美国减贫经验及启示

一、美国的贫困状况

美国是世界上最发达的国家之一，但是贫困问题同样也困扰着美国多年来的发展，根据美国人口署数据显示，2007年美国共有3766万人口生活在贫困线以下，这个数字占到了当时美国总人口的12%以上。美国近年来的贫困问题集中爆发在21世纪初期，根据美国人口署的调查，2001—2003年是美国贫困问题最为严重的3年，这3年美国贫困人口一直呈现出攀升的态势，尽管此时金融危机还未到来，但是贫困问题依然提前露出了端倪。2001—2003年，美国每年平均增长贫困人口约150万人，至2003年末，美国贫困人口总数达到了3600万人左右。而且美国的贫困人口还呈现出年轻化、低龄化的趋势，美国每年新增长的贫困人口中，很大一部分都是18岁以下的青少年人群，而这部分未成年贫困人口长期占据美国贫困总人口的较大份额。因此，贫困代际传递是导致美国贫困问题的重要原因之一。

美国政府将生活在贫困线收入一半以下的贫困人口称为赤贫，在2001—2003年，美国的赤贫人口同样呈现出迅速增长的趋势，到2003年，美国的赤贫人口已经攀升到了1530万人，占到了当年美国总贫困人口的43%以上，这也是迄今为止美国赤贫人口的最高纪录。赤贫人口的不断攀升与当时美国医疗保障问题是分不开的，在2003年，美国仍有大约4500万人没有医疗保险，占到了美国当时总人口的15.6%。其中，18～64岁的法定可务工人群没有享受医疗保险的达到了900万人，而且这个数字在2003年以后的几年中还在一直攀升。

美国农村贫困问题更为突出。根据白宫数据显示，2013年，美国农村贫困人口接近620万人，其中包括150万名儿童。美国16.2%的农村人口属于贫困人群，14.3%的城市人口属于贫困人群，农村贫困问题比城市更为严峻。贫困代际传递是美国农村贫困问题的主要特点，农村地区贫困大多数属于代际相传，纵然经济持续发展，但减贫效果并不明显。农村家庭结构问题、儿童问题等都是导致美国农村贫困问题的重要因素[1]。

二、美国巨大的贫富差距间题

发达国家中，美国的贫富收入差距最为悬殊。在收入分配运行结果关注效率的导向下，美国政府在初次分配、二次分配和第三次分配中分别扮演不同的角色，由此形成了其独具特色的收入分配运行机制。在初次分配中，政府基本上采取放任市场机制的办法，对收入分配不加干预。在第三次分配中，政府态度表现得更加积极。政府引导社会力量广泛参与，积极引导慈善事业。由此可见，第三次分配在缩小收入分配差距中有着不可或缺的重要调节作用。

1.关于新镀金时代的评述

19世纪下半叶是美国工业经济发展最为迅猛的时期，无论是人口数量还是社会经济都得到了快速增长，美国民众习惯于将这个大发展时代成为“镀金时代”。镀金时代给美国社会经济发展带来了深远影响，同时也创造出了在美国历史上前所未有过的巨大财富。也正是在这个时期，以科尼利尔斯·范德比尔特等为代表的一批美国投机商人获益颇丰，他们这个阶段获得了绝大部分社会财富，因此，“镀金时代”也是美国贫富差距迅速加大的代表性时期。

自进入20世纪下半叶以来，随着信息社会的不断繁荣，美国社会的财富分配越发不公平，贫富差距被进一步拉大，穷人变得更穷，而富人却变得更加富有。根据美国权威机构的调查数据显示，在1979年至2003年以来，美国社会中最贫穷的20%底层民众的收入增长率仅为1%，而生活在顶层的20%富人的收入却飞速增长了接近50%，对于顶层1%富人的收入增长更是疯长了111%[2]。收入差距的越发加大，社会财富分配的更加不公平，让美国社会的贫富差距问题日益凸显，诺贝尔经济学奖得主、《纽约时报》专栏作家保罗?克鲁格曼将当今美国社会称为新的镀金时代。

