，导致大部分国家债务几乎都要通过发新债还旧债的方式运作。这样，在财政困难未能扭转的情况下，国家债务规模会像滚雪球一样越滚越大。
6.公共财政的社会风险
由于中国的经济改革本质上属于政府主导型，这就决定了改革中方方面面的矛盾和问题都会直接、间接地反映到财政上来，这都对财政提出了财力上的要求，因而中国财政所承担的风险是全方位的，且呈扩大趋势。
7.公共财政的制度风险
目前中国财政体制改革相对滞后，各级公共财政行为中还有很多盲目的、不规范的行为，比较突出的制度风险主要表现在：财政体制建设不稳定，各级公共财政预算约束软化，公共财政决策机制不科学，财政法规建设滞后，等等。
8.公共财政的系统风险
财政政策系统风险主要是指政府导致的公众心理预期变化，进而自发地采取“理性”或“非理性”行为给公共财政活动带来的不利影响。
9.官员道德与能力风险
由于政府的权力实际上是通过政府官员行使的，如果政府官员不能正确地使用权力，就会把国民赋予的用以谋求公共福利的权力转变为官员们谋取私利或集团利益的工具。此外，人们即使相信政府官员的职业道德，也没有足够的理由把处理重大社会经济事物的决策权力集中在少数人手中。因为政府官员与普通社会成员一样，不可能保证个人所做出的各种决策总是正确的，而权力则有助于产生实际上是按照个人性格、作风制定的“政府决策”，推行这种决策往往在滥用权力的同时还给经济社会造成效率损失。据外媒报道，在十八大后这场逾期18个月的激烈的反腐运动中，已使我国近25万干部落马，其中包括39名副部级或更高级别官员。
上述风险提法不一定准确，但内生性公共财政风险主要涉及这些方面。对于中国来说，急需规避的风险是前五项，相应的避险工作可以通过发展财政技术手段予以支持；而长期的体制改革则有助于规避后四项风险，这项任务必须依靠科学的制度建设才能完成。
三、经济全球化条件下的公共财政风险
在经济全球化形势下，民族国家的财政风险具有了新的内涵和特点。它突出地表现在国家主权弱化趋势对财政税收主权的挑战，以及对民族国家自主执行财政政策、抵御外来风险冲击能力的影响等方面。资本市场开放压力、资本非法流入流出和外债的负面效应，可能引发的国家主权支付危机，对公共财政安全提出了新的要求。既积极大胆参与全球化，又谨慎保障国家主权和经济安全；既处处以国家利益为重，又积极主动参与国际合作和协调，这是我们在全球化条件下维护公共财政安全的应有原则。
迄今为止，主要发达国家仍是以货币政策为主，以稳定金融市场为重点，但在刺激实体经济上尚欠缺足够的财政措施。不少国家已将利率降至历史最低水平，但信贷市场仍未解冻。在消费者和企业信心严重受挫以及有效需求萎缩的情况下，货币政策虽然可以增加金融系统的流动性，但无法有效促进实体经济中的信贷增长。历史的经验教训证明，仅仅依靠货币政策不足以阻遏世界经济陷入衰退，更不足以刺激经济尽快复苏。必须配合大规模的财政刺激措施，才能重振经济增长和就业。目前只有少数几个国家出台了财政刺激措施。许多国家仍在犹豫，主要担心扩大财政赤字可能会对经济带来中长期负面影响。面临数十年不遇的金融危机，决策者们应该超出正常的财政预算范畴来考虑问题。
从动态角度看，如果财政刺激能有效地遏制衰退和保护就业，其财政赤字的经济成本很可能会远远小于危机不断恶化最终所造成的经济和社会损失。此外，应对危机的财政刺激措施也可以尽量与各国可持续发展的长期目标相一致。例如，根据各国的具体情况，财政刺激措施可以侧重于基础设施、技术开发、应对气候变化等不同方面的投资。许多发展中国家还可注重农业发展、教育、保健和扶贫方面的公共支出。中国2008年出台的规模庞大的经济刺激计划值得不少国家借鉴。其政策重点是刺激国内需求，同时兼顾投资与居民消费需求，兼顾基础设施与公共服务，兼顾总需求与经济结构调整。在经济全球化背景下，一个公共财政措施刺激的效果会通过进口需求惠及其他国家，而对本国经济的效果反而会打折扣。期望搭别人的便车，也是造成许多国家采取观望态度的原因之一。
