当前我国农村土地流转问题的研究

魏玉生

一、我国农地流转的演变和现状

（一）我国农地流转的演变

我国农地流转的阶段性变迁，可从改革开放后农村土地制度改革的过程中逐渐萌芽成长，这个过程是家庭联产承包责任制从“包产包干”的雏形到正式制度意义上的基本确立直至稳定运行，再到目前还在进行当中的土地流转探索的过程。

1.从生产责任制到家庭承包经营

1978—1984年，中国农村进行了大规模的围绕调动农民的生产积极性、恢复和拓展农业生产责任制、建立起家庭联产承包经营制度的改革。中共十一届三中全会后，一些地方积极试验并推广各种形式的农业生产责任制。1983年中共中央颁发了《关于印发农村经济政策的若干问题的通知》，全国农村推广实行包干到户，土地经营制度由原来的集体所有并使用变为集体所有农民自己使用的统分结合的双层经营体制，即家庭联产承包责任制。家庭联产承包责任制采取土地产权的所有权与使用权分离的政策，让农户家庭拥有土地使用经营权，极大地刺激了农户生产积极性，促进了农业增长。但是该制度并没有触及土地产权流转，土地所有权仍属于集体，农民只拥有土地的经营权。1987年，一些地方进行了土地适度规模经营的试验，进一步完善家庭联产承包责任制，但仍未允许农村土地使用权自由转让。虽然这时有些地方出现了部分土地流转现象，但都是自发的，而且没有政策依据。

2.农村土地使用权的流转尝试

1985—1988年，农村经济体制改革向纵深发展，全面转入农产品和农业生产资料的流通领域，适应于短缺经济时代的统购统销制度开始发生变革。市场化改革必然引发对市场主体的改革，农民的土地使用权得到深化。1988年，七届人大一次会议通过的《宪法修正案》规定：任何组织或者个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。土地使用权可以依照法律的规定转让，首次从根本大法的高度使土地转让成为现实可能，土地承包经营权流转有了其合法地位，农村土地流转也经历了由“禁止流转—允许流转—放开流转”和从模糊不清到逐步明确鼓励的过程。1992—1996年，由于市场经济的快速发展，土地家庭联产承包制在稳定承包权的同时，进入土地规模经营新形势的积极试行和研究阶段，主要就是土地使用权流转的尝试。

3.农地流转合理合法及规范化

土地流转开始尝试后，出现地方政府尤其是基层政府过分使用行政权力，不断加重农民负担，侵占农民土地使用权，以致激发群体性事件。根据中国社会科学院统计，中国农村的群体性事件有65%是由征地引起的侵占农地使用权引发的。为抑制此种现象，国家意图通过加强农民土地产权来抵消地方政府的各种不利行为，也希望通过法律将农民与国家建立一个联接，绕过产权的中间层，不断深化农民的使用权。1997年以后，中国全面开始第二轮土地承包工作。1998年8月29日，第九届全国人大十次会议通过了修订的《土地管理法》。第一次将“土地承包经营期限为30年”的土地政策上升为法律。1998年底，全国80%的村庄展开了土地承包期延长工作，农业建设向现代市场农业转变。此后，全国相继出现了两田制、反租倒包制、股份制以及“四荒”地拍卖制等制度形式，在这些制度形式下的土地流转已经基本具备了市场化流转的特点。从2003年开始，土地流转进入了规范化，国家制定了一系列土地流转的法规条例。2003年的《土地承包法》保护了合理范围内的土地流转，并对土地流转的原则进行了规定。该法中规定，允许土地承包经营权在平等协商、自愿、有偿、依法的原则上合理流转；流转的期限不得超过承包期的剩余期限等。2005年1月19日，农业部通过《农村土地承包经营权流转管理办法》，此办法的出台意味着农村土地流转进入了市场化的阶段。2008年10月12日，中国共产党第十七届三中全会会议审议并通过了《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》。决定指出“在自愿和不改变土地用途的原则下，允许农民以多种形式流转土地承包权”。中共十七大、十八大之后，国家进一步完善了土地政策法规、完善土地承包权能，给予农民切实有力的制度保障和彻底的土地承包权益，也为农地流转提供了制度保障。