2.关于中产阶级的逐渐消亡

美国的人群划分主要可以归纳为上层阶级（由最富裕的一部分组成）、中产阶级（主要从事白领职业）和工人阶级（主要从事蓝领阶级），中产阶级人数较多，是美国主流社会的中坚力量，代表了大多数人的利益，同时也是美国经济发展水平的最直接反应。中产阶级主要由受过良好教育的职业人员和管理人员组成，也有一部分是工匠、艺术家或是负责低管理水平工作的人员，而中产阶级家庭的年收入通常被定义在35000美元到10万美元之间，但是收入并不能完全说明问题，因为实际生活质量还存在较多的综合因素考量。中产阶级人数的占比，可以较为直观的反应美国社会的经济状况，中产阶级的逐渐消亡，让更多的人进入了工人阶级，社会整体生活质量下降。

而中产阶级逐渐消亡的原因，可以简单地概括为以下几点。第一，失业率持续走高，中产阶级受到威胁。自2008年金融危机以来，美国失业率节节攀升，就业形势十分严峻，大批白领阶层失去了工作，居高不下的失业率让越来越多的中产阶级失去了生活保障，稳定收入来源以及社会福利被剥夺一空。第二，收入水平增长缓慢，生活成本增长加剧。美国的时薪水平在较长一段时间都维持在稳定水平，但是随着物价的快速增长，居民的实际购买能力在不断下降，实际生活质量也随之降低。据统计，1997—2007年美国的时薪水平一直维持在每小时5.15美元，在这段时间里，美国的实际生活成本却增长了26%。第三，医疗教育费用开支巨大，中产阶级痛苦不堪。随着失业率的逐渐上升，越来越多的中产阶级无力继续购买从前的医疗保险，逐渐失去了医疗保障条件，自掏腰包承担医疗费用对于经济状况糟糕的中产阶级来说十分痛苦。再加上子女的教育问题，根据2007年全美数据显示，美国的公立高校学费上涨率为6.6%，这就意味着对于普通学生来说，普通大学读下来每年光学费开支就在6000美元左右，一些中产阶层家庭无法承担子女学费，只好将子女送往开支较少的社区学校就读。第四，住房成本增加，美国“房事”同样昂贵。美国的中产阶级大多集中在城市，而美国人对于买房的概念与中国人截然不同，大部分美国中产阶级选择租房生活，但是由于收入的减少，租房成本不断攀升。根据数据显示，生活在纽约市的中产阶级几乎有超过1/3的人，每月要在租房上花去一半以上的收入，住房压力同样伴随着美国人民。

3.贫富差距创新高

近来，众多经济学家在对1913年以来美国国税局公布的居民收入数据进行分析后发现，2012年美国1%最富有人群的收入占全民年收入的19%以上，创下1928年以来最高纪录。在收入“金字塔”中位居前10%的美国人占有全社会总收入的48.2%。数据显示，从2009年到2012年，占据美国人口仅1%的最富有阶层收入增长了31.4%，其余99%的人口收入则增长了区区的0.4%。去年，美国1%最富有阶层的平均家庭年收入超过39.4万美元，而占据人口10%的富人阶层家庭年收入则超过11.4万美元。美国1%最富有人群与剩余99%人口之间的收入差距持续拉大，社会不平等程度创下1928年以来的历史新高。尽管始于2008年的国际金融危机对美国1%的最富有阶层带来一定冲击，但随后的股市强劲反弹和蓝筹公司红利激增等很快促使这部分富裕人群的财务状况迅速扭亏为盈。与此同时，“工薪阶层”以及社会底层人口的收入状况则因通货膨胀和货币贬值等因素持续缩水。

三、导致美国贫困原因分析

20世纪到来之际，贫困现象在美国各地蔓延。约有1000万家庭缺乏足以维持生活的稳定收入来源。根据一些指标，全国一半的人口陷于贫困。他们是哪些人?他们中既有白人，也有有色人种，有老有少，不分城乡。虽然对于贫困的原因有多种解释，20世纪初期公共舆论却主要受两种观点影响，一种观点宣称穷人之所以存在并且贫穷是由他们自己造成的，另一种观点提出穷人之所以穷是因为经济变革的过程造成了部分社会成员的落后。在社会发展过程中，一部分人的落后是不可避免的。随着经济逐渐繁荣，贫困终将被消除。

