孙小晰
基层群众自治是广大人民群众直接参与与其利益密切相关的基层公共事务管理的一种重要方式，是人民群众作为社会的主导本身应该具有的一种权利，是以人民民主为价值取向的当代中国政治制度不可缺少的部分。随着经济的发展和社会的进步，我国城市居民正经历着由单位制向社区制、单位人向社区人的转变，大多数的城市居民已经演变成了城市社区居民，甚至是拥有房产的业主。社区也成了人们最为集中的活动场所。为此，城市基层群众自治的发展也成为党和政府以及学术界热议的焦点。
在中共十七大报告中，第一次将“基层群众自治制度”规定为中国特色社会主义的基本政治制度之一。党的十八大更是就完善这一中国特色社会主义的政治制度，提出了发展与健全基层民主和群众自治的具体要求。党的十八届三中全会也提出：“开展形式多样的基层民主协商，推进基层协商制度化，建立健全居民、村民监督机制，促进群众在城乡社区治理、基层公共事务和公益事业中依法自我管理、自我服务、自我教育、自我监督。”具体到城市社区，随着我国经济社会的快速发展和体制改革的深化，城市的改革、发展、稳定都依托于社区，城市居民的诸多需求也都需要通过社区的服务和管理来实现，社区的地位和作用日益凸显。然而目前我国多数城市的基层群众自治的平台——社区居民委员会（简称居委会）还存在着行政化严重、群众自治功能弱化、服务职能欠缺、居民参与意识薄弱等问题。而业主委员会等新兴居民自治方式发展尚处于初级阶段，对城市基层群众自治的推动力量还很有限。正是在此背景下，廊坊市“红家园”社区居民参与模式取得了一定的成功经验和启示，其组织方式和参与手段对于我国基层群众自治发展起到良好的推动作用。
一、中国城市基层群众自治制度的发展和现状
（一）居民委员会制度
基层群众自治必然需要通过一种或多种组织机构来实现，而在中国城市基层群众自治制度中占主导地位的便是“居民委员会”，简称“居委会”。居委会制度自1949年初步建立至今，已经走过60多年的历史，伴随着中国社会历史变迁，居委会也在曲折中发展，在不同的历史阶段发挥着其应有的作用。可以说，居委会制度是我国对社会管理组织的一种创新，是我国基层群众政治生活的结合点。新中国成立后的居委会的产生与发展共经历了居委会的产生及初期发展（1949—1958）、居委会功能的转变（1958—1965）、居委会发展的曲折（1966—1978）、居委会的重建与发展（1979至今）四个历史阶段。
全国人大常委会于1989年12月颁布了《中华人民共和国城市居民委员会组织法》，对居委会的“居民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织”的性质做出了进一步明确，居委会与基层政权不是领导与被领导的关系，而是指导、支持、帮助和协助的关系，此外，该法还对居委会的任务、规模、产生、选举等方面作了详尽的规定。随着《组织法》的颁布，中国基层群众自治制度便有了相对完善的法律依据和基础。直至今日，居委会这一具有城市合法地位的基层群众性组织的作用愈加明显，它的地位越来越受到政府和社会的重视，城市居委会建设迎来了一个新的发展时期。
（二）居民社区业主委员会
随着城市化的进程，许多新建住宅小区大多以功能小区的形式出现，在城市社区产生物业公司、小区业主委员会等社区性质的组织。在物业负责的区域内，业主们自发构成了一个组织，这就是业主委员会。业主委员会，简称“业委会”，是由城市社区业主大会成员经过民主选举产生的业主大会的执行机构，是业主民主管理、民主监督、民主自治的群众性组织。业主委员会是在经济发展的条件下，顺应时代要求萌生出的一种新生事物，它在整个社区建设乃至基层群众自治发展过程中都起着重要作用。它的主要作用是维护业主们的利益，将业主们的要求和意见反映给其他机构，同时还对物业管理公司实施监督。业主委员会的成立，使委员会的代表们能够自由挑选和监督物业公司，它保障了住房市场的顺利建立，同时保障了社区居民的财产权，为城市社区实现自治创造了条件。社区业主委员会在处理工作时如遇到和物业或业主之间的问题，可由代表广大业主利益的业主委员会出面调停，这样将有利于问题的顺利解决，这对各方来说是共赢的。
在理想状态下，社区居委会与业主委员会、物业公司之间的关系应该是合作、互助、互补的。但现实中，居委会与其二者关系不顺，有时候还会产生矛盾。目前的新式社区，都会有正规的物业公司来管理。相对应的业主们也会成立自治维权组织——业主大会和业委会。业委会既是一种自治性组织，也是一种利益性组织。如果一个社区的业委会能够对物业进行有效监控，那么业委会在一定程度上可以替代居委会部门职能。很多社区事务，都是由业委会和物业公司二者协商敲定的，多数居民也并不习惯找居委会商谈具体事务，只是在业委会和物业公司之间矛盾激化时才会想到居委会，而居委会往往又无力化解已经激化的矛盾。