（二）当前我国农地流转状况

1. 农地流转规模扩大，速度加快

20世纪90年代中期以前，我国农地流转的发生率比较低，1998年全国农地流转面积也仅占全部农地面积的3%—4%。近年来，随着农业结构战略性调整、农业产业化和农村现代化建设的推进，国家允许农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权，农地流转的规模开始扩大，速度开始加快。以湖南、江苏、浙江三省为例，2000年湖南流转土地8.35万公顷，比1996年增长26.8%；江苏流转土地7.78万公顷，比1996年增长19.6%；浙江至2001年4月流转土地20万公顷，比1997年增长11.0%。根据2002年上半年由中央财经领导小组办公室、农业部、国发中心等单位在全国部分省份的一份调查表明，我国农地流转已初具规模，浙江、广东、湖北、江西、黑龙江、四川等省流转面积占耕地面积的比例均在5%以上。2001年底全国以各种形式流转承包经营权的耕地占承包耕地总面积的6%—8%，2003年底为7%—10%。《中国经济周刊》记者马玉忠在对黑龙江、安徽、广东等六省市农地流转现状调查的数据表明，我国土地流转的速度在不断加快，规模在不断扩大。仅粤北地区的英德市土地流转面积从2006年就开始以每年超过10万亩的速度递增；2008年更增加了12万亩；水果种植面积也以每年2—3万亩的速度增加。名闻一时的安徽小岗村的1800亩农地，其中600多亩实现了土地流转，下一步小岗村将继续结合产业结构调整，引导土地流转。据农业部统计，2009年12月，全国农村土地承包经营权流转面积已达1.5亿亩，超过全国承包耕地面积的12%。到2013年11月底，农民承包土地的经营权流转面积达到26%左右。

2. 农地流转地域发展不平衡

近年来，农地流转地域扩张趋势明显，呈沿海发达地区和大中城市郊区向内地由点向面全面扩张。但是由于地区之间的社会经济条件、农地制度实现形式、农民文化背景及地方政府偏好等的差异，致使地区之间的农地流转表现出很大的差异。农村二、三产业比较发达，农民非农就业和收入比较稳定的沿海发达地区和各大中城市郊区，农地流转比较多；而欠发达地区因为农民就业门路少、农民收入对土地依存度高，而较少发生农地流转。据农业部有关部门统计，广东、江浙等发达地区流转的耕地约占承包地的8%—10%，有些县市已达20%—30%；而甘肃、宁夏等内地流转的耕地约占承包地的1%—2%。截至2010年底，耕地流转面积占耕地承包面积比重较大的省份为上海59.3%、北京46.3%、浙江38.9%、重庆36.2%、江苏34.2%、黑龙江25.8%、广东23.5%、湖南21.4%等。笔者对几个典型地区的实地调查也表明了发达地区农地流转比重较大的特点。截至2014年6月，山东省日照市农地流转总面积37.15万亩，流转总量占全市农户实有承包耕地总面积50.96万亩的73%。截至2014年底，江苏省太仓市累计流转土地面积48万亩，占农地总面积的80%。由此看出，目前我国农地流转发展存在地域的不平衡。

3. 农地流转以农户自发流转为主体

农地流转是一个从实践中催生的产物，因而不同的地区产生了不同的农地流转形式。从流转主体看，可分为农户自发流转和通过集体组织流转。农户自发流转主要采用转包、转让、互换等形式，截至2011年上半年，全国转包和出租比例分别为51.4%和26.7%（合计78.1%），转让、互换、股份合作和其他形式（包括临时代耕等）的比例分别为4.7%、5.4%、6.2%和5.6%。农户自发流转的福建省占85.3%，浙江省占58%，江西省占67.5%，湖南省占75.6%，湖北省占51.2%，海南省占62.4%。据调查，河南省平顶山市全市以转包方式流转土地26.7万亩，占全部流转面积的36%。全市以转让方式流转土地14.2万亩，占全部流转面积的19.1%。全市以出租方式流转土地15.2万亩，占全部流转面积的20.5%。以互换方式流转土地10.2万亩，占全部流转面积的13.7%。通过集体组织流转主要采用入股、租赁等形式。但目前农户自发流转仍是农地流转的主体。

