侯佳丰
在20世纪70年代末以来西方国家经济危机和80、90年代福利改革的大背景下，一种新的经济形态和公益模式脱颖而出，它将商业模式与社会目标相结合，盈利与公益相结合，用企业家精神创新公益，它被称为社会企业。社会企业作为社会管理领域的重要创新成果和新的组织形式，在促进就业、帮贫助困、社会服务等方面的作用愈发重要，在全球范围正愈发得到各国政府的关注与支持。近年来，中国也在积极引入社会企业的理念和模式，但基于“强政府、弱社会”的国情实际以及政治发展的路径依赖，政府对于社会事务大包大揽的情况没有得到根本扭转，传统政府一家独大的社会管理体制已不适应社会发展的形势需要。为此，政府部门既要积极学习外国经验，又要结合国情实际，加快政府职能转变，积极推动简政放权，为社会企业发展创造良好的支持环境，这既是纾解社会矛盾、满足公众的需要，也是构建现代国家治理体系的应有之义。
一、政府职能转变与社会企业发展间的关系分析
（一）中国政府与社会组织关系的历史回顾
1.新中国建国至改革开放时期——一元统摄模式
自1949年新中国建立以来，中国社会发生了重大、根本性的变革，政府与社会组织间的关系也发生了彻底变化。基于巩固新生政权的需要、传统文化的影响以及苏联高度集权体制的示范效应等原因，政府对社会开始实行全能式的管理。国家掌控了社会绝大部分资源，对于整个社会事务大包大揽，长期扮演“全能政府”的角色，这时候国家与社会的关系呈现出明显的“强国家、弱社会”的特征。在这种背景下，社会组织不但受到当时社会情况的制约，还受到政府对社会组织的管理体制的制约，独立于政府之外的民间组织失去了存在的前提与基础，几乎没有任何生存和发展的空间。这一时期，我国的社会组织发展受到了很大限制，社会组织数量非常少且发展缓慢。据统计，全国性社团50年代时只有44个，60年代时也不到100个，而地方性社团大约在6000个左右[1]。
2.改革开放以来——政府主导下的合作模式
伴随着计划经济体制向市场经济体制转轨，中国社会开始从国家权力控制和计划安排中脱离出来，个体也从原来的单位组织中脱离出来并获得独立，政企分开、政社分开的改革导向使市场力量、社会力量逐渐从被政治权力高度整合的体制中分离开来，中国的社会结构开始分化，向着政府、市场、社会三元结构的方向发展。政府开始从“全能政府”向“有限政府”调整，逐渐收缩权力边界，“小政府，大社会”成为政府管理体制改革的预期，原先计划经济体制之下政府包揽一切社会事务的局面被迅速打破，政府不再对资源进行全面掌控，市场和社会上出现了可以自由流动的资源，民间组织则在国内获得了体制上和资源上自主发展的空间。自20世纪90年代末，社会团体、民办非企业单位等社会组织通过一系列的法律法规获得了合法地位。但是，基于中国现有的国家与社会关系的制度背景，民间组织与政府之间的关系并不能够被认为是平等、契约基础上的合作伙伴关系，在二者的关系中，政府依然是高高在上、处于主导和支配地位的，而真正发自民间的非营利组织其发展处于政府的行政控制之下，并依赖于政府让渡出来的空间。社会企业作为民间自发生长的组织，所面临的是广大草根组织共同面临的大的体制背景。
（二）政府职能转变与社会企业间的互动关系
1.政府职能与社会企业使命的交集——公共性
面对社会转型、政府职能转变的大的发展趋势，在公共产品的供给当中，政府太过注重公平，而市场太过注重效率，都有着自身无法克服的缺陷，而社会企业兼顾公平与效率，有着政府、市场单独无法比拟的独特优势，必然会在公共产品的供给中发挥着重要作用，成为社会治理的一股新生、不可或缺的力量。社会企业的公共使命主要体现在三个方面：第一，社会企业整合社会资源，按照公益价值最大化的宗旨和理念，开展形式丰富多样的公益性社会服务。第二，社会企业因其自发性、志愿性、草根性等特点，能够更迅速、更贴近、更专业地解决社会问题，弥补政府失灵和市场失灵，从而维护并增进社会的公共利益。第三，社会企业通过参与政府采购或接受政府委托，与政府共同构建公共服务体系，拓展公共服务的空间，提高公共服务的效率，形成与政府之间通力合作、良性互动、共同发展的关系。
2.政府职能转变为社会企业发展提供了外部条件
长期以来，中国政府扮演着“全能政府”的角色，对于整个社会事务可以说是“无所不包，无一不揽”，对于社会领域实行严格的行政控制，抑制了社会组织的茁壮成长。但由于政府具有宏观性和强制性的特点，对于不符合这种特点的事务，政府难以做到高效管理。因此，对于这部分事务的管理需要有相应的组织来实施，这就需要政府转变职能。而政府职能转变，实质是对政府与市场、政府与社会关系的再调整，转变过程之中，政府职能将向市场和社会企业两个方面分化。由于市场机制可以在私人经济领域发挥其优势，而在公共领域，则往往是“失灵”的。因此，市场难以承担政府职能转变后分化出的公共领域的部分职能，这便需要一种介于政府和市场即公共与私人之间的组织来承担这些职能，由此便催生出了社会企业。
3.社会企业是承接政府职能导出和转移的有效载体
