巴西减贫经验及启示

一、巴西贫困状况

巴西占地855万平方千米，占整个拉美地区面积的47%，居世界第五，总人口2.01亿元。巴西拥有丰富的自然资源和完整的农业现代化发展基础，国内生产总值位居南美洲第一，为世界第七大经济体。巴西与中国同属金砖国家，也是全球发展最快的国家之一，是最重要的发展中国家之一。但巴西也曾是世界上贫富差距最大的国家之一，根据联合国数据显示，1990年，巴西贫困人口接近总人口的50%，达到6750万人，其中农村贫困人口占到了近75%，达到5060万人。众多的农村贫困人口严重阻碍了巴西农业经济的发展，进而影响了整个国家经济和社会的进步。

巴西与中国同属发展中国家，在贫困状况方面与我国也有很多相似之处：绝对贫困与相对贫困同时存在，但绝对贫困占主导。巴西虽然综合生产能力和整体经济发展水平处于中等层面，但由于内部地区间经济发展水平存在较大差异，因而欠发达地区、落后地区，有一部分人的衣、食、住、行等基本生活条件得不到满足而陷于贫困，甚至部分群体或个体因营养缺乏而生病甚至死亡，即存在生存贫困或绝对贫困问题，乡村贫苦与城市贫困同时存在，但以农村贫困为主导。巴西的二元社会、经济结构决定了该国农村贫困人口明显多于城市贫困人口，农民收入比城市人口平均收入低，贫困发生率更高。巴西的贫困也有其自身的特点，比如巴西城镇化率过高，城市人口偏多，但是经济水平又普遍偏低，导致贫困群体很大，脱贫难度很大，贫富差距的不断加大也造成了巴西的社会治安十分恶劣，走私贩毒枪支等问题屡见不鲜，这些问题的长期存在削弱了巴西的发展优势。

从1990开始，巴西政府高度重视农村反贫困问题，采取多种刺激农村、农业发展的措施，使农村贫困问题得到了有效控制，其基尼系数呈现负增长的态势，农村贫困人口数量和贫困发生率都发生了显著的下降。

二、巴西的贫困原因

造成巴西贫困原因具有多样性，既有自然的、历史的、社会的、政治的原因，又有传统文化等方面（传统劣质性）的负面影响，但根本原因是生产力发展低下、社会分配不公，因而消除发展中国家贫困应从发展生产力、改善收入分配两方面着手进行[1]。

1.土地私有化非常严重，无地农民被迫迁往城市

巴西的土地私有制度由来已久，有一半以上的巴西耕地掌握在少数地主手中，这些地主掌握着巴西的土地。因此，许多农民根本没有土地可以耕种，大批无地可种的农民只好被迫举家迁往城市，但是巴西的工业发展水平还处于初级阶段，工业体系并不够发达，这么多的农民根本无法在城市找到合适的工作，哪怕是纯体力劳动岗位都不好寻觅，久而久之，这部分从农村来的移民很多就变成了贫困群体，长期居住在城市的贫民窟里，过着十分窘迫的生活。

2.税收等政策制度不够完善，政府主动作为不足

巴西政府在税收制度上存在对富人的偏袒，低收入群体仍然承担着较为苛刻的赋税重担，这就导致了巴西的贫富差距不断拉大。巴西在教育政策上也存在很多多不足，巴西政府对贫困群体子女的教育帮扶措施相对不足，很多初级教育的学杂费用较高，不利于贫困家庭子女的入学，而且巴西的职业教育发展相对不足，政府对高等教育投入却很高，这就造成了富人家庭子女继续深造的比率更高，而贫困子弟迫于学费压力不能接受高等教育，但是职业教育供应又不够充足，导致穷人家的孩子大部分都很早辍学。