二、我国农地流转存在的问题及其原因

（一）农地流转过程中存在的问题

1.政府部门管理服务缺位，利益主体权责不清

农地流转涉及村街、企业和农民个人，也涉及农业、土地、司法等相关部门，各方面关系体制不顺，联系不紧密，存在管理多、服务少等问题，具体体现几个方面：第一，每个单位有自己的义务职权，相互之间业务不联系，往往出现许多把关不严、监督不够的现象。本来土地法和土地承包法规定，土地流转的行政管理部门是农业局，农村土地流转合同应该村级提申请、乡镇初审代办把关，最后由县级农业部门审批备案，但此模式在执行起来往往或形同虚设或执行得不严格、不全面。一般表现为村街流转合同由发包方与承包方直接签订承包合同，或者土地承包方与土地经营方直接签订土地转包转租合同，期间经村民代表会议或村民大会80%以上同意后签订协议合同即可生效。有部分协议合同还自行进行公证。乡镇只是监督程序是否真实，没有否决权。去农业部门备案的很少。此类合同容易引发村干部暗箱操作和滋生腐败，致使问题产生。第二，政府部门对各类社会资本参与农地流转鼓励政策不到位，不连续，力度不大。比如，2003年6月，中共中央国务院下发关于加快林业发展的决定，其中，明确规定国家鼓励各种社会主体跨所有制、跨行业、跨地区投资发展林业。凡有能力的农户、城镇居民、科技人员、私营企业主、外国投资者、企事业单位和机关团体的干部职工等，都可单独或合伙参与林业开发，从事林业建设。其中包括公务人员，以至于当年一些公务人员流转经营了一些荒山荒地投资种树，但几年后，一些纪检部门在检查中不允许公务人员经营流转土地，许多人被迫退出投资。再比如，各地政府对承包经营农林畜牧等企业缺少扶植政策。一般来说，涉农企业投资周期比较长，投资回报至少需要3—5年，存在市场、病虫害、自然天气等诸多风险因素，各地政府部门在金融、保险、补贴等方面应该给予扶持，但从现实情况看，政府部门的配套措施不够完善。例如，内蒙古杭锦旗百万亩计的造林地只剩下沙堆和枯草，原因是造林公司流转的土地无法用作抵押或担保向金融机构融资，造林公司因获取资金的指望落空纷纷撤离，留守者也难以为继。第三，由于政府管理缺位，导致农地流转中利益主体之间的责权利关系不很明确。当前农村土地使用权流转有一部分是向农户的亲朋好友流转，或者抛荒后由村干部委托别人或自己代为受让。流转中的“依法”成分很少，没有法定的程序和具有法律效力的流转合同，政府有关部门对此也不加过问，致使农地流转不具备合法效力，流转双方的责权利关系很难明确，包括流转后的使用权限、农地保护、转让费率等方面都没有得到确认，流转双方的责权利关系非常混乱和零散脆弱，纠纷也不断产生。