因此，联合国的报告呼吁加强国际的政策协调。如果世界上主要经济体同时采取财政刺激措施，可以增加对全球经济刺激的乘数效应。2008年底，全球六大中央银行联手同时削减利率，减少了不必要的国际利率差额波动和由此带来的汇率及金融市场的波动。同理，加强财政刺激措施国际协调也可以减少不必要的金融波动，从而增强对实体经济的作用。加强财政刺激措施国际协调，还应包括发达国家增加而不是减少对发展中国家的援助。随着世界金融危机的不断恶化，许多发展中国家面临日益加深的国际收支冲击：出口下滑，初级产品出口价格跌落，外资减少。这些公共财政收入也因此缩水，极大限制了采取财政刺激的政策空间。增加对这些国家的援助，具有减缓金融危机冲击、刺激全球有效需求的双重作用。
四、公共财政风险有自己的一般特点
风险一般指由不确定性因素导致损失的可能性。公共财政风险指公共财政由于经济失衡、财政制度缺陷或政策操作失误等，对公共财政能力和财政正常运行造成的破坏性威胁。从风险发生的结果来看，它总是和一定的损失联系在一起，风险系数越高，带来的损失越大。公共财政风险与一般经济风险相比又具有自己的特点：
（一）综合性
财政是各种社会经济矛盾最终承担者，社会自然灾害损失、银行呆账核销、社会稳定和对外交往等风险损失以及各种社会体制改革的成本，往往都会通过各种形式转嫁给财政，最终由财政承担。公共财政风险的形成是各种政治、经济、社会矛盾的综合反映。
（二）整体性
中国的财政体系尽管分为相对独立的五级，但它却是一个不可分割的整体。一级财政代表一级政府，任何一级财政出了问题，都会影响到整个财政体系。公共财政风险有可能在各个层次、各个环节上产生和累积，风险防范和治理，必然是一个整体的系统工程。
（三）波及性
某个地区的公共财政风险会波及财政系统，导致收支矛盾激化，降低财政的宏观调控力度和对经济的支持力度，减缓经济增长。严重的公共财政风险会造成财政危机，甚至影响经济及社会的稳定。
（四）渐进性
形成公共财政风险有一渐进过程，财政在艰难的情况下，仍可通过寅吃卯粮、拆东墙补西墙等手段维持运转。公共财政风险不是动态化解，而是不断累积，一旦达到某个临界点，超过社会经济承受能力，就会发生公共财政危机。
（五）隐蔽性
财政是以国家政权为依托，可以运用多种手段强制地扩大收入来源，如增加税收、发行货币、举借内外债等，使得一般情况下，个别地区和领域的财政收支恶化问题，不足以从总体上影响国家基本职能的履行。国家可以用各种隐蔽的方式把风险强制转嫁给整个社会和国民经济承担。例如，可以举借国家债务，基本上没有风险。同样是举债，由于国家债务以国家信誉为担保，即使财政收不抵支，也被认为是最安全的。一般来讲，包括市场风险、投资风险以及金融风险在内的各种经济风险是必然的，是可以事先预计的。市场经济条件下的各经济主体遵循的逐利原则实际上就是冒险原则，因为风险总是与效益成正比，收益越高风险越大，所以明知有风险也必须敢于冒险。这种源于市场不确定性的经营或投资风险实际上是人所共知的；而源于政权强力和政府信誉的财政有可能出现的风险则是鲜为人知的。
（六）复杂性
国家经济高速发展过程中，宏观经济政策的不稳定性导致的政策性风险，因经济体制改革的不成熟性而出现的改革风险，社会制度变迁中人们观念行为的异化而形成的道德风险，以及财政管理内部和社会转嫁的经济风险，交织在一起，内生性与外生性并存，使其远比一般的风险复杂。
1.财政收支划分方法的技术性手段难以解决权力本质性问题
中国的财政改革一直沿着“分灶吃饭”的思路进行，这无疑是正确的。但问题不是如何分灶，而是谁来分灶，这就是分灶主体的资格与地位问题。为什么财政改革一统就死，一分就乱？原因很简单，技术手段解决不了实质问题。实质问题是什么呢？就是条块矛盾。“条”是业务范畴，它是一级政府权力的垂直延伸，下级对上级是一种从属关系，这种关系首先表现为下级对上级的行政权力依赖，其次才是经济权力的依赖。“块”是地缘范畴。它是政府权力的横向分割，政府间关系是一种地缘关系，这种关系首先表现为经济上的相互依赖性，其次才是行政权力范围的地缘性。
2.复合税制中税权划分重量轻质容易造成管理的矛盾和冲突