随着我国经济社会体制以及政府机构改革的深入进行，政府将逐步从一些经济事务、社会事务的管理中退出。政府将由微观管理转向宏观管理；由直接管理转向间接管理；由部门管理转向行业管理；由以“管”为主转向以服务监督为主。由于社会企业所关注的往往是政府难以顾及的问题或政府工作的薄弱点，对政府的工作正好可以起到拾遗补缺的作用。随着我国“大政府、小社会”格局的逐步转变，将有许多拾遗补缺的工作和大量的社会事务性工作转向社会企业。
4.社会企业是政府与社会良性互动的桥梁
社会企业能够在政府和公众之间起到良好的桥梁作用，把中央政策赋予的利益直接交给应受益者，这样既降低了管理成本，又减少了社会矛盾的发生。一是社会企业通过扶贫济困，提供资金和技能培训，帮助穷人、失业者、吸毒者、刑满释放人员就业，有助于逐步改变弱势社群的心态，增强其重返劳动市场及融入社会的信心，改变常人对他们的歧视和偏见，最终达到减少社会排斥、促进社会和谐的目的。二是由于社会企业代表着一定社会群体的利益，在社会组织结构中接近公众，在日常工作中，它们能够深入一线，了解社会各阶层的不同需求，与大众有着直接而广泛的联系，最有能力满足不同层次特别是弱势人群的社会需求。三是社会企业由于承接政府职能转移或是接受财政补贴、纳税减免，同政府保持着密切关系，它具备着双重优势，既可以传导政府政策，保证中央政策的贯彻执行和落实，又可以反映社会公众的要求，转达民情民意。
（三）对于发展社会企业政府应有的职能定位
1.政府作为管理者的职能定位
从我国政府与社会组织的关系变迁来看，往往容易陷入“一管就死”或是“一放就乱”这两种极端。针对上述情况，政府不但不应淡出对社会组织的管理，反而要提高自身能力，强化其管理者的角色。但尤需注意，政府要合理界定介入社会企业发展的限度，政府的职能是掌舵而不是划桨，是宏观管理而不是微观干预，是为社会企业发展创造更有利的硬件环境，减少社会企业对政府的依赖，使其成为一个真正独立、合法的实体，而不是干涉到社会企业的具体事务当中，替社会企业做决策。
2.政府作为合作者的职能定位
社会企业等非营利组织参与社会事务的管理，但同时这种参与也会削弱政府管理社会的权力。这些社会组织虽然在一定程度上削弱甚至“替代”了政府的某些职能，但我国政府仍是群众利益最重要的代表，两者之间不应当是取代或敌对的关系，而应当是平等的伙伴合作关系。政府履行本身应当履行的职能，支持、资助社会企业发展；社会企业应发挥自身的优势，为政府承担部分社会公共服务。两者各取所长、互补之短。
3.政府作为竞争者的职能定位
随着我国市场经济体制的不断完善，政府将由管理型向服务型转变，政府和社会企业向社会公众提供最大化公共服务的目标是一致的。在提供公共服务中，总会有质与量的差别，也就意味着双方合作的同时，必将产生竞争。但需要注意，社会组织与政府之间的这种竞争并不是为了替代政府或为了谋取某些利益，而是为了给公众提供更加有效的公共服务。因此，作为竞争一方的政府部门，不应惧怕竞争，更不应利用手中的权力干预或不正当竞争，因为政府手中的权力是公民给予的，为全体公民提供最大可能的公共服务是政府的应尽之责。作为政府，应当尽可能地创造条件鼓励这种竞争，引入立法和公众监督等多种机制保证竞争的公开、公正、透明。只有引入这种平等竞争，才能提高公共服务的效率和效益，推动政府职能的有效转变，进而提高政府的执政能力。
二、中国社会企业发展中的政府职能定位问题——以廊坊市广阳区为例
（一）中国社会企业的发展概况
1.发展机遇
公共服务需求日益高涨。改革开放30多年来，我国经济实现了快速增长，人均GDP正由7485美元迈向1万美元[2]，我国步入了中等收入偏上国家的行列。无论是从国际经验，还是国内情况来看，这一阶段都非常关键，公共服务需求激增，各种矛盾加剧凸显，人们对于教育、文化、医疗卫生、环境、社会保障等公共产品和服务的需求呈现出了持续、全面增长的特征，需求类型正逐步由生存型向发展型、享受型转变，利益主体呈现阶层化、多元化[3]，整个社会正处在转型的关键时期，如若不慎便可能长期陷入中等收入陷阱。面对林林总总、纷繁复杂的社会需求，政府在社会管理和提供公共服务方面，已没有能力也不可能完全满足社会各个阶层的利益要求。而社会企业来自于民间，深知相关群体的实际需求，往往能够捕捉到弱势群体的最紧要最迫切的需求，这也正是社会企业能够在全球迅速兴起的重要原因。
政府供给能力愈发不足。当前，我国经济发展步入了新常态，政府财政收入日趋紧张，与日益高涨的社会需求相比，单靠政府部门的力量解决社会问题已愈显捉襟见肘，地方政府部门的公共服务的低效性已招致了公众的指责和不满。从国际经验和国内发展的实际情况来看，政府已关注到企业、非营利组织在解决各类社会问题时所起到的关键作用，公益服务民营化的趋势不断加快，为保障其公益属性，政府将更多地采取服务外包的形式鼓励社会组织参与公益服务领域，这样一方面可以缓解政府的财政压力，另一方面可以弥补政府公共服务的不足，满足不断增长的社会需求。