在社区中，业主是房屋的所有者和物权的拥有者，他们可以是居民，但居民不一定是业主。他们的身份可以合一，但是权利不能合一。长期研究物业和业主关系的学者蔡若焱说，“居民的事务交给居民、交给居民委员会。与物权相关的事情，则由业主和业委会负责。只有这样，社区管理才能真正做到有章可循、有法可依”[1]。对于业委会在城市基层群众自治制度发展过程中发挥的作用，同济大学张劲教授做出过如下判断：“由于商品房的普遍出现，必然催生大量城市居民成为房产私有权所有者的业主，而业主也不可避免地逐渐成为其居住社区的主体。……随着业主的利益诉求不断增强，居民参与的意识也逐渐觉醒，并开始转化为实在的集体行动，由此而生的业主大会和业委会，可能使城市居民游离甚至摆脱原有的居委会，并不断解构以往高度行政化的社区管理模式。由此，业主自治作为基层群众自治的一种组织类型，日渐成为基层社会建设的现实需要和可能趋势”[2]。这也从侧面解释了，对于利益的诉求促成了社区居民联合起来成立业主大会和业委会主张或要求自身的权利，而当今的居委会组织因与物权无关，不能将居民因利益诉求而使他们有效地联合起来，便无法很好地实现群众自治的目的。
总之，建设强有力的业主委员会，对物业管理行为进行有效监管，妥善处理业主和物业的矛盾，对于社区居民生活质量的提升、矛盾纠纷的化解、社会秩序的稳定和建设和谐社会均有十分重要的意义。
二、基层群众自治制度存在的问题及成因
（一）居民委员会制度存在的问题
1.居民委员会行政化严重
由于单位制的衰落，社区居委会迎来了发展的春天，进入21世纪，社区发展逐步走向成熟化、规范化。但是，虽然“单位制”的影响逐渐减小，却又出现街道办事处与居委会间的相互博弈。两者间强弱关系的变化在2000年后愈发突出：街道办人员编制不断扩充，内设机构可谓越增越多，职能覆盖社会管理的方方面面，作为政府的一级派出机构，俨然已经变成了一级“准政府”。而居委会则离基层群众性自治组织的定位越走越远，正在变为政府的“腿”。社区行政化倾向日益严重，政府下派任务已经不堪重负。居委会组织的自治功能日渐弱化，事实上成为了街道办事处的下级组织，变成政府一级的行政机构使得基层组织功能混淆，社会职能、行政职能、各种的服务职能交错在一起。拿廊坊市广阳区来讲，目前共有58个社区居委会，其所承担的职能也是纷繁复杂的，社区承担的职能远远超过了《居委会组织法》的规定，上级政府摊派到社区居委会的职能繁杂多样。
2.居委会自身角色的迷失
按照民政部2000年11月3日颁布的《关于在全国推进城市社区建设的意见》解释，居委会作为我国城市基层群众自治组织，在国家法律规定的范畴内，在基层党组织和基层政府及派出机构的指导下，拥有一定的自主权和自决权，实行居民自我管理、自我教育、自我服务。居委会不是一级政府，也不是政府的派出机构。居委会主任、副主任和委员，是由社区居民选举产生的，而不能由政府指派和任命。但中国大多数居委会的现状是，虽然居委会主任、副主任和委员是由居民选举产生的，但候选人名单往往是由基层政府或街道办指定的。
按照法律规定，在城市社区，居委会有权组织辖区的居民和各类法人组织参与社区的建设和各项活动，必要时可以与他们协商，借助其力量开展社区建设。但实际上，由于各方利益出发点不同，加之居委会行政化特点突出，在组织辖区机关团体和企事业单位参与社区建设过程中阻碍重重，得不到各方力量的支持，致使因缺乏社区各方的参与而不能很好地进行社区建设[3]。
3.服务职能明显欠缺
目前，居委会的行政化色彩愈加突显。居委会工作人员没有时间去了解居民的实际生活状况，不再积极为群众办事，而社区自治似乎也已经慢慢消失了。造成社区自身对上级政府有怨言，老百姓对社区服务也不满意。
综上所述，现阶段居委会名义上是社区居民自治组织，但其承担的是政府职能部门和街道办事处所下派的任务，社区居民的自治章程由街道办事处来规定，居委会的运转经费由政府财政提供，居委会的人事虽然由居民选出，但任免权力主要归于街道办事处。居委会完成任务的考核机制不是由居民决定的，而是受到政府和街办处的监管。总之，目前中国城市的多数居委会均面临着自治权力萎缩，甚至缺乏自治能力，基层群众自治难以实现的困境。
（二）相关问题产生的原因分析
1.立法及制度上的混乱和缺失
法律法规对于居委会建设起着重要的支撑作用，但涉及到社区居委会的现行法律法规表现为缺失、滞后、混乱、条目过粗。如《中华人民共和国城市居民委员会组织法》第二条规定：“居民委员会具有基层群众性，它属于自治组织，能够对组织的群体进行教育和管理，同时也受群体的监督，还要为群体提供一定的公共服务。”这已经对居委会的地位作出了明确说明。然而，该法又规定“居民委员会可以得到相关政府或派出机关的帮助和指导，居民委员会也应协助相关政府或派出机关的工作。”而政府部门以“协助工作”作为法律依据，不断将任务分派给社区居委会。