美国的贫困问题一直是国际经济学界讨论的热点，经济学家们持续进行着激烈的讨论，并提出了不同的观点。回顾有关美国贫困的众多争论，两种观点一次又一次地出现：“这个世界上最富有的国家里怎么会有贫困存在呢?”“正如我们所知道的那样，我们很快就能够彻底消除贫困”。基于这两种相互对立的观点，历史上政治领域和公众舆论又是如何描述贫困的呢?对贫困问题的定义和理解是如何、又在何种程度上影响了它的持续性呢?地理学能在多大程度上解释贫困的延续性呢?笔者在此简要罗列部分主流观点。

中国威胁说。中产阶级的消亡是一直是美国民众对于贫困的主要说辞，而蓝领工人大多是中产阶级的主要组成部分，发展中国家低廉的生产成本剥夺了美国蓝领工人的社会价值，让他们失去了工作与收入，而中国则成了这些发展中国家的代表。随着经济全球化的进一步发展，国际贸易往来已经十分频繁且发达，无论身在世界的任何角落，都可以轻易买到万里之外生产的货品。而中国近年来凭借着廉价劳动力作为支撑，生产了大量低成本的货物，这些货物逐渐占领了欧美主流市场，“made in China”在国际上早已司空见惯。而正是这种国际贸易的飞速发展，让部分美国民众将贫困的问题归咎于发展中国家。

赢者攫取说。康奈尔大学经济学家罗伯特·弗兰克和杜克大学经济学家菲利普·库克在其合著的《赢者攫取一切的社会》一书中描述，美国贫富差距的逐渐拉大，主要归咎于强者越强的社会矛盾。处于社会上层的人士，有更多的机会获得更多的财富，其创造财富的能力越来越强，而当今社会，社会财富的综述越来越趋于稳定，强者对社会财富的加倍攫取，导致了穷人更加难以获得社会资源，想要摆脱贫困变得更加困难。

政府倾斜说。美国政府对富人阶层的政策倾斜一直被经济学家所诟病。美国政府自20世纪70年代以来所制定的公共政策基本上都是有利于富人阶层利益的，其中包括布什总统的减税政策以及其在上任初期签署的到2010年终止的联邦继承税继续生效等政策。这些对富人优惠的政策都进一步拉大了美国的贫富差距。

区域分化说。部分学者认为，区域发展不平衡是导致美国贫困的根源。美国同样存在区域性发展不平衡问题，东西部沿海地区的繁荣映衬出中部地区的落后。

个体主义与结构主义贫困观。这种观点认为导致贫困的原因是个人、家庭和特定文化因素，个人应对其贫困负责。这类观点主要包括以下两个角度的分析：一是认为单亲家庭是造成贫困的主要原因。根据美国传统基金会国内政策研究部的一项研究显示，单亲家庭儿童陷入贫困的可能性是父母双全家庭儿童的6倍。这些儿童更容易辍学、从事低工资工作，并且自己成为单身父母，形成一个贫困的代际循环。二是认为个人的不负责任、消极的工作态度、不良的生活习惯和劣等的文化价值导致贫困。结构主义的贫困观反对贫困根源于个人家庭因素和文化态度的理论，他们认为长期的社会经济不平等、停滞的工资、公共救助计划的缺乏、政策不合理等结构性因素是导致贫困的主要原因。贫困问题既有客观的社会根源，又有个人的主观原因；在反贫困方面，既需要社会的努力，又需要个人的努力。贫困不仅表现在经济贫困，而且表现在环境贫困、社会贫困上，它是环境、经济和社会相互作用、相互影响的结果，具有很强的复杂性和综合性[8]。

四、美国扶贫工作体系

美国历届政府都十分重视农村反贫困问题，均拿出了不同的反贫困方案在农村地区进行实践。针对农村儿童的智力扶贫项目、减轻农村家庭赋税、加大医疗服务的财税支持力度、重点发展特困农村地区专项计划等都是近年来美国政府的农村反贫困政策。美国政府积极引入私人资本用于农村的基础设施建设、农业加工产业等的发展，也为农村贫困人口带去了更多的就业机会。在帮助农村贫困人口脱贫的过程中，政府激励贫困人口发展产业脱贫，调动他们的工作积极性，致力于农村反贫困的可持续发展。