2.农地用途被人为改变，“他用”现象突出

农地流转需要一定的费用，使经营成本升高。由于种粮的效益比较低，土地流入方往往选择土地“非粮化”以实现生产效益，这使得农地流转后“他用”现象趋于严重。比如，有些地方农地流转后，虽然还从事“大农业”，但流转后适宜种粮的土地不是用来种粮，而是用来种植果树、花卉等经济作物，有些甚至用来挖塘、养鱼等改变农地种粮的用途，对国家粮食生产造成了隐患。有些地方盛行“农家乐”、种植经济作物和养殖特种动物等现象。有些地方利用农田违法建房。此种情况，也使农田面积急剧减少，给我国粮食生产带来了极大隐患。如河南省尉氏县城关镇某村6组，2000年人均还有0.9亩耕地，因城区扩大占用耕地，2006年底人均仅剩0.42亩耕地。扶沟县城关镇某居委会，因县城扩建大部分耕地被征用，人均耕地面积由前几年的0.3亩减少到目前的0.07亩。笔者调查发现，廊坊市国土资源局出具的广阳区北旺乡西村出租、承包地块规划审查表里，涉及地块规划用途的有一般耕地、基本农田、园地、未利用地、建设用地等五种，除0.41亩建设用地符合土地规划设计外，其余均不符合土地规划用途，其中涉及基本农田面积561.822亩、一般耕地面积212.177亩、园地面积3.5亩、未利用地面积51.5亩。在21份基本农田承包租赁合同中，存在某建筑公司占用基本农田用于存放建筑脚手机械；某道桥工程公司占用基本农田用于建料场；多人占用基本农田用于建库房和部分生活居住；某农业开发有限公司在200亩基本农田上种树；某天然气销售有限公司占用基本农田建气站；大量违章建筑存在多年占用基本农田且没有办理相关手续，这些都改变了土地的农业用途，农民反响强烈，相关部门处理解决存在很大困难。

3.农地流转途径不畅通，缺乏规范的中介组织

农村土地经营权的流转实质是一种市场交易行为，其顺畅进行必须依赖农地流转市场的有序进行。当前农地流转存在较多问题，很大程度上是由于农地流转市场机制不健全，缺乏按市场规律运行，部门管理完善，市场竞争有序的中介组织。主要表现为：第一，农地流转市场中介组织不成熟。该类中介组织和当下城市商品房住宅中介组织相比差距明显，在农地流转中承担的市场份额较少。全国各地只有少数地方在搞试点运行，市场的象征性意义大于市场需求本身。第二，中介组织数量少，规模小，专业化、规范化程度低。目前在全国范围来看，土地流转的中介组织平台建立的数量还相当有限，且规模也不大。多数中介组织没有在地方政府部门进行登记、注册，其经营业务和运作程序也缺乏相关规章、制度。第三，中介组织内部制度不规范，工作流程不完善，缺乏专业人员。许多农村土地流转中介组织因刚成立不久，工作流程仍然处于探索阶段，未建立完善的工作流程。第四，中介组织资金短缺，不能有效运作。中介组织作为一个系统、机构，要维持正常运作，必须有一定的人力、设备和办公场所等，没有一定的资金支持是难以为继的。第五，中介组织受行政干预和影响较多。土地流转过程中兴起的中介组织，多是部门主导的外生型组织，其运作的方式必然带有行政色彩。在具体的工作中，由于行政因素介入过多，影响了中介组织正常功能的发挥，不仅中介组织的服务性质发生了变化，更消减了农民流转的积极性。

（二）农地流转问题产生的原因

1.基层政府工作存在缺位

在农地流转中，基层政府部门尤其是乡村两级干部存在着认识偏差和工作不到位的现象。具体表现在：第一，部分干部有畏难情绪。担心搞农地流转太麻烦，一方面片面地认为土地流转是市场行为，是农民个人行为，与基层政府、村集体没有直接关系。另一方面担心一旦进行确权流转，村干部需要把每个农户土地重新丈量，个别原村干部或村内“横人”强占土地行为，个别农户过去的差地多分现象都将暴露出来。这些历史问题乡村干部不愿意解决，担心农户思想做不通，也担心农户不满意会上访，甚至“引火上身”，造成干群关系紧张，担心自己的身份地位不保甚至下台，这些情况都会导致乡村干部不情愿搞土地流转；第二，个别乡村干部存在私心。对农民正常的土地流转嫌麻烦、不愿去管，但对地理位置好的地块，特别是村集体的机动地块、废弃坑塘，却极热心，打着土地流转的名义，哄骗群众，暗箱操作，压低价格，从中牟利。然后通过召开村民会议或村民代表会使个人行为合法化，此类行为有隐蔽性，不好调查，但时间长久后，反响恶劣；第三，搞农地流转过程复杂，牵涉部门多，但实际操作和执行的大量一线工作主要由乡村两级干部承担，由于业务素质不强，人员力量有限，许多农业部门、司法部门应参加的工作全都由基层政府具体承担，出现了基层权力使用不当、合同不规范、问题矛盾频发等现象。