3.城市贫民窟问题十分严峻，社会矛盾突出

由于大量农民的被城镇化，导致巴西城市的贫民窟人口越来越多，80%以上的贫民窟居民处于最低工资标准以下[2]。政府对这个庞大的贫困群体至今都没有良好的帮扶措施，导致城市贫民窟生存状况十分堪忧，毒品、枪支、暴力等问题长期无法解决，贫民窟居民对富人的仇视更是与日俱增，社会矛盾不断增加。

4.城市就业困难，贫困群体难以维持生计

随着技术的发展，巴西的工业化进程也在朝着高新技术方向快速向前，工人逐渐被机器所取代，很多公司企业都不再需要那么多的劳动力，导致工作机会变少。大量劳动力进入非正规部门就业即从事家庭服务、微型企业及个体经营等没有社会保障，得不到法律保护的工作，工资只有正规部门的一半，1985—1997年非正规就业增加了97%，正规就业仅增加6%。就业质量差、失业率攀升是造成城市贫困人口长期大量存在的重要原因。

三、巴西的减贫政策与实践

巴西的扶贫还是取得了一定的成效，全国生活在2美元/天标准线下的贫困人口比例从1992年的36%下降到2007年的19%，基尼系数亦由2001年的0.59回落至2007年的0.56。按联合国千年发展目标要求，各国应在2015年之前将每天只有不足1美元收入的人口数量减少一半，而巴西已提前完成这个任务。目前，巴西极端贫困人口比重已从8.8%下降至4.2%，占社会总人口10%的最贫困人口的收入年均增长9.2%。巴西的减贫成果得到了联合国和国际社会的认可。现将巴西减贫手段分析如下：

1.教育扶贫

巴西政府认为要改变和根除贫富悬殊现象，必须首先从加强教育着手，很多人上学不久就失学，随后就过早就业，这是巴西低收入人多的根本原因。巴西政府很清楚地认识到，让更多孩子回到教室里也是减贫的有效手段，因此，要缩小贫富差距，就一定要从平等获得受教育机会这一根本抓起。卢拉就多次在多个场合强调，缩小贫富差距的根本是加强教育，在法定增加最低工资标准和继续深化家庭补助的基础上，政府将大幅增加教育投入，提高基础教育质量，加强培训，将扶贫的重点从救助转向帮助穷人掌握劳动知识和技能。

巴西于1995年开始就颁布了“助学补助金计划”，专门面向农村贫困地区家庭提供一定数额的助学金，条件就是让他们的孩子持续就学，避免农村儿童因为贫困而失学。2003年，巴西政府为了进一步在落后农村地区开展扶贫教育，实行“扫盲计划”，专门为农村贫困地区培养教师、免费发放教科书，自该计划实施以来，已经帮助了550名年轻人和成年人，其中260万人由54个非政府组织教授阅读和书写[4]，这是巴西农村地区贫困人口有效提高教育水平的一项重大突破。2003年起，巴西重点实施了成人扫盲计划、全国工人职业培训计划等，具体措施包括帮助落后地区培养教师，免费发放教科书等，取得了良好的效果。虽然巴西的公立学校全部是免费的，但贫富差距还是使贫困生的辍学率较高，而进入大学深造的比例较低。为此，一方面政府向穷困家庭提供助学金，至今已照顾到了480多万个家庭的820多万学生，另一方面，巴西政府指定巴西利亚大学等5所公立大学为贫困生保留一定比例的入学名额，贫困生指的是来自月收入300雷亚尔以下贫困家庭，1～8年级全在公立学校就读，在当地成绩特别优秀的学生，尤其是黑人和印第安土著人的后代。