“对穷人体面生活的保证是对一个社会文明的真正检验”早在18世纪西方哲人廖塞尔·约翰逊就说出了资本主义社会对待贫穷问题的态度，这种态度也基本代表西方社会发展过程中对待贫穷问题的严肃态度。

美国扶贫工作机制的初步建立要追溯到20世纪30年代，当时的美国政府就意识到了贫困问题的刻不容缓，但是由于当时美国经济还处于完全自由的市场经济时代，并没有经历后来的经济危机，因此美国政府对贫困问题同样采取不干预的做法，取而代之的是教会、慈善团体等民间组织承担对贫困人口的社会救助责任。但这种状况并没有持续太久，很快美国经历了历史上第一次经济大萧条，贫困问题日益凸显，面对越来越严重的贫困问题，美国政府不得不出手干预。大萧条发生后，美国政府接受凯恩斯主义经济学说，逐步介入社会保障领域，着力通过构筑社会保障网来帮助贫困人口解决基本生活需求。经过近70年的发展和完善，目前已经建立起了一个较为健全的社会保障和扶贫工作体系，主要包括以下几个方面：

1.社会福利项目

美国的社会福利项目是指由联邦、州和地方三级政府财政拨款，对低收入和贫困人口进行救助的项目。主要包括贫困家庭短暂援助（TANF）、抚养未成年子女家庭补助、养老及困难补贴、食品券、医疗补助、儿童营养项目、住房补助以及教育补助等。如医疗保障使部分弱势群体可以享受公共健康保险计划。该计划主要包括医疗照顾和医疗救助，医疗照顾是重点针对65岁以上老人和残疾人的医疗保险服务；医疗救助是在联邦政府给予适当财政资助的基础上由各州政府为贫困人口提供的部分或全部免费医疗服务。卫生保健援助包括：健康保险。主要补助那些失业人员9个月65%的补助，以便他们继续享有以前工作时拥有的健康保险。过渡性医疗援助是向那些通过工作或劳动获取低收入的家庭提供12个月的医疗补助救济等。住房保障，政府为符合条件的贫困家庭提供廉价的公共租赁房，并通过利息减免、税收优惠等鼓励房地产开发商参与公租房建设。同时，建立比较完善的住房金融保障和抵押贷款保险体系，帮助低收入和贫困家庭购买自有住宅。

早在50年前美国就发起减贫战争，当时已经建立起比较完善的福利体系，生活在贫困线下的家庭，其孩子和孕妇可以享受免费的医保。美国去年有4700万人享受食品券，拿这些食品券可以到超市兑换食品，基本上可以不用自己再掏钱买食品。穷人还可以得到政府的住房补贴，穷人的孩子上大学也可以得到学费减免，在税收政策上美国也对孩子较多的家庭有更多的退税，如社保福利的扩大并且根据通胀补助调整。美国65岁以上老人的贫困率从50年前的28%降到了目前的9%，这应当是美国的最大的减贫成就，当然美国总体的贫困率并没有明显的改善，使得美国国会两党就如何减贫产生了明显的分歧。民主党人倾向于认为要靠政府增加投入扩大福利范围帮助穷人，而过分照顾富人的政策使得贫富差距扩大，是造成穷人不减的重要原因。而共和党人则倾向于认为，要鼓励商业的发展，创造更多的就业机会，同时改革福利系统不能养懒汉，应当让人去工作来摆脱贫困。

2.贫困家庭短暂援助计划

该计划主要是对贫困家庭提供基本帮助、短期救济和就业补贴。不同州之间的具体援助项目不同，但有两项要求必须做到：一是受援助的家庭必须每周工作30小时以上，除非家庭中有6岁以下的小孩。如果家庭夫妇的年龄都在工作的年龄段，对工作时间的要求则更高些。成年人如果拒绝上述要求，获得政府的援助将越来越少，甚至取消援助。二是贫困家庭一般接受援助的时间不得超过5年，其中有三分之一的州规定接受援助的时间少于5年。一些特殊类型的地区如印第安部落区域，如果失业率达50%，则不需要符合上述两个要求。