2.农地流转的配套政策不健全

大量的实际材料证明我国农地流转政策的运行效果并不理想，政策的实际运作效果有悖于政策制定者的良好愿望，关键在于政策不健全，具体表现在：第一，各地执行的农地流转年限不统一，如上文所述，有些地方农地年限的制定很随意，有的农民不能积极引导社会资本参与农地流转，行政的过多干预使农地流转的市场行为不充分；第二，各地在农地流转中缺乏对村干部的日常监督，如村干部在农地流转中的潜规则，隐性行为不能在早期发现和制止。有数据显示，在某些地区查处的村干部涉嫌经济违法违纪案件中，90%都发生在土地流转过程中。如山东临沂市罗庄区，2009年到2011年，短短两年间共发生贪污、挪用耕地补偿费案8件，涉案8人金额480余万元，严重侵害了农民的利益，影响了社会稳定。第三，当前农村户籍的逐步放开，造成农地流转中本来就存在的人地突出矛盾，又增加了“新型农民”的增多问题。我国农地流转之所以步履蹒跚、进展缓慢，一个很重要的原因就是人地矛盾使然。历史告诉我们，只要人地矛盾不断激化，即使在土地私有制下，也避免不了土地的调整和土地的细分。因此，为了从农地市场化流转的制度安排中获得更高的体制效率，而又不至于牺牲社会公平，缓解紧张的人地矛盾是关键。否则，紧张的人地矛盾必然使农地市场化流转这一制度安排的预期效果大打折扣。第四，中央和地方已经发文明确农地流转过程中，可以用土地承包权、经营权担保、抵押等形式进行贷款、融资，但各地在实地操作中较为谨慎，金融部门在该领域的放贷资金很少，没有在农地流转中发挥积极作用。2014年中央又出台“一号文件”，明确指出允许承包土地的经营权向金融机构抵押融资，并要求有关部门研究提出实施办法，建立配套的抵押资产处置机制，推动修订相关法律，但从现实情况来看，此项工作进展缓慢。例如，湖北襄阳市一农户在该市襄州区张家集镇周垱村承包了1500亩农村土地从事水稻等订单种植，他计划投资640万元，引进高效灌溉和烘干项目，然而除自筹资金340万元外，还有300万元的资金缺口。该农户找了好几家银行，都因为不能提供符合要求的抵押物而拿不到贷款。