中国税收设计的基本目标首先是保障国家的财政收入，而流转税则是实现这一目标的最佳选择，这也正是中国长期以来将流转税作为主体税种的主要原因，虽然理论界也不乏将所得税作为主体税种的声音。如现阶段实行的增值税，就是在公共财政收入中占很大比重的流转税。地方税中的营业税也属于流转税类。流转税的共同特点是以商品或劳务的流转额为课征对象，深环节多、税源广泛，但缺陷也很明显，它既不能体现公平合理的税收基本原则，也难以体现量能负担的原则。
3.国家和企业关系的复杂性加重了公共财政风险发生的可能性
中国国有企业的现实问题很多，诸如经济结构不合理、高负债率、低利润率，建立现代企业制度的困难，国有企业多余职工的分流和再就业问题，等等。所有这些问题，无不与财政有关。大凡国有企业改革，首先是产权改革，即对产权进行界定，明确投资主体，明确产权的归属，明确资产经营的盈亏责任。政企关系不清集中体现在企业与财政关系不清上，企业改革的各种风险必将形成公共财政风险。
4.税权划分缺乏稳定性和科学性，加大了公共财政风险的因素
税权即税收的管辖权。国家拥有取得税收的权力，但这种权力，必须在中央政府和地方政府间进行合理科学的配置。中国目前在税权划分上缺乏一个明确的规则，立法权过分集中于中央，地方越权、滥权现象较为严重。另外税收征管主体的重复和交叉，也对行使税权产生了一定的障碍，从而导致中央税收保障性下降，地方滥用收费权，且收费规模日益膨胀。这种与市场经济条件下公共财政收入的规范分配方式严重背离的结果，必然导致更深的公共财政风险。
5.政府职能转变的艰巨性和矛盾性成为产生公共财政风险的因素
在当前经济转型过程中，首要问题是实现政府职能的转变，但政府职能的转变过程存在明显的艰巨性和矛盾性。因为在发展中国家经济转轨过程中，市场失效问题更为突出，政府纠正这些失效的能力也更弱，政府行动的局限性也更大，建立和完善市场的任务也更加艰巨。如果政府职能的转变不能适应市场经济的需要，政府很可能成为导致市场混乱的主要因素。
（七）严重性
公共财政风险的危害性极大，在微观经济活动中的风险，如投资风险、商业经营风险等，是一种可估量的、有形的经济风险；而公共财政是一种宏观经济运作，其风险损失不仅包含巨大的经济损失，更可能对国家政治、经济和整个社会造成巨大影响，甚至可能带来积重难返的社会经济动荡和社会政治不稳定。所以，尽管公共财政风险程度可以通过一定的系数来衡量，但公共财政风险集中爆发后形成的后果却是无法估量的。
1.转移性
转移性，即公共财政风险与其他社会经济风险之间的相互影响和转化。财政内部各种风险因素之间，内生性风险与外生性风险因素之间，都存在互动或相互转移现象，比如公共财政风险与金融风险之间的相互转化。受亚洲金融危机的影响，人们较多地关注金融风险，但中国金融风险在很多方面并不是金融本身的问题，有的甚至就不是金融风险，而是中国经济中各种矛盾的集中表现，是公共财政风险在金融领域里的表现。所以，从公共财政风险产生的根源来看，无论内生的还是外生的，一般不是财政运行引发的，而主要是经济运行、政策调整或体制因素造成的，加上其普遍性和隐蔽性，更容易引发经济运行的不良连锁反应，因而要对公共财政风险高度重视，严加防范。
2.转轨性
公共财政风险的转轨性是由经济体制的变迁或转轨这一总体背景所决定的，也是中国公共财政风险程度高于发达国家的根本原因所在。这种特征同样也可以从体制结构和政策因素两个层面加以分析。从体制结构上讲，中国具有高公共财政风险的原因，在于转轨时期权利享受结构和风险承担结构的严重扭曲或错位。在传统体制下，如果把经济行为主体分为经济组织员工、经济组织、地方政府、中央部门和国家的话，各经济主体在社会权利结构中的位置和作用是不一样的。从形式上看，经济权力的排列结构依次为：国家—地方—部门—经济组织—经济组织员工。这也是为传统社会主义经济理论所认可的。权力和利益上的这种依次递减关系是不难理解的，它符合社会主义中央集权制的要求，也符合中国文化“大一统”的传统观念。
