《论人民代表大会制度国家权力配置功能》简介

沈寿文

人民代表大会制度是我国的根本政治制度，是我国包括行政制度和司法制度在内的各个具体制度的制度基石。根据学术界主流观点，人大制度属于政权组织形式的一种类型，是用来解决我国国家权力横向（水平）配置的制度模式；而单一制是我国的国家结构形式，是用以解决我国国家权力纵向（垂直）配置的制度形式；因而，人大制度似乎与国家权力纵向（垂直）配置毫不相干。然而，这种主流观点并不符合我国人大制度的实际。

一方面，无论是从宪法原则还是宪法具体规范上看，人民代表大会制度具备国家权力横向（水平）配置的功能。具体而言，主要配置以下国家机关的权力关系:首先，就乡镇政权而言，乡镇选民直接选举产生乡镇人大，作为本级的权力机关和决策机关，再由它选举产生乡镇人民政府；这种基本关系决定了乡镇人大与乡镇人民政府之间的从属权力关系。其次，就县级以上地方政权而言，选民直接选举产生县级人大代表组成了县级人大，作为本级的“最高”权力机关；设区的市、自治州这一级的地方政权和省级的地方政权，由下级人大选举产生出人大代表，组成人大，作为本级的“最高”权力机关。以该“最高”权力机关为基础，又产生出同级“一府两院”，由此便涉及县级以上地方人大及其常委会与其产生出来的其他国家机关以及这些国家机关之间的权力关系。最后，就中央政权而言，由各省、自治区、直辖市的人大以及特别行政区和军队的代表选举产生的全国人大代表组成全国人大，作为全国“最高”国家权力机关。根据《宪法》的规定，由它产生出其他中央国家机关，由此便涉及全国人大与其他中央国家机关以及其他中央国家之间的权力关系。

另一方面，从上下层级人大及其常委会、上下级人民政府、上下级人民法院、上下级人民检察院等的宪法关系看，人大制度同样具备了国家权力纵向配置功能。而其中上下级人大及其常委会的宪法关系，处于这种国家权力纵向配置功能的核心地位。由于每一层级的政权从人大制度的角度上看，都是相当独立的政权体系，因而从纵向角度看，我国政权具有了高度地方自治的某些特征，而这种状况与学术界主流关于“我国是单一制国家结构形式”的论断不相符合。

因而，当我们从人大制度国家权力配置的两个方面（横向和纵向）同时进行观察时，这种源于人大制度本身内涵和核心要素模糊认识上而诱发的国家权力横向配置和纵向配置的内在张力，给人大制度实践中存在的不协调埋下了伏笔。导致的结果之一是人大制度运作上存在的“集权”和“民主”“一虚一实”两条“线”，在具体问题上，往往必须虚化其中一条“线”，以保障另一条“线”；由此带来的代价是因制度设计“表里不一”而削弱了政权的正当性根基。人大制度实施60年来，这一制度之所以能够维持，主要依靠中国特色的政党制度；人大制度国家权力的横向配置与纵向配置的张力，主要靠党的领导加以解决。