在社区管理方面，一方面是现有法律规定滞后于客观实际，过于粗疏的立法条文未能为社区管理的发展提供细密的指导规则。另一方面，有关法律的缺失，立法上规定的不明确性尤其是主体资格的界定不清晰，加之一贯的政府主导的行政管理风格，导致了社区管理上的行政化倾向，未能实现有效的社区自治。
2.居委会资源约束及自身的天然不足
居委会受限于自身条件的约束，无法成功扮演居民自治的角色，并同时受到自身利益的理性驱动影响，使得社区自治角色迷失，自治的应然状态几乎空白。当前，大多数城市居委会的资金资源严重依附上级政府，从居委会工作人员的薪金、日常办公运转开支到社区重大项目经费完全来源于街道办事处的财政拨款。如此，社区居委会的生存命脉完全掌握在上级政府手中，没有选择的余地，导致社区居委会只有唯上级命令是从，社区管理行政化倾向也就不足为怪了。在现实中，社区居委会极可能会采用一定的组织运作方式来获取其足以维持生存的资源，站在居委会的立场来讲，它们在实际运作过程中，会自动地配合上级政府行政体系的要求，以此来获得资金资源的支持。
此外，社区居委会自身角色迷失的一个重要因素是自身利益的理性驱动。对于居委会工作人员来说，理所当然将居委会工作视为一份职业，圆满完成上级政府尤其是街道办交办的工作任务，并做出亮点和品牌，如此将会得到政府的赞赏与嘉奖，幸运的话还有可能获得职位升迁的机会或者物质奖励。反之，如果不听从于上级命令，没有将上级交办的任务圆满完成，在上级考核中可能会受到批评处罚。为了个人职业规划和寻求工作的稳定，居委会成员更乐意将自己视为政府部门的“一员”，希望自己的身份是行政赋予的，也就是名正言顺的政府成员。因此，他们乐意花更多的时间来完成政府职能下派的工作，成为政府命令的执行者。
3.公民参与自治的意识淡薄
首先，由于刚刚从“单位制”模式走出来，社区居民对单位的依赖感并没有完全消除，特别是购买商品住房后，人们虽然成为业主，但对于由“单位人”到业主的角色转变还不适应，对社区这个共同体认识也不够清晰，并没有很强的归属感。这导致居民参与社区建设的愿望不强烈，参与热情较低。其次，社区居委会目前依然存在行政化严重的情况，多数社区事务由居委会大包大揽，居民也习惯了这种方式，对居委会的依赖感强，自治意识和愿望得不到培养。再次，大多数居委会的主要工作精力还是应付街道办事处分配的任务，在为居民提供服务上花费的心思很少，更不要提主动组织社区居民开展社区活动了。即便组织过活动，也多是按照上级指示，且活动内容枯燥、流于形式，居民也不愿参与。最后，居民之间利益共同点较少，社区对居民来讲不过是生活的地方，参不参与社区活动丝毫不影响居民的利益。而业主的出现正好弥补了这一不足，业主购买了商品房后在很多方面形成了共同的利益，利益的诉求使业主们走到了一起，通过业主大会和业委会去和开发商、物业公司等进行博弈从而实现自治。
（三）业主委员会制度存在的问题及改进
1.业委会面临的困境
一方面，法律地位未全面确立。虽然北京怀柔和浙江温州已经出现取得民事主体资格的业主大会及业主委员会。但从全国范围来看还属个例。城市发展欠发达地区要实现业主大会和业委会的合法地位还尚需时日。赋予业主大会和业委会以明确的法人资格，甚至修改完善2003年颁布的《物业管理条例》，将业委会不具备法人资格的条目加以修改等方面还需要不断努力。
另一方面，业主委员会成立难。业主委员会的启动制度法律已经有所规定。但现实情况却并不乐观，一是有许多社区没有成立业主大会和业主委员会；二是部分社区的业委会是由开发商或物业公司组织成立的，在业主和物业发生纠纷时，并不对业主负责[4]。以上难题的主要原因在于：首先是业主缺乏主体意识，由于组织成立业主大会和业主委员会需要一定的时间和精力，但许多社区业主并没有时间和精力筹办。其次是政府主管部门怠于行政指导，结果造成最应该有的业委会反而没有成立，进而成为诸多业主和物业公司矛盾的根源。因此，居民呼吁政府在这方面应更有所作为。
2.中国业主委员会制度的完善途径
在我国如何有效地完善业主委员会制度，对于社区居民自治发展起着至关重要的作用，而最有效的途径就是要理顺居委会、居民、业委会、物业公司这四个主体的关系。
①业委会和物业行政主管部门，两者是业务上的行政指导和法律上的行政监督关系，非行政隶属关系，行使指导和监督成立业委会的职责。但是行政主管部门在发挥指导作用时应当把握尺度，不应过度干涉业委会的具体操作。