政府职能正在加快转变。自习近平为代表的新一届领导层执政以来，党中央、国务院已连续释放出了全面深化改革的决心和重大政策利好，简政放权已初见成效，政府职能转变进度加快。中共十八届三中全会提出了全面深化改革的总目标，首次提出要推进国家治理体系和治理能力现代化[4]。按照学术界的观点，治理的概念包含着共管、共治的含义。这便为社会企业等民间组织参与社会事务打开了准入之门，与政府共同合作、共管共治正逐渐变为现实。李克强总理也曾多次在不同场合提到要简政放权，加快政府职能转变。可以看到，政府权力转移，为社会企业承接政府职能、提供公共服务提供了可能性。政府权力瘦身，将为社会企业发展营造更为优越的外部环境。
公益慈善精神逐渐兴起。近年来，环境污染、食品安全、医患矛盾、虚假广告等事件时有发生，引发了公众对于企业社会责任问题的强烈关注。迫于政府和公众的双重压力，以及履行社会责任背后蕴藏的巨大商机，国内企业纷纷开展企业社会责任活动。随着企业社会责任（CSR）和公益理念的传播，大量志愿者参与到了非营利组织之中，目标是为了服务社会、回报社会。而当他们真正投身于公益组织以后，普遍感觉到的却是现有组织效率较低，缺乏筹资渠道，独立性较差。“社会目的、企业手段”的社会企业模式正符合了他们改革现有公益组织操作模式的愿望，可以说这是一种最激动人心和富有前景的结合方式。
2.发展状况
数量较少，规模较小。目前，国内可真正被称为社会企业的组织较为稀少，规模也普遍较小，这主要是由于社会企业的理念引入我国时间尚短，孵化系统还不够完备，还没有形成系统成熟的商业运营模式，中国社会企业的发展正处于初期阶段。
分布集中，发展不均。由于东部沿海城市第三部门发展的外部环境良好，政府政策支持和金融优惠较多，社会人士思想相对比较活跃，目前国内社会企业多分布在北京、天津、上海、深圳、广州等一线城市，而中西部地区鲜有。同时，东部沿海地区自然地理环境优越，更容易吸引国际慈善公益组织的支持。
政府主导，自立较差。由于社会企业在中国的发展尚处于初级阶段，摄取各种资源的能力有限，其发展也在很大程度上仍依赖于社区和政府。社区和政府部门在社会企业的成立、发展及运营的各个环节上都存在一定程度的干预，往往导致社会企业自身独立性和灵活性的缺失。
形式多样，效率不高。从国内社会企业涉及的领域来看，多数局限在社区综合服务、老龄群体照料、城市残疾人和进城务工人员的就业培训上，而在公共服务需求旺盛的教育、医疗、环保等方面涉足甚少。
人才匮乏，待遇较差。南都公益基金会发布的《中国公益人才发展现状及需求调研报告》显示[5]，“目前中国公益慈善组织普遍反映专业人才匮乏，从业人员缺乏专业知识、能力和经验，同时也缺乏吸引优秀专业人才的机制，这已严重制约了中国公益慈善事业的发展。”“67%的人员反映工作强度非常大，每天工作时间在10到12个小时。”“约90%的NGO从业者月薪在5000元以下，18.4%的NGO从业者无固定收入或月薪在1000元以下。”
（二）广阳区政府职能作用及表现的案例分析
据走访调查，广阳区现有社会团体36家，民办非企业单位80家，社会福利企业1家，农民专业合作社103个（含专业合作社79个，行业协会24个）。其中，绝大部分为经济合作类组织，而符合公益目标和商业运作两大必备要素的社会企业数量较少，大多只能称之为“准社会企业”，但其在救助困难群众、平抑菜价、养老服务等方面已发挥出了有效的作用，产生了较强的社会效益和影响力。
1.居家养老服务项目
笔者调查，广阳区城市人口30万，60岁以上老龄人口4.1万，占城区人口总数的13.7%，其中还有相当数量的空巢老人和“三无”老人，人口老龄化趋势已初步显现。针对老年人既希望居住在家享受邻里亲情，又希望解决养老实际问题的情况，广阳区探索创建了居家养老的服务新模式。
该项目是以“政府引导、政策扶持、市场运作、产业化经营”为发展思路，以“政府出资建平台、委托实体搞经营”为运行模式，引入了长沙万众和社区服务管理有限公司前来合作，构建了“区级中心统筹，日间照料为主，社区网站辅助，求助呼叫畅通”的居家养老服务网络。三级服务平台为社区老年人提供日托、餐饮、家政、医疗、休闲、娱乐、学习等服务，实施统一规范管理、统一呼叫平台、统一服务标准的连锁式居家养老服务，同时利用网络平台技术对老年人实行虚拟化、动态化管理，打造了居家养老服务的“广阳模式”。目前广阳区已建成区级中心1个、日间照料中心12个、社区居家养老服务站58个，服务中心（站）总面积6000余平方米。国家民政部副部长窦玉沛、河北省副省长宋恩华曾先后到实地视察，并对广阳区居家养老服务的运行模式、体系建设及服务项目给予了充分肯定。
2.蔬菜直供社区项目
该项目旨在通过政府为菜农、中间经销商、市民三方牵线搭桥，既方便本地菜农销售，保障菜农收益，又减少中间环节，在社区开设蔬菜直供店，使市民不出社区便能享受到平价蔬菜的实惠，实现菜农和市民的双方共赢。