3.村集体、农民、受让方利益博弈激烈

农地流转中只有在严格保证土地所有权和承包权关系稳定的前提下，才能真正把土地资源转化为土地资本，促进土地要素的流动，从而取得土地经营的规模效应和集约效应。依法、自愿是土地承包经营权流转必须坚持的原则，但在现实中，由于农地流转涉及利益方较多，而不同利益方都是为了使自身利益最大化而博弈，导致纠纷的产生。第一，以村干部为代表的村集体利益。毋庸置疑，以村干部为代表的村集体在农地流转中具有极其重要的作用，他们能及时掌握村组农户的农地流转意愿，提供农地流转的供求等信息资料，组织协调有意愿流转农地的农户们，实现散户家庭的土地集中连片，降低农地流转的散户损耗，便于流转双方的行为选择，同时能及时有效地对流转农地及供求双方进行相应的监测管理，对流转双方具有很强的督导履约影响力。但他们又是农地流转中的利益方，正因为在农地流转中的优势地位，他们也能利用此种优势获取利益，在农地流转中与农民争利，违法违纪，进而中饱私囊。第二，以家庭为代表的农民利益。《中华人民共和国农村土地承包法》规定，农地流转应坚持平等协商、自愿、有偿，任何组织和个人不得强迫或者阻碍承包方进行土地承包经营权流转的原则，这一原则标示着农民是农地流转的主体，对农地流转具有自主决定权，农地流转不得违背农民的意愿。农民依法取得农地承包经营权后，是否流转、流转给谁、流转的形式如何、流转的价格高低怎样等具体的契约内容，都应当由农民自己与受让方进行协商并最终确定，作为农地流转契约的一方，其决策不应受到任何其他因素或形式的不当干预。由于近年来国家政府对农业的投资不断扩大，不少农民存在不愿流转心态，宁愿自己种，也不给别人种。另一方面，一些农民担忧土地权益得不到保障，或者农地流转中出现问题后不能得到及时解决，有的问题长期拖延，最后受益方为强势群体。第三，以企业或个人为代表的受让方利益。作为受让方的企业或个人的最终目标是谋求利益的最大化，受让方在获得农地使用权后一定会出现为经营中获取最大利润，不择手段地使用农地，而无视农地的生态保护和永续发展。有的企业或个人在农地利用过程中呈现一种非粮化的冲动，将耕地改作养殖或畜牧用地，虽然其仍属农用地，但实质上承包地的土质已经受到破坏，流转期满后，即便复耕，也势必影响耕地的质量，农民对土地未来的收益遭到了侵害；还有的受让方为从农地这一生产要素中攫取高额利润，挂着发展农村经济、推进农业规模化、产业化的牌子，或强迫、或利诱、或欺骗地获取农地使用权，变相用承租的农地搞房产开发，而农民却没有从土地增值收益中获取任何的收益。正是由于各个利益方的博弈，在农地流转中不同程度地出现矛盾和纠纷，使农地流转不能顺畅进行。

三、完善农地流转的对策和建议

依法合理有序规范土地流转行为，有利于保护农民土地权益，有利于推动现代农业发展，有利于促进社会主义新农村建设。我们应该完善土地流转的相关法律法规，明确土地流转中“三权”关系，积极宣传土地流转政策法规，规范性土地流转合同，健全土地流转部门体系，使我国农地流转适应农业现代化进程，促进我国“三农”发展。

（一）完善土地流转相关法律法规

目前，我国土地流转相关的法律无论是在立法层次，还是在执法角度都存在诸多不足。笔者就现行法律制度对我国农地使用权流转的规定及其缺陷、未来土地立法、执法中有关农地使用权流转的规定需予以完善之处、健全之处，作相应探讨，以期有利于我国相关法律法规的制定与执行。

1.完善农地流转立法

我国现行法律中与农地使用权相关的法律规定散见于《土地管理法》《土地承包法》《农业法》《合同法》《担保法》等中。《中华人民共和国民法通则》（以下简称《民法通则》）第81条正式规定了农村土地承包经营权，并将该权利编排于第五章第一节“财产所有权和与财产所有权有关的财产权”之中，而通常我们认为该节实际上是对物权制度作出的规定。同时，于2003年3月起施行的《中华人民共和国土地承包经营法》也承认了土地承包权的物权性质。但《农业法》第13条中规定“在承包期内，经发包方同意，承包方可以转让所承包的土地、山岭、草原、荒地、滩涂、水面，也可以将农业承包合同的权利和义务转让给第三者，承包期满，承包人将原承包的土地、山岭、荒原、荒地、滩涂、水面享有优先承包权。承包人在承包期内死亡的，该承包人的继承人可以继续承包。”可见我国《农业法》是将承包经营权作为债权保护的，与《民法通则》的规定存在冲突，并且由此导致土地承包经营权人的权利受到限制，土地承包经营权流转方式较为单一。《担保法》第34条第三项、第五项，第37条第二项的规定表明：耕地、宅基地、自留山等集体所有的土地使用权，除了抵押人依法承包并经发包方同意抵押的荒山、荒沟、荒丘、荒滩等荒地的土地使用权可以抵押外，其他均不可抵押。简言之，除“四荒”外，农地使用权不得作为抵押权的标的。由上述内容可见，现行法律关于我国农地使用权流转的规定存在诸多缺陷，笔者认为应该采取如下措施具体完善：第一，《民法通则》上的物权性质规定原则抽象，而《农业法》《担保法》中的债权规定是具体的并且有较强的适用性和可操作性。由此，诸法的规定需要协调一致，使其在实际运用中更为方便。第二，承包人于承包期内死亡，其继承人不是以继承方式取得该承包经营权，而只能以继续承包方式取得该权利。此处应具体情况具体分析，灵活运用，继承人在特定情况下允许以继承方式取得该承包经营权，而在另一些情况下只能以继续承包方式取得该权利。第三，目前法律许可的农地使用权流转的方式仅限于转包、转让等几种，流转方式单一，因此，法律对农地使用权流转方式的规定应更为丰富，对于现实生活中常见的出租、入股、抵押等应予以详细确认和规范，与时俱进。