②按照《城市居民委员会组织法》规定，居委会是城市居民自我管理、自我服务的基层群众性自治组织，但实际却担负着街道派出机构的功能，呈现半行政化色彩。居委会在办理公共事务和公共事业的任务上与业主自治管理重叠。居委会和业委会同属于基层群众自治组织，二者地位是平等的，但是他们的成立根源和发挥的作用是差异化的。居委会的中心任务是政治任务，它的成立基础是居民社会事务自治权，主要职能是协助政府及其职能部门，在计生、消防、民政、维稳等方面发挥作用。业委会的中心任务是监督物业为社区业主提供更好的物业管理服务，其成立基础是商品房业主基于物权的自治行为。两者职能不同，不能相互取代，可以完善居委会职能，将与物业管理事务重叠的部分剥离出去，居委会只保留政治性任务，引导协助业委会做好物业管理公益服务。
③业主委员会和物业管理公司是委托合同关系，两者是平等主体间依法订立和履行物业委托管理服务合同的关系。因此，业委会当然能与企业自由订立和解除合同。业主自治管理本身就包括了委托物业管理公司专业管理的内容[5]。
④业主、业主大会与业主委员会之间的关系。业主大会和业委会是为了更好地维护业主权益的产物，业主大会是业主自治的议事机构，在业主大会上选举出业主委员会，而业委会是代表业主行使共同权的自治形式。三者的权利义务分配在《物业管理条例》中已有明确规定，但仍不够完善。特别是业主委员会委员的权责不明确给现实中带来了不少纠纷。理论上，业委会是代表业主、维护业主权利的机构，业主与业委会不应发生纠纷。但是现实中某些业主选举业主委员会时，会受到不够公开透明的影响。这种对业委会成员资格的把关审核，体现了行政力量对于社区业主自治在某种程度上的干预，可以说是行政力的延伸。其结果是业主选举自己代表的权利因此而受限，致使出现了两者间的纠纷。所以，为了能避免或解决此类纠纷，可以在业主公约中规定业委会委员人数，同时必须明确规定委员的担任条件和在何种情形下可以罢免委员。
⑤完善纠纷解决机制。一是业主公约应当成为纠纷解决的主要依据。业主公约，指在业主会议上，经半数以上业主签字，对辖区内全体业主及其物业的受让人、使用人、管理人具有自治组织纪律约束力的，与公用物业使用、维护、管理等方面权利义务有关的行为守则。在业主委员会制度发展成熟的国家和地区中，业主开展自治的最基本手段就是制定和履行业主公约，是业主团体及其委员会正常合法运作的依据和保证，也是物业管理法律法规和政策的重要补充。目前物业管理对业主公约不够重视，《物业管理条例》第17条才首次明确规定了业主公约具有的内容，但是对其法律地位只规定了“业主公约对全体业主有约束力”，而在如何保证这种约束力是否有效、业主违反公约如何承担责任等方面并没有具体的规定，这使得公约的约束力和强制力基础不强。现阶段，在物业管理过程中业主公约的作用并不明显。在对广阳区12个社区走访调研时对社区业主进行了随机访问，仅有兼任业委会的委员业主才能够大致说清业主公约的基本内容，普通业主只是凭猜测说出其中很少内容。所以，需要在国家层面规定业主公约的内容和法律地位，使其在业主自治中处于核心地位，并制定行之有效的措施，以保障业主公约的执行能力，使业主切实履行责任和义务。二是明确法律责任。目前的《物业管理条例》对于法律责任没有细化，实践中缺乏操作性，因此对于违反业主自治、侵害业主权益的行为，业主们缺乏诉求利益的渠道。
综上所述，业主自治是目前发展的趋势，《物权法》草案的规定就是最好的证明。中国首个业主大会和业委会的法人资格明确，也印证着业主自治的良好发展势头。在社会经济各方各面都在进步的中国，业主自治和社区自治将在城市基层群众自治的培育和发展过程中发挥重要作用。
三、廊坊市“红家园”模式的个案分析
（一）“红家园”模式简介
廊坊市“红家园”模式是指将社区（包括村街，但本文只讨论城市社区中的“红家园”模式）“两委”办公室、群众工作室、党员活动室、文化活动室以及其他社会组织工作场所整合在一起，统一运行机制、统一标识、统一进行管理、统一功能定位，搭建“党的领导、社会管理、服务群众”三位一体的基层群众工作大平台。目前廊坊市辖区居委会行政化日益严重，居委会工作人员大部分时间被行政工作所挤占，在基层群众自治中发挥的作用可以说非常微弱甚至没有。这也直接导致城市群众自治发展过程中缺少了一个强有力的“带头人”，居委会的功能弱化明显。并且由于中国的老百姓在自治问题上更多地怀有从众心理，在没有领头人的情况下，自治行为和活动很不明显。所以，“红家园”的设立，在一定程度上解决了这个“群龙无首”的问题。“红家园”正是通过社区党员的带动作用，将社区的资源进行合理有效地整合，在社区中打造了矛盾调解场所、诉求表达渠道、政策宣传阵地、便民服务中心这四大功能，这样就能在每一个社区体现党的领导的优越性的同时，由党员领好头，将社区居民自治的积极性带动起来，充分表达和实践自身的利益诉求。
