依法行政的路径

“老大难，老大难，依法办事就不难。”四川省阿坝县有42座大大小小的藏传佛教寺庙，以前寺庙场所的建设、管理基本上由寺庙做主，随意扩建、乱搭乱建等现象层出不穷，寺庙账目也混乱不清。如今，寺庙管理全部纳入了法制化轨道。遵循法律，遵照法治，藏区的管理者们觉得，坚持依法治理，工作更加理直气壮，处理问题底气更足。这样的体会，阿坝县其他一些基层干部也是感同身受：以往一说到依法办事就提“不准干什么”，现在面对群众的诉求，回复的是“能干什么，你有什么权利”。从“不准”到“维权”，法律的“冷冰冰”变为维权的暖人心，这既是法治意识的养成，又是司法工作群众路线的体现。“要让任何人无论在任何时候、任何地方、任何情况，遇到任何矛盾纠纷，首先想到的是法律而不是别的什么手段。”四川依法治省领导小组负责人，憧憬着深入推进依法治省工作的理想状态。为此，四川省正在以前所未有的力度大力推进，正在形成尚法守制、公平正义、诚信文明、安定有序的依法治省新格局。^[2]

我国政府依法行政的具体要求包括合法行政、合理行政、程序正当、高效便民、诚实守信、权责统一。

（一）合法行政

合法行政是指行政机关实施行政管理，应当依照法律、法规、规章的规定进行。没有法律规定，行政机关不能做出公民、法人和其他组织合法权益或增加公民、法人和其他组织义务的决定。原告某市有限公司于2011年3月5日向被告该市规划局邮寄了六份政府信息公开申请表，要求被告以纸面快递邮寄方式向原告公开对北京东路88号房屋（以下简称“88号房屋”）进行拆迁和建设的建设项目选址意见书（包括附件、附图）及其申报材料等六项政府信息。被告规划局于2011年3月17日以书面形式向原告快递邮寄公开了六项政府信息中的两项政府信息内容，其余四项未予公开。对于未公开的思想内容，被告仅仅通过电话告知原告不能公开的原因以及需要原告更改申请的事项等，但未以书面形式予以告知。在本案审理期间，被告于2011年9月28日向原告做出书面告知，告知原告“你单位要求公开的政府信息内容较多，有的信息不存在，有的内容描述不准确，有的涉及第三方的商业秘密。因此，我局只能向你单位提供部分可以确认的信息，……现以书面形式再次告知你单位，我局将根据你单位更改后的申请内容，依法公开相关信息”。最终法院判决：依据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十条第三、四款，《中华人民共和国政府信息公开条例》第二十一条，判决确认被告规划局针对原告提出的政府信息公开申请中未予公开的内容未给予告知的行为违法。^[3]

（二）合理行政

合理行政就是政府实施行政管理时，要遵循公平、公正的原则，平等对待行政管理相对人，不偏私、不歧视。行政合理性要求，行政行为应该符合立法目的或立法动机。济南市民许某将车停在一家快餐店前买早餐。当他走出店门时，却发现车上贴了一张罚款100元的“违法停车告知单”。许某以交警处罚过重为由，将交警部门告上法庭。一审诉求被驳回后，济南中院二审改判“警告”。“根据我国道路交通安全法相关规定，许某的违法行为是不言而喻的，但结合那一路段的拥堵情况和停车位明显不足的实际，交通管理行政处罚的尺度应当适度调整，能用轻微方式实现执法目的的，就不宜采取激烈的方式。”承办此案的济南中院行政庭法官何方军说。“变罚款为警告”的判决，以判例的方式对全市法院行政审判实践中存在的合理性问题进行界定，充分体现了办案法官的智慧。此后不久，交警部门便在市区很多空地处设置了“禁止”或“允许”停车的标识，为市民停车提供了极大方便，判例的司法价值得到充分体现。^[4]