该项目采取由汇丰源进出口有限公司（康源果蔬合作社）“统一采购、统一配送、统一管理、统一价格”的模式运营，注册商标品牌“广科康源”。公司建立采购配送中心，统一组织农民及合作社进行蔬菜收购，并配送至各蔬菜社区店，经营品种以蔬菜为主，其他农副产品为辅，蔬菜产品以本地菜为主，外地菜为辅。各蔬菜社区店按照统一标准设置，服从公司管理，根据市场需求酌量采购，经营自负盈亏。目前，在区政府的积极倡导之下，运作两年多来，全区已开设社区蔬菜直供店10余家，老百姓不出社区便能买到放心蔬菜，受到了较大程度欢迎。新华社曾报道此举“让居民享受到了比超市便宜30%的蔬菜价格，做到了对农产品产地的源头追溯，真正让居民吃上了放心菜”[6]。
3.广阳区爱心慈善协会
协会于2012年5月成立，办会宗旨是“最大限度地凝聚善心，公正透明地利用善款”，通过开展助学、助医、助孤等援助活动，为生活在困境之中的人们送去温暖和希望，为越来越多愿意投身慈善事业的人们打开方便大门。
在区民政局指导下，协会制定了《章程》及《资金管理办法》，其常设办事机构就设在民政局救灾科，选配了专职及兼职人员5名，并建立了较为严格的监督制度。目前，该协会已发展会员企业33家，成立之初，由区政府组织举行了一次全区范围的捐赠活动，共接收各界捐款149.36万元。2013年1月，区政府又组织召开了帮扶金发放仪式，为贫困对象发放帮扶金130万元。2013年5月，区委、区政府又以官方名义表彰了为慈善事业作出特别贡献的企业和个人，为踊跃捐资的协会会员、企业负责人颁发了“广阳区爱心慈善明星企业”“爱心慈善明星企业家”等荣誉称号。
（三）当前政府职能定位存在问题
1.越位问题
按照现行的法律规定，中国社会组织管理体制可概括为“归口登记、双重负责”。“归口登记”是指国务院的民政部门以及县级以上地方各级人民政府的民政部门是本级人民政府的社会组织的登记机关，社会组织的设立必须统一到各级民政部门注册登记，否则未经登记即开展活动的属违法行为。“双重负责”是指社会组织设立时必须首先经县级以上各级人民政府及其有关主管部门或业务主管单位批准或审查同意，而后才能向各级民政部门申请注册登记。
事实证明，这种管理体制具有很大的弊端。首先，我国社会组织种类繁多、数量很大，呈多元化发展趋势，民政部门人员少，机构不健全，对民政业务以外的其他领域不可能做到有效监管和指导。其次，一些民间组织的业务范围已无法与政府部门管辖领域相衔接，如在一些公益和服务领域，政府部门的管理责任不好界定或相互之间推卸责任，因此想要注册的民间组织就难以找到业务主管单位，只得放弃合法身份，这在客观上造成了草根组织、法外组织的产生。最后，能够得到登记的民间组织大都是与业务主管单位关系密切或直接就是业务主管单位发起的，其人财物很大程度上就是依靠业务主管单位，容易造成官办色彩浓厚、行政化运作，很难做到贴近大众生活，服务群众的真正所需。
2.错位问题
重管理，轻服务。政府过多干预社会组织的日常事务，体现在实行严格的准入制和双重管理体制。而对于如何把政府的信息、资金等资源优势更好地提供给社会组织，如何把一些社会组织提供的公共产品能够更好地外包给社会组织，如何为社会组织的发展运行提供行政服务支持等，以上这些政府的责任和义务均无明确的法律规定。
重微观，轻宏观。政府支持社会组织发展，应在宏观上进行政策性战略规划和实际引导，而在微观执行中则交由社会组织自行处理。但从实际情况来看，政府行为表现却恰恰相反。政府部门基于政绩或实效的考量，采取的却是亲力亲为的办法，一些本可锻炼社会组织参与社会事务能力的机会，却被政府部门占用了，从而导致了社会组织的发展空间受到政府的影响而压缩。
多头管理，职能交叉。由于我国采取了“归口登记、双重负责”的社会组织管理体制，有关社会组织的管理机构重叠、职能交叉、权限分散，呈现多头管理的局面，部门之间推诿扯皮、争权躲过，一定程度上滋生了官僚主义和腐败问题。
3.缺位问题
社会企业性质认识不清。社会企业在我国还没有得到来自官方层面的认可，配套法律、法规滞后，现行的《社会团体登记管理条例》《民办非企业单位登记管理暂行条例》和《基金会管理条例》均为单行行政法规，至今还没有全国人大制定的社会组织“母法”，上位法的缺失必然削弱了社会组织的独立法人地位。
政策支持力度不足。目前，我国没有专门针对社会企业的支持政策。FYSE（青年社会企业家基金会）《2012中国社会企业报告》中指出[7]：我国86%的社会创业者认为社会企业成立及运行存在困难，47%的社会创业者认为政府政策制定的偏颇和缺乏对社会企业发展造成了巨大挑战。
后续监管能力亟待加强。由于现行管理体制和法律、法规并没有明确哪个部门负责哪类社会组织的前置审批，所以容易导致政府部门责任主体不清、相互推诿扯皮以及无人监管现象的发生，本应各司其职的财政、税务、审计、司法等部门自觉不自觉地“退居二线”，很难形成统一有效的监管机制。
三、英美政府促进社会企业发展的作用及启示
（一）英国——政府主导模式