3.低收入家庭和个人课税减免优惠

课税减免优惠主要针对低收入家庭，在美国这项措施被认为是有效的经济推动力。共有四项减免优惠：一是儿童课税减免优惠。2009年和2010年获得减免的资格是收入3000美元，收入太少没有达到联邦个人所得税纳税义务的家庭也得到退税。全职工作的家长收入最低工资14500美元，且有两个小孩的可获得1750美元的减免。二是工作所得减免优惠。对个人提供高达400美元，夫妇提供800美元的工作所得减免优惠。个人收入从7.5万美元、家庭收入15万美元起逐步终止减免优惠。三是劳动所得课税减免优惠。该项优惠对有三个或更多小孩的家庭增加减免。四是美国（教育）机会课税减免优惠。每年可获得的减免高达2500美元，个人收入从8万美元开始到9万美元将逐步终止该项退免，联合申报者（夫妻）从16万美元开始到18万美元逐步终止退免。

4.教育和培训援助

在义务教育阶段，学龄儿童及青少年免费进公立中小学就读，对贫困家庭的学生给予免费午餐等资助；在高等教育阶段，美国各州州立大学收费低廉，并通过设立奖学金、助学金以及提供勤工俭学机会等帮助贫困家庭大学生完成学业。其他援助包括，一是劳动力投资。主要是向低收入成年人提供包括支援、相关需求帮助、就业与培训等服务，为青年（年龄上限为24岁）创造暑期工作机会。二是资助对老年美国人提供社区服务的非营利性机构增加就业。三是州就业和再就业服务。对连接失业与雇佣、培训机会与再就业方面的服务机构提供资助。四是残疾人教育。主要是资助12年特殊教育的教学区和学前特殊教育，援助残疾婴儿和家长（年龄从出生到两岁）。五是州职业恢复补助金。六是无家可归儿童和青年教育。安排资金拨给各州用于帮助校区为无家可归儿童和青年人服务，包括食物、交通和支持服务。七是针对低收入大学生的佩尔助学金。

5.差别化对待，采取个性化扶贫政策

针对贫困家庭和人口的不同情况，美国政府采取了综合评定差别化帮扶政策。包括贫困家庭短期救济和就业补贴、低收入家庭和个人课税减免优惠、低收入人群住房及营养援助、收入援助、教育和培训援助、社区援助、卫生保健援助、农村发展援助等等。每一项援助项目又进行细化，做到针对不同贫困状况的精准扶贫。如贫困线130%以下的享受食品券扶持，180%以下的享受住房优惠，150%以下的享受取暖补助，130%以下的享受免费午餐，185%以下的孕妇享受低龄儿童补贴，对低收入贫困家庭提供经济发展贷款或担保等。目前，我国正在开展建档立卡、精准扶贫工作，也应该借鉴美国经验，针对每个贫困家庭的致贫原因，设置更加丰富的帮扶措施，制定差别化的扶持政策和采取有针对性帮扶措施，真正做到精准扶贫，精准施策。

6.增加对女性等弱势群体关怀，制定法律保证女性经济收入

由于美国的贫困代际传递现象较为严重，很多贫困家庭离婚率都比较高，这些贫困家庭无法给孩子带来完整的家庭、学校教育，导致很多孩子没有能够掌握足够的知识和技能，反而过早的接触社会，造成了贫穷的延续。为了扭转这一局势，美国政府决定加大对女性特别是家庭妇女和单亲妈妈的帮扶力度，为他们提供更多的工作岗位，哪怕是一些收入较低的劳动性岗位也鼓励妇女们去参加，让他们可以获取养活自己和孩子的基本收入来源，然后在帮助她们慢慢地提升自我，获得更好的工作机会，从而给孩子带来更好的生活和教育环境。

1996年国会和克林顿总统共同通过的福利改革法，一方面，福利改革鼓励单身女性进入就业市场，缩短领取福利的年限，要求各州将部分福利用于帮助被救济者提升技能、适应劳动力市场。另一方面，工作支持法给低收入家庭带来了收入补贴，这场福利改革的浪潮尤其推动了女性单亲家庭生活上的改善，工作支持法的核心理念在于“劳有所得”，其在减贫方面的作用不可小觑。受救济者只有参加工作才能领取福利，而工作为他们带来了两份收入——一份是雇佣收入，另一份则是包括税收减免在内的福利收入，这也是对女性就业的一种激励。福利改革进行后，大多数单身母亲仅能从事低收入、非技术类工作，这类工作薪水微薄。各州所进行的项目，少有能有效提升单亲母亲工作技能的。然而，即便低收入工作也能慢慢转向自给自足，且通过本地培训，让这些单亲母亲逐渐能够胜任较高收入的工作。