但是随着改革开放的不断深入，或者说，在经济体制的转轨过程中，这种权利结构发生了重大变化，其根本表现是国家的权利受到了很大的削弱，而地方和部门的利益相对膨胀，其具体表现是：国家实质上已把相当大的资产支配权下放给了中央经济部门（统管中央直属企业）和各级地方政府（省、区、市分地管理），直接由国家支配的完全意义上的国家所拥有的资产，除中央办公机关和设施外，几乎没有生产资料。各中央部门都有相对独立的权力和利益，国务院在正常经济状态下，不便也不必要在多部门之间进行无偿调拨。中央对地方政府的关系就更明显，各省、区、市财政“分灶吃饭”后，地方政府的权力和利益有了相当大的独立性，不仅对地方所属企业，而且对其领导下的各级政府官员，有着几乎完全的决定权。
市场经济中的一个基本命题是：权利与责任相一致，或收益与风险对称。但在中国经济转轨过程中，随着地方和部门及经济组织的权力增长，相应的责任并没有随之增长，相反都在竭力转嫁其应承担的责任和风险。最具这种条件的还是地方政府和中央部门，他们可在国家的旗帜下谋取来自上、下两个方面的利益，同时又推卸掉相应的责任，不承担或少承担风险，即利益留给自己，风险转嫁给国家，由此导致了权利结构与风险结构的严重错位。经济转轨过程中的这一错位导致了经济行为主体的权利和利益扩张冲动，导致了经济行为的随意性，导致了经济秩序的混乱，严重阻碍了经济效益的提高，使国家承担了越来越大的风险。
从政策因素上看，在传统体制下，政策特点可以概括为：体制政策以平等为目标，以分配政策为中心，以利润上交、财政补贴、收入分配、社会福利政策为手段；过程政策则以经济增长为目标，以低利率、低汇率、低工资、低初级产品价格和财政投资政策为手段。两者互相联系，互相渗透，分别从质和量两个方面影响经济发展过程，过程政策也不考虑经济的稳定，而只注重经济的数量增长；两者都以直接的计划手段为主。
随着市场经济改革的不断推进，上述政策目标和手段已经发生了重大变化。体制政策逐步转移到促进和维护竞争、保障和提高市场机制运行的效率，其政策手段也逐步以竞争政策（部门和地区）、结构政策、对外经济政策和社会政策为主。过程政策则逐步转移到保证经济稳定，减少国内和国际不稳定因素对本国经济的影响，政策手段也以财政政策、货币政策为核心。过程政策也逐步尝试间接的宏观调控手段，以经济稳定为目标，但由于经济运行机制的不健全，导致多种政策互相矛盾，政策执行的结果往往脱离决策者的初衷，甚至走向反面，从而增大了政府在政策实施过程中的风险。[14]
无论是财政体制还是财政政策，都是整个经济体制和经济政策极其重要的组成部分，因此，在体制转轨过程中，上述体制和政策特点决定了中国财政的高风险性，或者说，中国财政的高风险性构成了中国宏观经济风险严重性的重要组成部分。
3.社会性
财政活动是一种政府行为，它不同于某个特定的行业。财政职能要体现政府在市场经济体制下的活动范围和方向，财政要逐步退出应由市场配置资源的经营性和竞争性领域，转到满足社会公共需要方面来，即提高对政权建设、教育文化和科学事业发展及环境保护等公共需要方面的保障能力，因而其行为直接与全体社会公众和经济组织紧密相连。财政体制的安排及变迁，财政政策的实施及其变化，直接影响全社会各类经济行为主体的利益。
4.传导性
这主要表现在两方面：一是公共财政风险可能首先表现在其他领域，以其他风险的形式表现出来，如表现为企业风险、金融风险等。当前，由于受亚洲金融危机的影响，人们较多地关注金融风险。由于中国与某些东南亚国家在经济发展的主要特点和主要矛盾方面有不少相似之处，所以，当我们认识到中国国有商业银行同样也存在高额不良资产、自有资本率低、企业的负债比率过高等一系列问题，与亚洲国家，特别是与韩国有很多相似之处时，防范金融风险已成为非常迫切的事情。二是其他领域的各种风险最终会转嫁到公共财政风险上。公共财政风险是各种风险的最终承受者，是最深层次的宏观经济风险。也正因如此，我们要更加重视对公共财政风险及其传导机制的研究，加强对公共财政风险的防范，否则，由此导致的后果可能比任何一种其他风险都更为严重。[15]
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