英国社会企业兴起于福利国家改革的背景之下，“大政府”理念在20世纪70年代经济危机的冲击下逐渐式微，撒切尔领导的保守党以保守自由主义理念为指导着手进行福利国家改革，政府“触礁”后的收缩，为个人和社会预留了更大的空间，这为社会企业的兴起创造了条件。在过去的20年里，英国政府构建了一个涵盖法律模式、政府采购政策和金融产品支持社会企业发展的生态体系，催生出了众多智囊团及中介组织机构，并通过政策的宣传、研究和推广来支持社会企业壮大做强。英国社会企业联盟2013年度发布的调查报告显示：英国社会企业已有7万多家，对英国经济贡献达187亿英镑，并提供了100万个工作岗位[8]。
英国政府对社会企业的支持主要为以下几个方面：
1.确立支持社会企业的总方针
1998年，英国政府签署了《政府与志愿组织和社区组织关系协定》，确立了政府与社会组织间的合作关系。政府在与社会组织建立合作关系的同时，也确保其享有独立性，作为独立的主体社区与志愿组织可以对政府的政策提出批判和建议。政府同社会企业在社区经济复苏、公共交通、住房、弱势群体就业等领域广泛合作，极大地促进了社会企业的发展。
2.设立社会企业相关的政府职能部门
2001年，贸易与工业部成立社会企业司，负责社会企业相关政策的制定、成功案例的宣传以及提供发展方面的支持[9]。2005年与内务部社区司合并，成立了第三部门办公室，统筹协调与非营利组织间的合作，下设社会企业团队，负责制定有关社会企业的政策和促进措施。2010年大选后，第三部门办公室改名为公民社会办公室，并享有更大的权力。除第三部门办公室外，英国环境、食品与农村事务部、卫生部、教育与技能部等其他部门也在通过独立或合作的方式为社会企业发展提供帮助。
3.制定社会企业总体规划
第三部门办公室于2002年首次发布了《社会企业：一个成功的战略》，提出了政府关于社会企业的总方针和扶持政策，确定了社会企业发展的总目标——建立一个有活力的、可持续发展的社会企业，使它能够为包括所有人在内的国民经济的增长做出贡献[10]。2006年发布了《社会企业行动计划——向新的高度进军》，《行动计划》较2002年的战略更贴近实际、政策更加具体。2010年英国大选后，卡梅伦政府在“大社会”的理念下出台了《建设强大的公民社会：志愿社区与慈善组织及社会企业的策略》，这被认为是支持社会企业等社会组织发展的新策略，其核心思想便是“还政于民”，政府在加快退出社会领域的同时，由社会企业等组织承接政府退出后的大部分职责。
4.为社会企业设立具体的法律形式
英国在2004年新修订的《公司法》第二章中创建了新的公司形式——社区利益公司，并对社区利益公司的定义、性质、法律地位、资产转移、会计制度、政府监管等问题作出了规定。2005年颁布了《社区利益公司规则》，规定注册成立社区利益公司必须经贸易与工业部批准，同时还要符合两个标准：“社区公益检验标准”和“资产锁定原则”[11]，以确保社区利益公司的社会公益属性。2006年，慈善法也引进了一种新的法人组织形式——慈善法人组织，这一组织形式使那些注册为慈善组织的社会企业免除了双重年报的负担——慈善法人组织只需向慈善委员会提交年报，而无需向公司登记局和金融服务局提交。灵活多样的法律形式为英国的社会企业发展提供了更为广阔的发展空间。
5.给予财政金融政策支持
在政府政策的支持下，英国社会企业可获得从拨款到产权投资的广泛金融支持。一是工党上台执政伊始，政府就逐年增加对社会企业、志愿与社区组织、慈善组织的财政资助，那些致力于社会排斥目标的社会企业可获得大量的创业和资本拨款。二是英国财政部于2004年创立了一家政府支持的基金会——“未来建设者”（Future Builders），该基金的总资本达1.25亿英镑，主要任务是为社会企业等社会组织提供资金支持[12]。三是英国政府相继成立了社会企业股票交易所和社会企业证券交易所，为社会企业发展提供完善的融资环境。此外，英国拥有世界上最发达的社会投资市场，也为社会企业发展提供了强有力的资金支撑。
（二）美国——市场主导模式
在美国，“社会企业”的有关实践最早可追溯至其建国时，其概念首度使用是在20世纪60年代末，迅猛发展是在80年代以后。随着70年代末的经济衰退，里根政府开始大幅减少福利和资金支持，财政压力推动了政府执政理念的转变，由于企业普遍被认为是最具效率及创新能力的一种组织形式，要求政府和非营利组织采取商业化的方式来解决问题的呼声愈演愈烈，社会企业取得了长足的发展。据美国国税局调查统计：1982—2002年这20年期间，收入2.5万美元以上的非营利组织其商业利润增长了219%，呈持续增长态势；占非营利组织总收入的比重从1982年的48.1%增加到2002年的57.6%，而私人捐款仅从19.9%增加到22.2%，政府补助金则从17.0%增加到17.2%，几乎没有增加[13]。