2.规范农地流转执法

农村改革的核心是农村土地经营制度的改革，十八届四中全会提出了依法治国的总框架，农村土地必须依法进行流转，在农地流转中产生及流转后出现的问题必须依法解决。笔者从以下几个方面论述对其完善措施。第一，规范农地流转执法监督业务范围法律。当前，各地农地流转增长趋势明显，农民的参与热情越发高涨。其中，村集体的大宗土地对外流转成为大多数农民关注的焦点。由于流转面积大、年限长、租金多，容易引发农民不理解、不支持，甚至公开反对并引发信访稳定问题。农民不满意的理由多是新增人口要地、反映村干部暗箱操作收受贿赂、没有召开全村大会等。农民带着这些问题和不满情绪到当地乡镇政府、县级农业部门、县级国土部门反映，一旦得不到满意结果就会引发逐级往上反映，也经常发生到北京各部委、国家信访局反映问题的情况。由于几个部门之间工作相对独立，业务范围有交叉，造成农地流转管理界定范围不精准、职责不够清晰。笔者经调查发现，廊坊市一些地方在农地流转执法中存在法律漏洞。如2014年8月，廊坊市广阳区九州镇西冯务村村民反映，西冯务村村干部以建华雨农村合作社为名于2007年集中租用村南口127亩土地不足2年，在无任何手续的情况下，将127亩土地非法转让给银城房地产有限公司进行房地产开发，当地镇政府及国土部门均认定，银城房地产开发有限公司在位于九州镇西冯务村村委会南侧100米处存在违法建筑。此项目在未取得国有土地使用权、建设工程规划许可证及土地使用证的情况下进行施工。建设单位虽已停止施工，但部分违法建筑仍未拆除。在违法建筑谁负责拆除问题上，当地镇政府与国土部门都认为各自部门无权执法拆除。最后，国土部门到法院申请行政强制执行，法院裁定，依照最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释第93条的规定，并参照最高人民法院《关于办理申请人民法院强制执行国有土地上房屋征收补偿决定案件若干问题规定》第9条的规定，裁定如下：本案准予强制执行，由相关政府组织实施。不难看出，裁定结果是“由相关政府组织实施”，这里的相关政府组织可以是土地局，也可以是镇政府，可是追究下来，到底由哪一个政府组织来组织实施并没有一个明确的说法，最终只能造成三方互相推脱的后果。同时，裁定结果中“本案准予强制执行”，这里的“强制执行”该如何强拆也没有一个具体可行的说法，即使法院已给予判决，可是此判决却无法执行。笔者认为，政府应从适应流转市场要求，保护农民切身利益的高度，围绕农地流转的事前、事中、事后的不同过程严格界定部门职责和业务范围，在实际工作中既能职责明晰、各负其责，又能有序对接。第二，强化农地流转事前监管执法。当前，农村信访问题中相当一部分是反映村集体大宗土地对外流转发包，反映内容集中在没有召开村民会议，大部分村民不知情，村内没有进行公示或公示内容不具体，没有公开招投标，村干部暗箱操作收受贿赂等方面。这些问题一般向当地乡镇政府、县级农业、纪检监察、检察院等部门反映。但是，这些问题调查由谁负责，调查的程序内容，标准的判定等政策上都没有明确规定。这些都急需各地政府出台政策，从事前民主决策、公开透明、公正操作上细化乡镇政府和农业等部门的职权范围。