（三）程序正当

程序正当是指严格遵守法定程序，依法保障行政管理相对人、利害关系人的知情权、参与权和救济权，坚持公开原则、回避原则。西安市城市管理监察总队队长徐志强等执法人员发现福星堂装饰公司存在围挡设置不合格等问题，当场作出行政处罚决定。经调查，该中队在执法中存在四处不符合法规的地方：首先是文书书写不规范，只说明违反了市容条例，并未详细注明是哪条哪款，而且未让当事人签字确认；其次，《行政处罚法》规定，执法人员当场只能做出最高罚款1000元的处罚决定，而该中队做出3000元的处罚决定；第三，《行政处罚法》规定，执法人员当场收缴罚款最高只能是20元，收缴3000元属于严重违法；第四，罚款未撕够足额票据。 这个案例告诉我们：严格遵守法定程序，依法保障行政管理相对人、利害关系人的知情权、参与权和救济权，坚持公开原则、回避原则。程序正当，政府应当公开行政管理的内容，同时严格遵循法定程序。

（四）高效便民

行政法律制度以及管理行为要以较小的耗费获得最大的效果。提高效率的目的是为了方便群众，及时实现群众的利益。行政机关实施行政管理，要遵守法定时限，提高办事效率，方便公民、法人和其他组织。高效便民，政府要积极履行法定职责，提高办事效率，提供优质服务。例如根据国务院的要求，现在我国各地方都建立了“行政审批中心”，把政府所有的职能部门都集中在一起办公，公民许多事情在这一中心可以一次性办理。这几年，我国政府一直在简化行政审批手续，进行集中统一办理。2015年4月10日 根据党的十八大和十八届二中、三中、四中全会精神，中央经济工作会议精神和十二届全国人大三次会议通过的《政府工作报告》，为做好政府工作，实现经济社会发展目标任务，国务院就《政府工作报告》确定的重点工作提出部门分工意见，意见指出要深入推进重点领域改革。其中提到深化行政审批制度改革。1.加大简政放权、放管结合改革力度。再取消和下放一批行政审批事项，全部取消非行政许可审批，建立规范行政审批的管理制度（国务院审改办牵头）。2.深化商事制度改革，进一步简化注册资本登记，逐步实现“三证合一”（工商总局牵头）。3.清理规范中介服务。制定市场准入负面清单，公布省级政府权力清单、责任清单，切实做到法无授权不可为、法定职责必须为。地方政府对应当放给市场和社会的权力，要彻底放、不截留，对上级下放的审批事项，要接得住、管得好。加强事中事后监管，健全为企业和社会服务一张网（中央编办、国家发展改革委、民政部、商务部、国家工商总局、国务院法制办等按职责分工负责）。4.推进社会信用体系建设，建立全国统一的社会信用代码制度和信用信息共享交换平台，依法保护企业和个人信息安全。各级政府都要建立简政放权、转变职能的有力推进机制，给企业松绑，为创业提供便利，营造公平竞争环境（国家发展改革委、商务部、民政部、中国人民银行、国家工商总局、国家质检总局、网信办等负责）。5.所有行政审批事项都要简化程序，明确时限，用政府权力的“减法”，换取市场活力的“乘法”（国务院审改办牵头）。

（五）诚实守信

诚实守信，政府公布的信息应当全面、准确、真实，政府的承诺要兑现。非因法定事由并经法定程序，行政机关不得撤销、变更已经生效的行政决定；因国家利益、公共利益或者其他法定事由撤销、变更行政决定的，应当按法定权限和程序进行，并对行政相对人因此受到的财产损失依法予以补偿。2004年时任国务院总理温家宝向全国农民承诺要逐步减免农业税，五年内在全国减免所有的农业税，并且对种小麦的农民给予直补。这些措施在当年已全部兑现。2005年在全国人大十届三次会议上，温家宝再次向农民承诺五年减免农业税的目标三年完成，得到了人大代表热烈欢迎。2006年全国人大十届四次会议上，温家宝向农民承诺全面减免农业税。

（六）权责统一

中国官员问责制于2003年非典期间启动。包括卫生部原部长张文康和北京市原市长孟学农两名省部级高官在内的上千名官员，因隐瞒疫情或防治不力而被查处。非典过后，从中央到地方开始加快推进问责制的制度化。该案例说明政府依法行使职权时，应当依法承担相应责任，实现权力和责任的统一。