在美国，培育社会企业并不是由政府主导，而是由市场主导的，由于公民社会发展较为成熟，地方自治传统久远，各类咨询公司、基金会及研究机构为社会企业提供了全方位的帮助与服务，搭建了培育社会企业发展的有力支持平台。但政府也为社会企业发展提供了必要而有限度的支持。如在联邦政府层面，1971年，美国国会通过的Javits-Wagner-O’[14]ay（JWOD）修订法案建立了一个A[15]ility-One的计划，要求所有的联邦机构从主要雇佣盲人或其他残疾人的非营利组织中购买指定的产品和服务b。2009年，美国奥巴马政府成立“社会创新办公室”，签署了《美国服务法》，从国家政策层面促进了社会创新的发展。如在地方政府、州政府层面，为适应社会企业发展的需要，2008年以来，美国各州在公司法的框架中，先后为社会企业设立了“低利润有限责任公司”“共益公司”“弹性目标公司”“社会目的公司”四种法律形式[16]；华盛顿州西雅图市推出的“社会企业创新1998—2001”计划，联合几家大型基金会共同举办了一些社会创业培训及社会企业展览会；2007年，路易斯安那州副州长Mitch Landrieu发起了美国第一个政府经营的社会创业办公室（Office of Social Entrepreneurship），以应对2005年卡特里娜飓风遗留下的社会问题d。
（三）启示与思考
1.发展社会企业政府要加快职能转变
上述国家，社会企业发展有着共同的背景，那就是随着福利危机的发生、经济增速放缓，单靠政府已无力解决错综复杂、日益繁重的社会问题，而社会企业正是为解决这些问题应运而生。我国正面临着与西方发达国家类似的福利危机，具备社会企业成长的土壤，亟需政府加快职能转变，理顺政府与市场、与社会间的关系，以简政放权为社会企业减负松绑，为社会企业发展创造良好的政策支持环境。
2.发展社会企业要政府发挥积极作用
从上述国家的情况可以看出，各个国家地区的社会企业发展均离不开政府的必要支持。尤其是在我国特殊的政治经济社会背景之下，我国并未像美国那样具备较为成熟的公民社会，社会组织具备自下而上的发展条件，而一个成熟的公民社会的孕育需要经历漫长的过程。因此，在现阶段，我国政府应重点借鉴英国政府的成功经验，以政府为主导，为社会企业发展提供必要的政策支持，这也是基于我国国情的现实选择。
3.发展社会企业政府要搞好顶层设计
相比公民社会、企业家社会责任的孕育，当务之急是要深化社会领域改革，打破体制机制方面的束缚，扫清社会企业发展的障碍。而关于社会管理体制方面的改革则涉及民政、工商、税务等多个部门，波及的部门多、范围广、情况复杂。这就需要政府统筹考虑，出台一个完整的“顶层设计”，只有这样，改革才能少走冤枉路，顺利推进。
4.发展社会企业政府要杜绝过度干预
长期以来，我国政企不分、政社不分，导致了我国社会组织对政府依赖严重，丧失了其独立发展的能力，其实际效能也大为减弱。因此，对于发展社会企业，政府部门还需切记不要错位和越位，抓好宏观而不是微观，做好服务与监管，应尊重社会企业的主体地位，做到不干预社会企业的人事、资产、财务等内部运作。同时，社会企业也要依照法律、法规和章程自主管理，独立承担法律责任。
5.发展社会企业政府要坚持公益原则
社会企业把实现公益目标放在首位，同时采取商业化运作手段，实现了经济的自给自足和独立发展，这是社会企业的最大优势。而饱受诟病的便是公益性与市场性原则的冲突是否会使社会企业在商业利润的驱使下偏离其社会目标。如何保证社会企业专注于公益目标，而不是追逐商业利润，是政府制定社会企业政策时首先要考虑的问题，而借鉴国外经验，行之有效的方法便是坚持资产锁定原则和设立利润分配的限制。
四、以政府职能转变促社会企业发展的对策建议
（一）加快简政放权，将更多的职能下放给社会企业
1.建立权力清单制度
进一步明确各级政府部门的职责权限，大力推动简政放权，加快形成边界清晰、分工合理、权责一致、运转高效、依法保障的政府职能体系和科学有效的权力监督、制约、协调机制。
2.建立负面清单制度
制定社会企业准入领域的“负面清单”制度，并面向全社会公开，凡属清单之外领域的各类社会组织均可依法平等进入。
3.建立服务外包制度
建立政府购买公共服务的工作机制，将原来由政府直接举办、为社会发展和人民日常生活提供服务的事项交给有资质的社会企业承担，可通过招标的形式向社会企业购买服务或对其直接补助。
（二）完善法律体系，为社会企业提供行为依据和权益保障
1.明确法律地位
政府应以立法的形式确立社会企业的社会地位，界定其与政府、市场的明确关系，肯定社会企业等非营利组织在公共管理中的积极作用。
2.明确运行规范
制定专门的法律来规范社会企业的地位、职能、作用和组织形式，规范社会企业从成立、管理运营、分配以及发展的各个环节。特别是要运用法律手段的强制性，以保证社会企业的公益属性。
3.明确享有权利
政府应该把宪法中结社自由的权利具体化、制度化，并适当放宽对公民结社自由的限制，适时制定《结社法》《非政府组织法》。清楚规定社会企业所享有的权利和应负的法律责任，完善行政诉讼、行政复议等防止政府非法干预的诉讼途径，为维护社会企业的合法权益提供相关法律救济。
4.明确监管职责
明确社会企业的监管主体、监管方式及监管责任，清晰界定政府的管辖范围，制定专门的社会企业管理规范，为政府和司法部门的监督执法提供细化的法律依据。
（三）改革管理体制，为社会企业发展松绑减负
1.放宽准入制度