1990—1999年，巴西政府实施了多项基础教育补偿计划，确保基础教育的入学率。全国学生午餐计划，政府每学年至少为学生提供200天以上的午餐，覆盖公立小学、幼儿园和私立慈善机构的3600万孩子；全国教材计划，1996年开始，政府把为小学1～4年级提供教材的计划扩展至全国17万所小学1～8年级全体学生，并由教育部门和巴西邮政电报公司合作负责全国各地发放，保证教材按时到位；“所有孩子进学校计划”，凡有学龄儿童的家庭且家庭人均收入低于最低工资者，由政府每月提供一定的财政补贴，但家长必须保证孩子上学，到1999年底，该计划已经让1000多个城镇的50万家庭的近100万孩子受益，最重要的是，有近40万孩子由于该计划从原先的童工重新回到了学校[3]。

2.“发展极战略”的反贫困战略模型

巴西从20世界60年代开始就制定了“发展极”开发战略，针对农村落后地区基本生产生活需求加大投入。这一理论基本思想是坚持区域发展不平衡原则，即首先选择和培植“发展极”，使之成为区域经济发展推动力量，并通过经济机制的传导媒介力量引导区域经济发展。为此1967年巴西政府首先选择远离海岸线一千多公里的亚马逊首府马斯作为发展极，给予重点投资，并制定特殊优惠政策。

巴西主要贫困人口集中在东北部农村地区，1995年，巴西东北部只有20%～25%的家庭享有自来水服务，35%～40%家庭享有供电服务。为了解决东北部贫困问题，巴西制定了“东北部扶贫项目”，政府成功引入了世界银行和国际开发协会的扶贫贷款，并当地与社区组织进行合作，重点完善东北部农村的基础设施建设，到2003年，巴西东北部农村地区已经有超过80%的家庭享受到了自来水及供电服务[4]。为东北部特困地区降低税费支出以及提高饮水健康带来了很大的帮助。巴西还成立了“东北部地区农村生产者组织联合体”，专门为东北部农产品生产提供技术支持、市场销售、签订合同，以及帮助村民与金融机构取得业务联络。同时，巴西组织实施落后地区移民，把工业布局与人口、农业布局有机结合起来。为了加快北部和中部开发步伐，1960年，巴西政府实施迁都计划，将首都从里约热内卢迁至巴西利亚，同时在中西部的马托格罗索州，戈亚斯州和北部朗多尼亚洲、帕拉洲设立移民点，组织东南移民迁入定居，开发土地资源，强化农业基地建设，从而为工业西进、北上提供所需劳动力和农产品资源，进而优化人口和农业布局。

3.就业措施

巴西更为贫困人口提供了“第一次就业计划”和“易拉罐就业”，通过政府补贴的形式鼓励企业招收农村低学历青年，为他们提供就业保障，并为想创业的农村青年人提供低息贷款和指导培训，让更多的农村贫困青年可以找到脱贫途径。“第一次就业计划”是专为16～24岁、第一次就业的低学历青年人准备的。青年失业是巴西失业问题中较为突出的现象之一，在失业人员中，该年龄段的比例占到约45%。该项目主要通过部分减免税收或发放补贴等方式，鼓励企业招聘无工作经验的年轻人。享受政府资助的企业必须保证在12个月内不解雇受雇者，如有违反，每解雇一人将被处以345雷亚尔的罚款。如果符合要求的年轻人想自己创业，政府还会提供低息贷款及经营方面的指导和培训。据估计，该计划从2003年7月实施以来，已有超过50万青年人从中受益。政府还计划投入5亿雷亚尔经费，为150万青年人提供职业培训。在巴西的城市街头，你会看到不少人提着袋子从一个垃圾箱转到另一个垃圾箱，忙着捡拾易拉罐，这就是所谓“易拉罐就业”。据说，正是有了数以万计的易拉罐回收队伍，使得巴西的易拉罐回收率处于世界先进水平。政府鼓励人们参与这样的工作，一来可以让更多的人就业、再就业甚至脱贫，二来也节约了资源、净化了环境。

4.福利保障措施

巴西政府的很多津贴政策是在20世纪90年代推出的，到了卢拉执政的2003年向全国推而广之。这些政策的实施，使近3年来贫困人口下降的绝对数量超过前十年的总和，近4年来有700万人脱离了赤贫，对巴西的经济发展起到了有力的推动作用，和教育挂钩的现金补助政策已经被其他国家争相效仿。