目前，廊坊市已有73%的社区完成了“红家园”建设。“红家园”作为党的基层组织，充分发挥了四大功能的作用，同时更好地为居民提供了文化、教育、娱乐等公益性服务。有了“红家园”就多了一个化解矛盾的“缓冲站”。“红家园”的工作人员佩戴统一的胸卡，并有专人负责来信来访接待、受理、转呈、回复工作。廊坊市所有“红家园”都按照“六有”标准建设，即有办公场所、有公开电话、有办公设施、有工作制度、有工作人员、有办公经费。利用展板宣传党的大政方针和重大事项，为群众提供政策、法律、科技、信息服务。它提供的“一站式”“一条龙”服务，让群众“进一个门，办更多事”，解决了以前群众“办不了、不好办、不方便”的难题。
（二）突出基层党建的引领
首先，充分发挥了党组织和党员的作用。中国共产党作为国家的执政党，其社会整合功能应该是强有力的。在经济社会快速发展的中国，城市社区的利益主体呈现多元化发展。在这样的现实条件下，充分发挥中国共产党基层党组织的社会整合功能，社区中不同的利益群体和组织被党组织有效地统合起来，各式各样的矛盾冲突在党组织的协调下也得到了缓和和解决。在夯实中国共产党的执政基础的同时，为城市基层群众自治制度发展同样提供了一条新的发展路径。廊坊市“红家园”模式就是这样一种路径选择，它采取了“党组织嵌入”“党员（公职人员）嵌入”等举措，形成了以基层党组织为核心的民意汇聚平台，提升了中国共产党在现代城市社区空间中的社会统合能力。这种机制通过加强和改善社区党建工作，努力将社区中的党组织和党员建设成为社区居民表达意愿的窗口、基层民主的中心以及社区矛盾疏解的平台。其以社区党员为核心，整合城市基层社会中的其他社会组织，引导基层群众进行有序自治。
其次，党员积极参与到基层群众自治当中。中共党员具有发挥先锋模范作用的素质、能力和实际行动。在社会发展进程中，党员应时时处于“先进”位置。在当下中国城市基层群众自治发展的大潮中，“红家园”模式中的共产党员顺应发展潮流，身先士卒地投身于基层群众自治当中，充分发挥了党员的模范带头作用。“红家园”社区中，对于新生的业主大会和业主委员会制度并没有排斥，反而以党员为代表，积极组织成立业委会等各类群众组织，组织业主为争取自身的权益而进行有效地自治。在开展群众性社区活动方面，中共党员更具备天生的优势。
如组织居民参与居委会选举、组织业主参加业主大会、共同商讨权益问题、组织社区居民开展各类丰富的文娱活动等等，党员在其中均发挥着重要的带头作用，带领居民共同治理好社区，真正地实现基层群众自治。
最后，党员在“红家园”社区中进行了“规则性嵌入”。在“红家园”社区中，社区居民参与自治需要遵守国家制定的各种法律和条例。而在自治过程中，居民也会因共同的利益需要，而制定相应的规章和规则来约束活动或行为，比如业主公约等。而这些规则的制定需要全体居民共同参与表决，但在规则制定初期是由少数居民首先起草的。这些人需要具备相应的知识和阅历、较高的综合素质甚至具有一定的社会地位。而这时党员就在其中脱颖而出了。党员群体在社区自治规则的制定中发挥着非常重要的作用。他们不但是组织和活动中的领袖，更在规则制定中发挥着领导职能。
（三）丰富居民参与的组织形式和手段
廊坊市各个社区的“红家园”是社区党员活动中心和各类居民的活动场所，由社区中的党组织牵头，发动社区中的党员充分参与到社区自治的活动中来，之后再通过党员带动其他居民自觉地投入到社区治理中来。“红家园”模式将基层群众自治与基层党组织建设巧妙地融合到一起，在有效提高社区居民参与社区事务管理积极性的同时，也进一步夯实了中国共产党执政的组织基础，创新了基层党建工作。
（四）推进“四个民主”的凸显
1.民主选举
民主选举是人民行使主权的一个根本渠道，通过直接选举自己的代言人管理社会公共事务。因此，选举是民主的重要组成部分，选举制度是民主制度的重要方面。但目前中国多数社区中，民主选举并没有得到很好的实行。在“红家园”社区中，由于有党员的带动，居民对于选举的热情也得到了很大程度的提升。一是认识程度明显提高。社区群众普遍认为，民主选举是社区民主建设的头道工序。通过民主选举，可以更广泛地调动广大居民自觉参与“自我管理、自我教育、自我服务”，化解社区各种矛盾，规范社区干部行为，促进社区和谐发展。民主选举对社区居委会的干部是一个压力，对落选干部是一个评判，对想竞选干部的是一个努力的标准，对街道办事处是一次考验，对广大居民是一次最好的自我普法教育。只要抓好这个头道工序，社区的一切工作就能扎实有效开展，因为关键在人，在于通过民主选举，可以选出居民信得过、想干事、能干事、不出事的好代表、好组长、好居委会或者业委会。