政府应简化注册登记手续流程，降低社会组织成立的“门槛”，特别是可以放开地区性行业组织、社会服务类组织、公益性组织等非政治类组织的登记限制。将有限的资源和精力放到对社会组织开展活动及其对组织运作动态过程的监督、评估和控制上来，从重视“入口”管理逐步转向重视“过程”监督。
2.改革管理体制
应改革现行对社会组织实施的双重管理制度，消除政社不分和多头管理的弊端，维护社会组织的独立自主并实现对其的高效管理。一方面，可由民政部门全权负责社会组织的注册登记管理，主持并协调有关法律、法规的制定，依法对社会组织实施监管。另一方面，在各类社会组织中成立独立于政府的行业协会，负责全行业的日常管理工作，使业务主管单位从直接管理活动中退出。
3.取消竞争限制
政府有必要取消对非营利组织之间竞争的限制，打破垄断局面，建立竞争机制，允许在同一地区、同一业务范围内成立多个非营利组织，把对非营利组织的选择权交给社会，由社会来评价非营利组织的业绩，由业绩决定其命运，在竞争中实现优胜劣汰，促进非营利组织的健康良性发展。
（四）加快政社分离，规范政府与社会企业间的关系
1.要理顺政事政社关系
即理顺政府部门、事业单位与社会组织的关系，不应由事业单位代替政府行使的公共服务职能，要从现有事业单位中剥离，以期为社会企业创造资源配置的空间。应围绕建立“小政府、大社会”的格局，将部分行业自律、评估监督、信息支持、生产提供等职能向民间组织转移，构建新型的政社关系，政府与各类民办非营利组织在产权、职能、机构、人财物等方面实现分离，政社之间建立平等、互助、法治化的关系模式。
2.要实施事业单位分类改革
应根据现有事业单位的社会功能，将其划分为承担行政职能、从事生产经营活动和从事公益服务三大类，实施分类、渐进式改革。完全行使行政职能的，转为行政机构；承担部分行政职能的，将其行政职能和公益服务职能拆分并与其他单位整合；从事生产经营活动的，逐步转为企业，注销事业单位，核销事业编制；从事公益服务的，完善法人治理结构，强化其公益非行政属性；兼具社会性和经营性的，转化为社会企业。
3.要改变财政供养体制
政府部门把主要精力转移到政策导向、规划布局、质量监控、业务指导、监督执法、购买公共服务、营造发展环境等事项的行业管理上来，推行费随事转、以事定费和购买服务，鼓励社会组织运用市场化的方式组织生产和供应，支持社会力量参与发展公共事业，为社会企业创造公平竞争的环境。
（五）构建支持体系，提高社会企业满足社会需求的能力
1.制定全局性发展战略
支持社会企业发展，远非一个部门、一项工作便可实现，这需要党中央和政府做好规划统筹，搞好顶层设计，制定全局性的发展战略。可参照英国的经验，整合各部门社会组织的管理权限，设置专门的社会组织甚至社会企业管理部门。制定社会企业发展规划，支持、引导、规范社会企业的发展。对社会组织实行分类管理，明确社会组织可以承接哪些政府职能，对社会组织正本清源、培育扶持，尤其是对公益性、经济性、非营利性组织要鼓励发展。通过制定出台政府购买服务项目目录等方式，明确社会组织可以“接盘”的范围、明细等，保证政府把什么职能让给社会组织，都有一个明确、详细的规划。
2.给予财税支持
考虑从给予补贴、减免税收两个方面对社会企业发展予以扶持。政府可以设立社会企业专项扶持资金，在社会企业项目启动时，划拨专项资金予以支持，以解决社会企业创办初期资金短缺的难题，扶持社会企业做大做强。在目前财政直接支持有限的情况下，税收上的“减法”可能便是社会企业发展的“加法”，应尽快以法律的形式确认其公益属性地位，为致力于公益事业的社会企业提供减税优惠政策。
3.培育支持组织
成立社会企业培育与营运中心，提供咨询顾问服务，培养社会企业专职工作人员，帮助社会企业解决融资困难；成立社会企业协会，推动社会企业发展；建立社会企业支持网络平台，及时公布信息，加强社会企业之间、社会企业同传统企业之间的沟通协调，以便社会企业分享彼此的经验、寻找发展机遇、获得商业支持。鼓励发展公益创投，为具备发展潜力和良好社会效益的社会企业提供原始资金支持。
（六）培育公民意识，营造社会企业发展的良好氛围
1.凝聚社会共识
政府部门要熟知社会企业的基本内涵及其组织运营特点，端正对社会企业的态度，统一对社会企业的认识，为理顺政府、公众与社会企业的关系扫清障碍。要鼓励支持网络、电视、报纸、杂志等媒体宣传报道社会企业，建立普通大众与社会企业的互信关系，让公众对社会企业及其产品或服务更加了解，激励更多的人出于道德意愿进行购买。
2.构建教育体系
增进对外交流互动，吸取国外发展社会企业的先进经验。鼓励高校开设社会企业相关课程，培育社会企业家，为社会企业输送具备专业知识的人才。
3.建立激励机制
政府部门要大力宣传道德善行，鼓励企业履行社会责任，培育大众志愿精神和公益意识。可探索引入西方国家“时间银行”的志愿服务模式，志愿者可将参与公益服务的时间存进时间银行，当自己遭遇困难时就可以从中支取“被服务时间”，从而实现志愿服务良性发展，激励更多的人投入志愿事业。对于优秀社会企业家和较好履行社会责任的企业要给予表彰，激发更多的人投身公益，培育更多的社会企业家以及志愿者。