巴西十分重视提高农村贫困地区的社区公共服务质量，为农村人口提供均等的社会公共服务。针对社会日益严重的分化情况，巴西政府在新宪法中全面规定公民应享有的各项社会福利权利，将获取社会服务作为一项大众化的权利。从2003年起，巴西开始实施成人扫盲计划和全国工人职业培训计划等。这些计划的具体措施包括帮助落后地区培养教师、免费发放教科书等。虽然巴西的公立学校全部是免费的，但贫困生的辍学率还是比较高的，能进入大学深造的比例较低。为解决这个问题，政府从两方面采取措施：一是向穷困家庭提供助学金，至今已照顾到了480多万个家庭的820多万学生；二是指定巴西利亚大学等5所公立大学为贫困生保留一定比例的入学名额。

巴西政府还实施了“家庭补助金”计划，该计划把贫困家庭分为两种，一是赤贫，指人均月收入低于50雷亚尔的家庭，二是贫困家庭，指人均月收入在50～100雷亚尔的家庭，政府按人数不同向他们发放每月15～95雷亚尔的现金补助。要领到补助金，先决条件就是必须保证让家里的孩子上学（6～15岁的学生到校率须在85%以上），并定期接受健康检查。目前全国已有1100万个贫困家庭享受这种政府补贴，惠及全巴西1.83亿人口的将近1/4。

5.“零饥饿”扶贫计划

每天中午，巴西的穷人只要花1雷亚尔就可以在“大众食堂”饱餐一顿，食堂里菜品丰富，价廉物美，这是政府为改善穷人生活推行的“零饥饿计划”的一个组成部分。这项扶贫计划从2004年开始实施，巴西政府每年拨出126亿美元，主要采取收入再分配、强化公共服务设施以及完善工作培训系统。收入分配方面，政府加强对农村贫困家庭的扶助，如提供必要的资金和技术援助帮助他们发展农业生产和改善生活；公共服务设施方面，修建电力、排水、学校等设施，改善居住环境保障贫困家庭的日常生活需求，增强社会凝聚力和稳定性；工作培训系统方面，政府针对本国170万18～65岁的民众实施工作技能培训。

实施“零饥饿计划”是卢拉领导的劳工党政府执政后做的第一件事，可见巴西当局把安顿好穷人的生活放在一个相当重要的位置，当时，卢拉允诺在任内解决贫困阶层最基本的温饱问题。巴西政府把缩小贫富差距作为国家责任，而不是社会职责或者慈善事业，最能说明问题的就是为了行使该项职能，巴西成立了专门机构，命名为社会发展与反饥饿部，该部门的主要职责有3项：一是实施家庭救助金计划，对贫困家庭实施救助；二是社会救助，给65岁以上老人和残疾人提供社会救济和最低生活保障；三是反饥饿，向所有贫困人口提供食品，在农村鼓励小农进行种植。有了这个部门，就从机制上根本保障了对穷人的各种关怀能够传导到实处。

四、巴西扶贫经验对我国的启示

1.加强社会领域改革，遏制日益严重的社会分化

巴西在减贫过程中十分注重对社会矛盾的化解，除了在经济上施加各种措施以外，将更多精力倾注到了社会领域改革，以防止贫富差距过大造成的阶级矛盾。近年来，我国经济发展十分迅猛，人民生活水平得到了很大的提升，但伴随而来的贫富差距问题也越来越严重，仇富现象在我国十分普遍，各种不雅言论充斥着互联网，社会阶层的划分日益明显。我国政府在“经济扶贫”的同时，也应更加注重“精神扶贫”，提升公众的物质生活固然重要，但是正面积极的思想意识可能是当下我国民众更为缺乏的。