五、美国扶贫经验带给我国的启示

1.激活发展动能，防止“等靠要”思想进一步滋生

在对贫困地区进行治理的时候，美国政府以为贫困地区提供经济增长机会为核心战略，主要培育贫困地区自我发展以及创新创业能力，尽量不让当地百姓对政府产生依赖心理，而是让他们自救。联邦和州政府主要职责是为不发达地区创造包括就业机会、就业培训、职业转换培训和促进小企业发展等项目内容的经济机会，使受援地区经济发展基本满足自身需要。但同时也采取综合性措施，解决经济发展、居民住房、青年人培养、环境保持和公共安全等问题，培养其可持续发展能力[3]。

2.扶贫政策是导向，法律基础不可或缺

美国政府长期以来对各项扶贫帮扶政策给予了法律援助，制定了多项法律法规明确扶贫政策的权威性[4]。美国立法部门主要针对经济发展落后地区，对社区援助进行法律保护以保证资金的顺利到位，州政府同样会制定扶贫资金使用的相关法律法规、具体指导、惠及制度、监督援助等措施。贫困地区在使用扶贫资金时候也要向上级部门依法提出申请，按照法律步骤对资金进行合理调度，包括在扶贫资金的使用上，都是依靠法律监督，用立法的办法防止扶贫资金的滥用，权责分明的法律手段为美国扶贫政策的高效发挥打下了良好基础。

3.市场为主，政策为辅

与国内扶贫主要依靠政策性带动不同，美国的扶贫政策时刻突出市场的核心价值，市场是美国政府解决贫困地区落后问题的主要抓手[5]。美国政府不喜欢使用国有资本来开展扶贫工作，主要依靠市场引导资本、人口、资源在各地区之间相互流动，通过市场竞争，优化结构、配置资源、激发活力，促进发展。同时，美国政府也不会将政策资源直接倾斜给贫困地区的私营企业，防止因为直接援助而破坏市场规则，导致进一步的不平等现象。

4.将政策兜底人群与贫困人口区别对待，针对政策兜底人群采取帮扶措施

我国贫困人口基数之所以会统计出7000多万人的庞大数据，主要是由于其中掺杂了太多的残障人士、孤寡老人等特殊人群，这些人员严格来说是要依靠政府来平稳过渡的，不能算作贫穷，美国的贫困帮扶就把这部分人群剔除开来，专门为残障人士、孤寡老人、儿童、单亲家庭等特殊人群制定了社会福利政策。美国政府将这部分特殊人群统一纳入到一个社会福利综合体系中来，通过高效的救助管理办法和服务手段，形成了一套基本保障、广泛覆盖、层次分明、逐渐统一的特殊人群关怀体系，通过实施有效的经济和社会政策缓解和解决特殊人群生活问题，为最终消灭贫困问题夯实了基础[6]。

5.教育仍是关键，严防贫困代际传递

美国时刻把儿童教育作为重中之重，其扶持力度在某种程度上甚至超过了对经济的帮扶。政府制定了对有儿童的贫困家庭进行援助的政策，还专门制定了儿童抚养及儿童营养、儿童教育政策。美国将解决儿童贫困问题放在优先地位的做法很有战略眼光，值得借鉴。在我国今后的扶贫开发中，应将有儿童的贫困家庭作为优扶对象，可以考虑对贫困儿童这一特殊群体实行义务教育年限增加至十二年等，对儿童的教育和抚养提供经济保障。加强扶贫对象的能力建设。美国是养懒汉的体制，有一些家庭长期生活在贫困的恶性循环中，有的家庭三代都接受救助，他们不知道在扶贫救助之外如何生活，形成了特有的低保文化。为打破贫困的恶性循环，我们应吸取教训，注重消除低保文化，创造自力更生的文化，使穷人树立依靠自己的力量摆脱贫困的观念。这方面，我国已有成功的做法，随着国民经济的发展，国家经济实力的增强，扶贫的投入将不断增加，越是扶贫投入增加，越要注意人力资源开发和强化其自力更生意识。在此基础上，逐步对贫困家庭实行全程免费职业培训的政策，通过培训开发贫困群体人力资源来提高其创收脱贫能力[7]。