（七）构筑监管网络，实现对社会企业的有效监督
1.强化政府过程监管
以前我国民政部门和业务主管单位虽然也对社会组织包括准社会企业实行监管，但大多采取的是不承认、不干预、不取缔的“三不”策略，导致了大量法外组织、草根组织的滋生。且监管手段落后，大多实行的是事前监管或准入监管，而对于社会组织经营、运作的过程监管甚少。这就需要政府相关部门改善监管方式和监管手段，加强对社会企业尤其是否执行公益性原则这一立身之本进行有效地监督管理。
2.建立第三方评估机构
单靠政府方面的监管力量还不够，还需建立独立的第三方监管和评估机构，发动媒体、公众等社会力量来实现对社会企业的有效监管。通过第三方评估机构来帮助公众分析和评价社会企业提供的信息，对社会企业进行必要的监督检查，以增强社会公信力，弥补政府监管力量的薄弱和不足。与此同时，还要制定相应的社会效益、组织效能等绩效评估考核指标，便于发挥社会监督的作用，促使社会企业规范运作。
3.完善信息披露制度
政府部门应帮助社会企业等公益组织建立快速透明的信息披露制度，要求公益组织必须及时地向政府、公民、赞助者和受益人等相关团体提供详细、真实的信息，反映其组织运行状态的主要信息，包含公益组织所提供的公共服务或公共产品状况、经费来源、财务支出信息等，以形成政府、公众组织和公众之间的良性互动。
【注释】
[1]俞可平：《治理与善治》，社会科学文献出版社，2000年，第329页。
[2]据国家统计局发布的《2014年国民经济和社会发展统计公报》测算。统计公报参见新华网，2015年2月26日，http://news.xinhuanet.com/ttgg/2015-02/26/c_1114446937.htm。
[3]对于我国目前的社会阶层，学界有着七、八、九种等不同类型的划分，但无论按何种类型划分，毫无疑问我国已具有多个不同社会阶层。
[4]《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，2013年11月16日，新华网，http:// www.sn.xinhuanet.com/2013-11/16/c_118166672.htm。
[5]南都公益基金会：《中国公益人才发展现状及需求调研报告》，2014年6月9日，南都公益基金会官方网站，http://www.naradafoundation.org/html/2014-06/16917.html。
[6]《廊坊：新鲜蔬菜直接进社区》，2012年12月21日，新华网，http://www.he.xinhuanet.com/ news/2012-12/21/c_114113997.htm。
[7]FYSE：《2012中国社会企业报告》，转引自公益时报，2012年11月6日，http://www. gongyishibao.com/newdzb/html/2012-11/06/content_4045.htm?div=-1。
[8]英国社会企业联盟：《2013年度英国社会企业调查报告》，转引自瑞森德企业社会责任机构官方网站，2013年7月17日，http://www.recende.com/Item/Show.asp?m=1&d=1140。
[9]赵萌：《社会企业战略：英国政府经验及其对中国的启示》，《经济社会体制比较》，2009年，第4期。
[10]徐彤武：《英国政府与民间组织：战略、政策与措施》，转引自黄晓勇主编：《中国民间组织报告（2008）》，北京：社会科学文献出版社，2008年9月，第285页。
[11]社区利益公司规则刚颁布之初，对社区利益公司的利润分配限制严格，利润分配的累积总额不得超过可分配总额的35%，且对每股分红和绩效利息都有严格的限制，后来为了刺激社会投资市场对社区利益公司的兴趣，逐渐放宽了对分红和绩效利息的限制。
[12][英]罗伯·约翰：《高度参与的慈善：公益风险投资在欧洲的发展》，顾冀梅译，《经济社会体制比较》2000年，第4期。
[13]Kerlin J, Pollak T. Nonprofit Commercial Revenue: A Replacement for Declining Government Grants and Private Contributions? Paper Presented at the Third Annual United Kingdom Social Enterprise Research Conference, London, 2006.
[14]徐君：《社会企业组织形式的多元化安排：美国的实践及启示》，《中国行政管理》，2012年，第10期。
[15]梁唐：《美国的“社会企业”运动》，《21世纪商业评论》2006年第1期。
[16]王世强：《美国社会企业法律形式的设立与启示》，《太原理工大学学报》（社会科学版），2013年2月，第31卷第1期。
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