二是民主化程度明显提高。从社区居委会选举来看，虽然选举届别不同，但选举的形式都经历了或正经历着由“指派居干部”到“自选当家人”，候选人由提名到自荐，由等额选举到差额选举，由间接选举到直接选举，由无竞争性到竞争性，由当面举手表决到使用秘密划票间的民主过程。一些地方连选民的资格也打破了地域、身份和居住时间的限制。所有这些，都说明社区自治的民主化进程不断加快。三是居民参与程度明显提高。通过“红家园”宣传教育和选举实践，居民的民主理念显然被进一步强化，对选举的要求越来越高，参与竞选面越来越广，参与过程在延伸，参与程度在提高。表现为主动看公告的居民多了，非户籍居民争取选民资格的多了，要求竞选的多了，与选举有关的信访多了，参加竞选的人多了，登记时居民热情多了。这标志着居民越来越关心他们的话语权和选举权。
2.民主决策
社区民主中的民主决策主要指通过社区居民会议或社区协商议事会对涉及全体居民利益的社区常规事物做出决议。民主决策有利于社区居民充分发扬民主，深入了解本社区的发展状况。以廊坊市各个“红家园”社区为例，民主决策包括的共同性的内容主要有：制定社区的发展规划，审议居委会的工作报告，制定社区的自治章程和居民公约等等。这些需要社区居民共同参与决策的情况，在“红家园”里更加能够得到展现。凡是有关以上事务的，在“红家园”必须经过社区居民会议或社区协商议事会商议讨论方能决定。主要方式有召开居民会议、居民公决、公示制度与旁听制度等。
目前，“红家园”工作人员必须熟知制度规定的程序，以及运用和操作方法。通过召开党员代表会议、居民代表会议，广泛宣传民主决策、民主管理、居务公开和居务监督制度的目的、意义、方法、步骤、程序和要求，同时，利用社区宣传橱窗、板报等形式进行广泛宣传，使居务民主决策、民主管理公开工作做到家喻户晓，消除社区居民的疑虑和误解，调动社区居民参与社区建设的积极性，增强民主管理意识，为制度的落实、民主决策和民主管理工作的开展营造了良好的工作氛围。通过社区“四议两公开一监督”制度的落实，社区建设和社区服务得到全面推进，居民自治水平有了新的提高。通过居民广泛参与社区决策，使广大居民深层了解社区居委会、业委会和其他社区组织的工作职责、届期规划、成员职责分工、办事程序等内容，极大提升了社区服务质量。通过加强制度建设，深化社区公开民主管理，社区居民的民主意识不断增强，过去社区存在的共性问题和矛盾也迎刃而解，通过民主决策、民主管理机制的实施，加强了社区的民主法制建设，维护了社区居民的合法权益，赢得了民心，取得了信任，最大限度地调动了社区居民关心社区、支持社区建设的热情，有效地提高了社区居民的自治水平。
3.民主管理
在“红家园”社区，依托居民委员会、业主委员会以及各类社区中介组织，以制定居民公约和居民自治章程的方式实行社区事务的民主管理，即社区居民在遵守社区居民公约和居民自治章程的前提下，采用民主的手段执行社区居民代表大会及居民协商议事会的决策、处理社区内日常事务以及协助政府完成相关工作。目前，廊坊市所有“红家园”社区中有80%左右制定了居民公约和居民自治章程。
总之，居民通过制定居民公约和居民自治章程对社区事务进行民主管理正在成为推动社区发展的重要方式。居民通过自己制定的规章制度，参与社区公共事务的管理，做到了管理社区有规章约束，居民行为也有了规范，促使“红家园”社区民主管理较之传统居委会管理有了长足进步。
4.民主监督
民主监督的民主性体现在监督是一种多数人对少数人的监督，即多数人对少数人行使权利的检查审核、监察督导和防患促进活动。这种监督起源于管理关系中的委托关系，社区民主自治建设中的居民与居民委员会、居民与业主委员会等，均存在着委托关系。居委会、业委会作为委托人的代理人开展活动，进而委托人对代理人实施监督也是必要的。社区民主监督是提高居民自治效率、保障居民利益实现的重要手段。通常在社区中，监督内容有社区工作计划的完成情况；居民申请城市最低生活保障的办理发放情况；居民（代表）会议决议、决定的落实情况；社区所办经济、社区服务项目的经营管理情况；财务收支情况；社区其他重大事项和居民普遍关心的问题。这时，尤其是居民委员会要自觉接受居民、居民代表大会的意见、建议和批评。居民、居民代表监督社区干部是居民的民主权利，在监督中，对居民委员会干部提出意见、批评和罢免要求的居民，任何人不得以任何借口进行打击、报复。
具体到廊坊市“红家园”模式来说，民主监督的主体是社区全体居民，其中，党员发挥了重要的“领头羊”作用，他们拥有较强的社会责任感及综合素质，多数时候可以代表社区居民实施监督。党员带领其他社区居民，通过民主评议的方式，对居委会和业委会进行监督。社区事务公开的内容包括政府制定的涉及居民的重大政策和法规、本社区制定的规章制度和居民公约、社区居委会的办公经费使用情况等。民主评议包括对社区工作人员的评议以及对政府相关工作人员的评议。在“红家园”社区中，民主监督更加有效地维护了居民的根本利益，进一步推动了城市社区民主自治有效运转。