6.强化区域平衡发展，加强扶贫工作的区域间交流合作

目前，我国的扶贫主要是按照行政区划在地方性的推动，大家各自负责各地的扶贫工作，但是贫困地区是具有地域性的，我国很多连片特困地区是横跨多个行政区域的，但是我国暂时还缺乏区域性的扶贫部门，扶贫工作被行政区划硬性撕裂，缺少地区间的统一协调是很难将扶贫政策有效贯彻的。我国应增加扶贫系统对东西扶贫协作的指导力度和赋予相应职责，扩大东西扶贫协作的范畴，增加对东西扶贫协作的政策覆盖，如针对东西扶贫协作出台资源开发方面覆盖贫困人口的优惠政策，赋予东西合作双方地方政府更大的自主权，东西部合作资源开发，可由东部投入资金，西部采取资源入股，提高资源税赋比例等方式，增加地方政府经济收益，提升地方自我扶贫能力和水平，在对口支援工作机制方面，进一步发挥地方政府主体作用，更加注重保护和支持地方政府的自觉性、创造性和主动性。进一步完善区域发展机制。

2016年，习近平总书记在银川主持召开东西部扶贫协作座谈会，重点强调，东西部扶贫协作和对口支援，是推动区域协调发展、协同发展、共同发展的大战略，是加强区域合作、优化产业布局、拓展对内对外开放新空间的大布局，是实现先富帮后富、最终实现共同富裕目标的大举措，必须认清形势、聚焦精准、深化帮扶、确保实效，切实提高工作水平，全面打赢脱贫攻坚战。这足以说明了区域扶贫协作的重要性与可行性[9]。

逐步建立以“政府引导，市场运作，企业主体，社会参与”为主要内容的区域协调发展促进减贫机制。要进一步放开市场准入条件，鼓励支持外商和民营企业参与区域发展与扶贫开发，除了政府直接投资以外，还可以采取设立开发基金等方式，会同企业和社会机构，整合各方面资源，共同推动特困片区区域经济发展。政府通过挖掘特困地区资源，设置优惠条件吸引外商和民营企业投入开发参与减贫。从国家层面探索区域合作和方式推进扶贫工作，以经济区和片区结对合作形式开展帮扶或扶贫协作。如珠江三角经济区的省市与滇黔桂石漠化片区的省市结对，长江三角经济区与武陵山区结对，环渤海经济区与燕山太行山区结对等，也可一对多或对一结对帮扶协作，帮扶或协作的方式可为资源开发、产业培育、市场开拓、就业促进、人才流动等。通过全方位的协作，逐步推动建立扶贫协作联合体、共同体，形成帮扶协作双方政府组织发动、要素顺畅流动、市场辐射带动、产业转移推动、社会民间互动的精准扶贫工作格局。

参考文献

[1] 王永红.美国扶贫问题与扶贫机制[M].上海:上海人民出版社，2011.

[2] “The State of working America，2006/2007”，Lawrence Mishel，Jared Bernstein，Sylvia Allegretto，The Economic Policy Institute，2007.

[3] 王俊文.国外反贫困经验对我国反贫困的当代启示——以西方发达国家美国为例[J].社会科学家，2008（3)，104-107.

[4] 陈怒祥，柳芳.美国贫困问题研究[M].武汉:武汉大学出版社，2000.

[5] （美)马克·斯考森，肯那·泰勒.经济学的困惑与悖论[M].北京:华夏出版社，2001.147；143.

[6] 刘建芳.美国的城市贫困与反贫困及其对我国的启示[J].社会学研究，2005（3)，29-32.

[7] 刘康.借鉴美国扶贫经验加强改进扶贫开发工作，广西壮族自治区扶贫开发办公室，广西扶贫信息网.

[8] 孙志祥.美国反贫困问题与反贫困政策述评[J].国家行政学院学报，2007（3):94-97.

[9] 习近平.东西部扶贫协作座谈会并发表重要讲话，北京日报，20K16—07—22.