（二）正确处理农地流转中“三权”关系

现阶段，深化农村土地制度改革，加快农地流转，形成规模化农业生产，要在坚持农村土地集体所有的前提下，明确农地流转中的“三权”关系，以“三权分置”为原则，以促使承包权和经营权分离，形成所有权、承包权、经营权三权分置，经营权流转的格局。

1.落实集体所有权

农村土地实行集体所有制，保障农民平等地拥有最主要的农业生产资料，这一制度是中国特色社会主义的重要制度特征。推进农村土地流转，不能改变农村土地集体所有制。落实集体所有权，就是要积极探索农村土地集体所有制的实现方式，建立健全适应社会主义市场经济要求、符合初级阶段实际的农村集体土地产权制度。现行农地在国家征占中，明确土地补偿的20%归村集体所有，城市居民住宅出售时，国家通过契税方式收取一定费用。但农地流转中村集体是否收取一定费用，农村住宅村内买卖，村集体能否收费，都没有明确规定。笔者认为，在农地流转和农村住宅买卖中应提取一定比例的收益作为村集体收入来源，也避免了可收可不收、收多收少都行的混乱局面。

2.稳定农户承包权

家庭承包制下农户获得的土地权利，是由承包权和经营权组成的。在土地流转过程中，土地承包权、经营权是可以分离的。只有作为集体组织成员的农民家庭才拥有土地承包权，这是农村基本经营制度的内在要求。稳定农户土地承包权，就是确保在承包期内，任何组织或个人都不得强迫农民放弃承包的土地，不论承包经营权如何流转，集体土地承包权都属于农民家庭，其他任何主体都不能取代农民家庭的土地承包地位。笔者认为，稳定农民承包权后，农民就可将承包权作为财产收入，有了这个“定心丸”，农民在农地流转中的热情会大大增加。当下，全国各地正在开展农地确权工作，中央提出利用三年时间，把土地确权、登记、重新发证工作完成，这些工作将进一步稳定农户承包权。

3.放活土地经营权

在家庭承包制下，土地流转的客体是土地经营权。进行农地流转，要正确处理土地承包制的稳定和土地流转的关系，稳定农户土地承包权，同时放活土地经营权。在坚持农村土地集体所有的前提下，促使承包权和经营权分离，放活土地经营权，这样，就可以避免在认识上和实践中，一讲稳定似乎就不允许经营权流动，而一讲流转和集中，似乎就只有集体重新收回农民土地承包权这样两种倾向。以“三权分置”作为基本原则，以现有土地承包关系的长久不变和农民家庭土地承包权的稳定，来应对土地经营权的流转和集中，这样，有利于使土地承包者和实际经营者都能建立起稳定的预期，使农村基本经营制度充满更加持久的制度活力。笔者认为，各地方政府和部门应做好放活经营权这篇文章，在引导企业、个人等社会资本参与农地流转，鼓励资金、企业、涉农项目深度融会对接农地流转，以及建立健全奖扶政策、风险预防机制，土地利用监管、流转仲裁等方面加快推进步伐，加快发展多种形式的土地经营权流转市场。

目前我国农村土地流转制度改革正如火如荼，但农地流转问题仍需在改革中解决。特别是我们要深刻认识到，改革土地流转制度实质上也是对政府的管理及技术水平的一种考验，在开展这一工作时，政府应有针对性地采取相关改革措施，制定与改革工作相适应的相关制度。在当前依法治国的背景下，农村土地流转的改革必须有相应的法律来支撑，以便促进农村土地产权透明化。

农村土地流转不能够脱离社会实际，要切实保护农村土地的收益，提高农村土地的使用效率，加强基层政府在农地流转中的职能作用。基层政府要从农村土地流转的实际出发，从合理性和正当性的角度准确界定基层政府的职能，促进农村土地流转的高效运作，充分发挥市场机制在资源配置的作用，使农村土地资源得到科学合理的配置。