四、推进城市基层群众自治发展的现实途径
（一）充分发挥党组织社会整合功能
中国共产党作为国家的执政党，其本身拥有很强的社会整合能力。在经济社会快速发展的中国，城市社区的利益主体呈现多元化发展。在这样的现实条件下，充分发挥中国共产党基层党组织的社会整合功能，将诸多利益群体的诉求进行全面统合，在夯实中国共产党的执政基础的同时，为城市基层群众自治制度发展同样提供了一条新的发展路径。廊坊市“红家园”模式，就是这样一种路径选择，它采取了发挥基层党建和党员先锋模范带头作用等举措，并结合业委会等新兴社区自治组织，搭建起一种将民意聚集的平台，提升中国共产党在现代城市社区空间中的社会统合能力。这种机制通过改善加强社区党建工作，努力使社区中的党组织和党员建设成为扩大基层民主的核心、表达社情民意的窗口、化解社会矛盾的平台，以党员为中心辅以各种社区组织，推动基层群众完成自治。其中可行的主要做法为：首先，使基层党组织建设成为扩大基层民主的核心。以社区中的党组织为基点，将所有能够纳入其中的社区组织吸纳到当中，包括居委会、业主大会和业委会等各种性质和形式的组织。可以采取选举的方式，将各类组织中的党员进行再吸纳，以他们为中坚骨干力量。这样就在了解社区各个利益群体诉求的同时完成了整合，汇聚了各方力量，为社区建设提供了基础。其次，是将基层党组织建设成为居民表达诉求的通道。民意一般产生于具体的问题，先有问题后有民意，不同的问题有不同的民意，这种时候就需要有一种常设机构来纾解民意。因此，将基层党组织作为及时了解社情民意动向，舒缓基层群众情绪的平台。同时，这样可以为政府决策的制定提供民意数据支撑，可以使政治运作过程更加切合民众需求。最后，是使基层党组织建设成为缓解各类冲突的桥梁。随着经济发展和社会的愈加开放，民众的利益诉求日趋多元化，新的利益矛盾与问题层出不穷。基层党组织创造的一种利益诉求表达平台，可以将居民的不满情绪释放，从而让各种不同的意见进行充分的交流，为解决矛盾提供组织化渠道，防止矛盾的累积和过激行为的发生。
正如“红家园”模式一样，在城市基层民主自治过程中，党员、公务人员、人大代表和政协委员的优势不言而喻，不仅因为他们政治立场坚定，同时也因为他们的综合素质和议事能力很强，要将社区中的这些人发动起来，让他们带动群众参与社区建设和管理。
（二）有序激活人大代表的“代议”职能
现行制度下，如何激发民主要素，整合社区各方力量，使群众真正实现自治，表达居民自治要求，对夯实执政党的社会基础，提高党在现代复杂社会中的管治能力是具有积极意义的。按照基础群众自治的目标要求，可以进一步畅通人民代表大会这个代议通道，将人大代表的职能进一步激发，让代表们深入基层群众当中，去倾听群众的利益诉求，将基层群众对于社区自治方面的诉求有效表达出来。例如，深圳南山区招商街道结合辖区实际创建了“人大代表工作室”，由区人大和街道党工委安排区人大代表深入社区，定期接待群众来访。这样，人大代表能够将群众反映的问题及时转办并进行反馈。在丰富人大代议职能的同时，搭建了代表与群众互相沟通交流的平台。同样是深圳的南山街道，在辖区月亮湾片区创建了“人大代表联络工作站”，采取聘请、选用等方式产生片区人大代表联络员。而这些联络员不同于人大代表，他们的身份主要是片区内各小区业主委员会、物业公司、企事业单位的负责人。人大代表为能够广泛收集民意，他们委托联络员们定期深入社区，与居民沟通交流，并对共性问题进行分析研究。之后，人大代表将汇集上来的意见建议形成议案，提交相关政府职能部门解决，并跟踪办理进度。联络员还肩负对片区内的公共性事务进行监督的职能，针对热点问题、重大问题，协助人大代表以及政府有关职能部门与居民进行互动式的讨论协商。
目前，多数城市社区都成立了基于房产私有权而形成的业主委员会，它已经成为一种社区自治、自我管理的模式，也可以称为是民间机构。我们可以在现有体制内，将类似业委会的这种自治组织进行充分吸收，政府机构可以在一定范围内对其进行授权并支持，将这类民间机构收为己用。这些组织和机构通常是居民依照相同的利益而直接或间接成立的，成员对于社区事务的看法往往是一致的，而且他们还有较强的行动和执行能力。所以，通过这种机构性的吸纳，建立起以社区党组织为龙头，业主委员会、物业公司、民间服务团体等多元组织民主参与的社区事务共管共治机制。
