新中国成立以来，社会主义作为意识形态在我国一直占主导地位，但是，不同的时期我们对其中的公平正义价值却有不同的理解，这在很大程度上影响了民政救助福利的发展转型。
（一）“平均主义”价值观
在我国，受中国传统文化思想中“大同”思想和“不患寡而患不均”思想的影响，平均主义作为一种价值观念，在很长一段时间内渗透到我国政治、经济和社会生活每个领域，尤其在改革开放前，直接塑造了以“单位—集体”保障为核心，以社会福利救助为补充的保障制度体系。
在合作化初期，中共政策虽然允许私有经济的发展，但是，毛泽东已经开始对农村逐步形成的贫富差距感到不安，1955年7月31日，他在《关于农业合作化问题》的报告中就明确指出：“在最近几年中间，农村中的资本主义自发势力一天天地在发展，新富农已经到处出现，许多富裕中农力求把自己变为富农。失去土地的农民和继续处于贫困地位的农民将要埋怨我们，他们将说我们见死不救，不去帮助他们解决困难。”[12]
1958年后，中共政策中平均主义思想更加突出。1958年8月毛泽东在北戴河会议上高度评价“共产主义精神”，要求消除代表资本主义的法权思想，取消工资制，恢复供给制。他说：人活着不搞点帮助别人，不搞点共产主义，有什么意思呢?空想社会主义的一些理想，我们要实行。为什么要搞工资制?这是向资产阶级让步，结果发展了个人主义；人民公社有共产主义萌芽，公共食堂吃饭不要钱，就是共产主义。人民公社的特点是一曰大，二曰公。地大物博，人口众多，工农商学兵，农林牧副渔。大，了不起，人多势众。公，就是社会主义比合作社多，把资本主义的残余逐步去掉，如自留地、私养牲畜去掉，搞公共食堂、托儿所、缝纫组，全体劳动妇女可以解放。[13]1966年，毛泽东在“七五”指示中，更是提出要建立一个无处不均匀、无处不饱暖、既平等又公平的社会；全体社会成员都能亦工亦农，人人都能得到全面发展的社会。[14]毛泽东平均主义的态度主要源于他对社会主义本质的认识和看法，[15]正如他在《关于实行半供给制半工资制的调查》中指出的那样：“全国就像一个大家庭，人人都劳动，人人都有饭吃；要是饱的饱，饥的饥，那还算什么社会主义?”
与平均主义相对应，改革开放前的民政救助福利呈现出“单位—公社”下的补缺型模式。在城镇，工作单位不仅为职工及其家属提供职工劳动保险（就业保障、工伤保障、生育保障、退休保障、劳保医疗以及遗属保障等），而且还会为其提供包括集体福利设施、住房福利、困难补助等在内的集体福利。在农村，以公社为单位的集体组织既为广大农民提供基本的生活保障和医疗保障，还对五保救助对象提供保障。在这种保障覆盖模式之下，民政救助福利的出场只可能是“拾残补缺”：通过“以工代赈”和“福利生产”两种生产自救方式将剩下的少数群体纳入最后一道“安全网”之中。
（二）“效率与公平”并重的价值观
任何社会公平都是结果公平和起点公平或机会公平的统一，只有满足了起点公平和过程公平，才谈得上结果公平，只追求分配结果上的平等而不考虑起点和机会上的平等，只能是平均主义公平观。在计划经济时代，人们把平均主义视为社会公平，把公平看作绝对平等，将机会均等、形式平等当作资产阶级法权加以批判，其实质是对机会公平和过程公平的否定，实践中，不仅严重挫伤了劳动者的积极性和创造性，极大地破坏了社会生产力，甚至造成很多看似公平实为不公平的现象。“平均主义思想是贯彻执行按劳分配原则的一个严重障碍，平均主义的泛滥必然破坏社会生产力。”[16]
改革开放后，这种以绝对平等为取向的公平观逐步转变为以相对平等为取向的价值观，所谓相对平等就是在追求平等的同时，承认差距的合理性，问题是多大程度的差距算是合理的?于是，平等问题开始转化为效率与公平之间的关系问题。
1.效率优先，兼顾公平
改革开放初期，基于经济体制的调整以及对平均主义的历史反思，对效率的重视在相当长一段时间内成为整个社会的共识，成为政策制定的主要价值取向。早在1983年，邓小平就开始重谈按劳分配，“按劳分配就是按劳动的数量和质量进行分配。根据这个原则，评定职工工资级别时，主要是看他的劳动好坏、技术高低、贡献大小”[17]。在这里，对劳动者劳动数量和质量差别的强调实际上是对劳动者个体差异的强调，承认差别在分配领域中的合法性。于是，党的十三大报告首先开始了对效率与公平的重新认识，“我们的分配政策，既要有利于善于经营的企业和诚实劳动的个人先富起来，合理拉开收入差距，又要防止贫富悬殊，坚持共同富裕的方向，在促进效率提高的前提下体现社会公平”。