中国国家治理的发展趋势与基本特征

一定阶段中，中国国家治理需要依赖经济治理的绩效，但是，从制度性认同的角度看，长期的国家认同依托于优化国家治理体系与提升治理能力，两者的协调性关系主要涉及三大关键性因素：一是国家权力属性的现代转变；二是国家权力的体系性与制度化的结构安排；三是国家治理体系与治理能力之间的协调性。现代国家发展的历史与实践表明，国家治理模式是自上而下分层的，它是在巩固公民的国家认同过程中走向成熟与完善。这种分层分别形成四种不同类型的国家认同：国家主权与宪法认同层面、文化信仰与价值认同层面、法律和制度认同层面、福利与政策认同层面。对于传统资本主义国家而言，法律与制度、文化与价值层面的认同要先于其他两类，其中国家主权与宪法认同早于福利与政策认同，这一类国家认同的建构是一个长期累积的过程。然而，对于处于转型的发展中国家而言，这几大要素的构建被容纳进同一个时空中，建构整体的国家认同与优化国家治理模式是现代国家治理的一体两面。

从建构国家认同的角度看，现代国家治理必须是国家制度建设与国家结构体系优化的有机统一。当前中国，国家结构与国家制度之间的关系是制约中国国家治理的核心矛盾之一。在民主成为国家治理的重要目标的前提下，国家制度建设必须要围绕优化国家结构体系展开[19]：以提升制度的合理性与有效性，优化国家治理结构体系，同时要通过国家治理结构体系的整体优化，稳定与巩固国家制度，民主才有可能成为有利的国家治理因素，进而成为正向的治理资源。从优化治理的路径看，毫无疑问，现实问题—对应性改革措施—系统性顶层设计的逻辑关联是优化中国国家治理体系的治理思路。[20]中国的国家建设主要包括横向的公共授权体系和垂直的政府体系两大部分，国家治理体系包括政府和公众之间、中央和地方之间、中国共产党和社会力量这三组治理结构之间的关系，在现实中能否形成有效的治理能力，在宏观层面取决于“党的领导、人民当家作主和依法治国”三大关系的结构化与制度化的现实形态。对于超大规模的中国社会，利益代表的逻辑与实践过程就是更好地“为人民服务”，政治治理结构上要充分塑造与完善各项制度的结构与功能，使政治治理结构与多元的经济社会治理需求适应，将多元的社会利益转化为统一的行动。从实践角度看，当前中国的国家治理已经具备了制度性认同的发展趋势与基本特征，主要有以下三个方面：

第一，意识形态的大众化与共识性。治理价值的文明化是现代国家发展的基本趋势，对人类共同体生活与优秀文明价值的追求是现代国家学习的一个重要方面。一般情况下，对于一个正常的国家而言，成熟的民族主义与全球主义的输入与转化之间不存在本质矛盾。有选择地学习与融入以西方国家为表现形式的成熟的“国家产品”，及其背后的人类共同的价值观，有助于中国更好地融入人类文明与现代化的进程。这并非要将中国政治秩序西方化，而是要在制度治理与秩序建构方面，为变化的中国经济社会发展提供国家治理的一般规律。意识形态领域的多元化与大众化是不可回避的发展趋势，因为，意识形态领域的建设要兼顾一般发展规律和中国的主体性，培育社会主义核心价值观要兼顾与均衡二者的关系。社会主义核心价值观要与国家治理体系、国家制度之间形成契合与支持的关系，价值层面既要凸显国家治理的主体性，同时，实践层面制度体系要体现人类的共同价值，因而，意识形态领域内复合式的引导与治理十分重要。

第二，公众参与的制度化与有序化。适应国家的发展与秩序的两大治理主题，“中国共产党的领导人正在探索一条更安全的政治改革之路——能带来更多责任、透明度和回应性的制度改革，由此构建更有效、更具合法性的治理体系。”[21]民主执政是中国国家治理体系的三大目标之一，治理体系民主化与治理结构的透明化是同一过程的两面。法律保障能够通过制度化的渠道与机制使得公众能分享政治决策权。虽然治理有效性与否和民主之间并没有直接的相关性，但是要解决权力过大导致的治理失效问题，必须要依赖民主的治理结构与治理过程。民主治理不仅需要拥有共同的制度平台，还需要基于多元利益和平等的对话协商的结构与机制。对于当前中国的公众参与现状而言，依托于已有的政治制度与组织，构建适应中国国家发展需要的政治治理结构是关键。因为，在民主政治中，有机会参与到协商活动中的行动者精英接受集体决策，这是合法性的核心，是合法性表达的开端。[22]制度化的公众参与能够塑造有序的公共生活，通过民主参与治理的技术手段，不仅能提升官僚体系的理性化程度，也在塑造一种新型的政党与社会的沟通形态。

第三，行政体系的理性化与技术化。从制度化角度看，现代化过程中成熟的国家治理模式应该是建立了政治主体与环境之间稳定的制度化关系。中国的国家治理经历了一个从总体性支配向技术治理[23]、从直接治理向间接治理转变的过程。在行政体制内部集中表现为一种“治官权与治民权分设、上下分治的治理体制”[24]。这种结构一定程度上有利于行政体系内部的弹性与地方创新，但是也造成了实践中地方政府或部门主义的权力过大导致的乱象等问题。权力责任清单的生成是其理性化与技术化的现代表现。中国共产党十八届三中全会与四中全会针对这一突出的现实问题，从重塑行政体系内新的权责关系出发，围绕现代行政体制的理性化与技术化趋势，有针对性地对行政体制与政府成员行为进行改革。通过司法改革启动官僚制以程序主义为中心的理性化与技术化进程。因为，行政体系的理性化不仅对界定复杂社会中的利益和决定这些利益的活动战略发挥重要作用，也使法律正当性去意识形态化，保障规范公共权力和保障社会稳定在法律方面的公平正义。

上述三大发展趋势揭示了中国国家治理现代化过程发展的特征，从实践层面看，当前中国的国家治理绩效不仅依赖国家治理体系内部的协调，更依赖国家、社会与公众间的复合治理关系。复合治理的特点是多元主体参与、合作的协调关系和权力的多维运行，将中国的政党治理与政府治理、市场治理和社会治理等形态有效结合起来，塑造自律型的政党治理是关键。制度性认同主要是通过不同层面的治理结构，实现国家公权与个体私权之间稳定的制度化关系。中国在国家层面的这种建制化进程不仅取决于制度化过程已经存在的发展趋势，更取决于如何在治理体系内部形成多元治理主体之间的凝聚力和整合情况。一般而言，处于转型阶段中的发展中国家，对于一种暂时的过渡性政治权威的需要是存在的，关键是能否将对权威的依赖与服从关系转移到制度体系身上，形成稳定的制度性认同结构。制度性认同对于国家治理与政治稳定的积极影响已是基本常识，因为这种依赖是最稳定和持续性的。