特别是在我国农村贫困地区，精神文明建设资源更为匮乏，很多农户的思想观念还较为陈旧，这严重影响了贫困群众的脱贫致富。因此，地方政府应积极深化农村精神文明建设，积极开展“文明村镇”“五好文明家庭”“星级文明户”“文明卫生家庭”等文明创建评选活动，通过典型引导，让村民感受榜样的力量，调动大家参与精神文明创建活动的积极性。在重大节假日期间，对各级各类道德模范开展慰问帮扶活动，结合群众文化建设，开展多类型的文艺活动，百团大赛和广场舞大赛已经成为全区的品牌活动；结合美丽乡村建设，改善乡镇村（居）办公服务阵地，规范设置村级一站式服务大厅、志愿服务站、综合会议室、图书室、娱乐室等阵地，并与街道社区统一标准和颜色。

加强“乡贤”“村规民约”等农村自治方面的精神文明建设，把农村精神文明建设融入村规民约。倡导24字社会主义核心价值观，即“富强、民主、文明、和谐，自由、平等、公正、法治，爱国、敬业、诚信、友善”。开展“清垃圾，美家园”主题实践活动，推动形成文明和谐新风尚。利用“送电影下乡”“文化下乡”等活动平台，进行党史教育、三农政策解读、农技知识、医疗卫生知识、法律法规知识等宣传，较好地满足了群众的精神文化需求和专业技能需求。用孝爱传统教育人，把传统美德教育融入村规民约。进一步重视和发扬中华民族优良传统，大力褒扬孝老爱亲、敬业奉献、助人为乐、诚实守信、见义勇为等精神。通过学好人、做好人、帮好人，褒奖凡人善举，弘扬社会正气，形成了良好的社会风气。用民主方式规范人，把民主管理融入村规民约。通过征求意见、共同表决等民主管理的方式制定村规民约“三字经”。引导村干、党员以身作则、带头践行，保护河道、田园、水源，维护村容村貌、爱护公共卫生、争当文明新风义务宣传员。加强了对生态环境的保护、对安全生产的督促检查、对文明新风的宣传弘扬。

2.城镇化进程要量力而行，不能片面强调速度

没有土地又找不到工作的巴西农民是造成城市贫民窟问题的直接原因，我国虽然有土地作为农村外出务工人员的保障，但是很多地区农村土地的荒废以及村庄的日渐衰败，已经充分说明了农民的大量外流。我国政府应适当把握城镇化进程，过快的城镇化并不一定是好事，尽量保留外出务工人员的土地承包权，特别是没有在外地落户或是没有稳定工作的农民工，要保证他们能够在城乡之间双向流动，如果剥夺了他们在农村的根基，一旦这些农民在城市生活遇到困难，就会很快产生新的贫困群体。

3.着力解决青年就业问题，为贫民家庭子弟提供更多机会

巴西在解决人民就业问题上可以说事无巨细，举个例子，民众一旦有想法要从事某项职业，就可以去查询政府编纂的就业手册，可以说，任何一项职业都有详尽的指导，公共服务工作非常细致入微。政府还积极鼓励中小企业扩大规模，广开就业门路。在全国实行的创造就业及收入计划由政府牵头，金融机构向企业发放低息贷款，以促进其发展，以便吸纳更多人就业。对普通家庭走出的孩子，特别是学历较低的青年人，巴西政府更是不遗余力地为他们解决就业问题。

参考文献

[1] 王俊文.国外反贫困经验对我国当代反贫困的若干启示—以发展中国家巴西为例[J].2009（3):209-213.

[2] 孙晗霖.巴西反贫困的实践及其经验借鉴[J].2013（18):98.

[3] 苏振兴.反贫困斗争与政府治理能力—巴西案例研究[J].拉丁美洲研究，2015（2):9-15.

[4] 程宇航.巴西是如何扶贫的[EB/OL]，http://www.niubb.net/article/ 1045617—1/1/.