党的十四大继续强调效率与公平的重要性，“在分配制度上，以按劳分配为主体，其他分配方式为补充，兼顾效率与公平”。从党的十四届三中全会开始，正式确立了效率优先、兼顾公平的原则。“个人收入分配要坚持以按劳分配为主体、多种分配方式并存的制度，体现效率优先、兼顾公平的原则。”在此基础上，党的十五大报告进一步指出，“坚持效率优先、兼顾公平，有利于优化资源配置，促进经济发展，保持社会稳定”。为了更好地处理效率与公平之间的关系，党的十六大报告再次明确了具体的适用领域，“初次分配注重效率，发挥市场的作用，鼓励一部分人通过诚实劳动、合法经营先富起来。再分配注重公平，加强政府对收入分配的调节职能，调节差距过大的收入”。
2.效率与公平并重，更加注重公平
随着市场经济的发展，国家的经济实力有了很大的提高，人民生活水平有了显著改善，然而，收入差距、行业差距和城乡差距却呈现逐步扩大的态势。为此，十六届三中全会强调，“整顿和规范分配秩序，加大收入分配调节力度，重视解决部分社会成员收入差距过分扩大问题”，并且正式提出“坚持以人为本，树立全面、协调、可持续的发展观，促进经济社会和人的全面发展”的科学发展观。于是，党的十七大报告开始对效率与公平之间的关系做了重新论述，“初次分配和再分配都要处理好效率和公平的关系，再分配更加注重公平”。党的十八大报告进一步强调，“初次分配和再分配都要兼顾效率和公平，再分配更加注重公平”。同时指出，“实现发展成果由人民共享……努力实现居民收入增长和经济发展同步、劳动报酬增长和劳动生产率提高同步，提高居民收入在国民收入分配中的比重，提高劳动报酬在初次分配中的比重”。
进入20世纪80年代后，随着对“效率与公平”关系认识的不断深入，传统“单位—集体”保障模式逐渐解体，新型“国家—社会”保障模式日趋形成和完善。一方面，传统社会救助开始从部分特殊救济对象向以家庭经济状况为主要标准的普遍的社会救助制度转变；另一方面，随着“单位办社会”“公社办社会”的终结，单一的社会福利格局开始向国家、社会、家庭共同参与的“社会化”福利转变。
【注释】
[1]本章的核心在于论述社会主义公平正义观对社会救助福利制度的影响，这里对“民政”的交代更多是为了理解的方便，有关民政救助福利模式的具体转型将在下文中论述。
[2]目前能见到的学术研究只有屈指可数的几篇学术文章，郑杭生：《现代社会与现代民政——一种社会学的领会》，《中国民政》2009年第12期；郑杭生：《民生为重、造福于民的体制创新探索——从社会学视角解读“大民政”的本质和重大意义》，《新视野》2011年第6期；毛丹、胡文木：《构建浙江现代大民政——浙江社会管理创新暨浙江民政论坛研究综述》，《浙江社会科学》2013年第4期。
[3]孟昭华、王明寰：《中国民政史稿》，黑龙江人民出版社1986年版，第3页。
[4]同上，第4页。
[5]陶澄滨：《建国前民政职事机构理念述要》，《中国民政》2013年第3期。
[6]孟昭华、王明寰：《中国民政史稿》，黑龙江人民出版社1986年版，第5页。
[7]孟昭华、王明寰：《中国民政史稿》，黑龙江人民出版社1986年版，第5页。
[8]参见张小华、张小东等：《民政工作概论》，敦煌文艺出版社2009年版。
[9]中华人民共和国民政部大事记编委会：《中华人民共和国民政部大事记（1949—1986）》，中国社会出版社2004年版。
[10][香港]黄黎若莲著，唐钧等译：《中国社会主义的社会福利：民政福利工作研究》，中国社会科学出版社1995年版，第59页。
[11]中华人民共和国民政部大事记编委会：《中华人民共和国民政部大事记（1949—1986）》，中国社会出版社2004年版，第380—381页。
[12]中共中央文献研究室：《毛泽东文集（第六卷）》，人民出版社1999年版，第299页。
[13]林蕴晖、顾训中：《人民公社狂想曲》，河南人民出版社1995年版。
[14]张文桂等：《毛泽东思想与中国当代社会》，石油大学出版社1993年版，第376—380页。
[15]其实，毛泽东对待平均主义的态度是不稳定的，但是总体是持赞同态度。
[16]中共中央文献研究室：《十二大以来重要文献选编（上）》，人民出版社1986版，第577页。
[17]《邓小平文选（第二卷）》，人民出版社1994年版，第101页。
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