以“红家园”模式为例，通过动员和培育等方式，将社区中的党员吸收到居委会、业主委员会等组织机构当中，发挥他们综合素质高、深得群众信任的优势，带动居民共同参与到社区建设之中。
（三）有效提升群众自治的组织程度和意识培养
随着“单位制”的不断弱化，城市居民购买商品住房后转变成社区业主，在转换过程中出现的业主维权行为，与中国传统的“动员式”被动参与已经不同。城市居民已经不再处于以往的基层社会行政治理境况，而是上升到根据自身的利益情况决定是否参与政治的趋向。“尤其是业主们日益关心与自身利益息息相关的现实政治，表现出强烈的权利自觉与公民意识，体现在通过积极的政治参与和行为争取自身合法权益。”[6]
因此，业主对于房产拥有所有权，这种权利来源于权利的归属及使用，具体来说可以是一栋建筑物甚至一个小区。要实现这种权利，在中国法律层面规定的业主权利主要是成员权，权利内容体现在参与规定的订立、选择和解聘管理者或要求停止违反共同利益的行为等。这也决定了社区业主个体之间必须联合起来，并受到业主公约、业主大会的约束。只有这样才能达到政府正确引导而业主有效参与社区自治的目标。
“业主维权是广大居民群众自治意识的觉醒，其行为的积极意义，在于探索政治参与的有效手段与崭新途径，显然有助于基层群众自治机制的建设和基层民主的完善。”[7]通过张劲教授的论述可以知道，业主的维权行动能够推进城市居民政治参与步入制度化的轨道或是提升制度化的程度。社区业主通过业主公约等的制定、业委会委员的选举、公共事务商议等集体行动，提升民主素养和自治能力，有益于中国基层民主和群众自治的发展，对中国特色社会主义民主政治发展进程具有显而易见的推动作用。
五、结论：对中国城市基层群众自治的深入思考
随着我国经济的发展，社会也发生了深刻的变革，城市的结构在变，城市的居民也在变化，他们正在作为一个阶层慢慢成长。居民委员会作为我国主流的城市社区居民自治制度，也在经历着变革发展的阵痛期。那就是，尽管我国宪法对城市群众自治制度作了明确的规定，但是城市居民委员会作为政府的“一条腿”的状况一时难以改变，城市基层民主仍然处于萌发阶段。廊坊市的“红家园”社区居民参与模式，发挥了社区中党员的群众领袖作用，将社区的资源进行合理有效的整合，在社区中打造了政策宣传阵地、矛盾调解场所、诉求表达渠道、便民服务中心四大功能，在每一个社区体现党领导优越性的同时，由党员领好头，将社区居民自治的积极性带动起来，充分表达和实践自身的利益诉求。
今后中国城市基层群众自治的发展还将是以居委会为主线，贯穿政府和居民之间，而业主大会、业主委员会和党员等群众领袖的带动作用，将作为一股新鲜的血液注入中国基层自治发展的血脉之中。政府应该尽早着手解决职能越位和缺位的问题，变社区建设的“领导者”为“指导者”、变“执行者”为“监督者”，变政府包揽一切为适时支持指导，避免向居委会随意地行政指派，使居委会有更多的时间和精力组织社区居民自治。政府应将社区自主决策权交还给居委会和居民，真正还政于民。同时，依托党的基层组织建设，大力发展业主委员会和社区中介组织，有效地提高居民参与意识。社区居民是社区的主体，是实现基层群众自治的主要力量，面对居民社区意识不强、参与意识淡薄、参与的广度和深度不足等问题，政府、居委会、党组织甚至社区中介组织，应该采用多种形式调动居民参与的积极性。
建立起一个良性发展的城市基层群众自治制度，只有政府作出变革，居委会不再“束手束脚”，党组织发挥它与生俱来的先锋作用，业主委员会等社区中介组织积极发展壮大，届时中国的城市社区基层自治制度将在实践中不断完善。
【注释】
[1]袁野：《从业委会到居委会》《中国新闻周刊》，2006年第30期。
[2]张劲：《坚持与发展基层群众自治制度——基于城市业主维权行为的讨论》，《坚持和发展中国特色社会主义理论研讨会文集》，上海人民出版社，2013年10月第1版，第335—336页。
[3]陈天祥、杨婷：《城市社区治理：角色迷失及其根源——以H市为例》，《中国人民大学学报》，2011年，第3期。
[4]陈白帆：《业主委员会“缺位”严重选举路途漫漫》，广州日报，2004年3月21日，第3版。
[5]王燕生、孔昭君：《论物业管理的观念与原则》，《北京理工大学学报》（社科版），2003，年第2期。
[6]张劲：《坚持与发展基层群众自治制度——基于城市业主维权行为的讨论》，《坚持和发展中国特色社会主义理论研讨会文集》，上海人民出版社，2013年10月，第337页。
[7]张劲：《坚持与发展基层群众自治制度——基于城市业主维权行为的讨论》，《坚持和发展中国特色社会主义理论研讨会文集》，上海人民出版社，2013年10月，第338页。
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