相当长时间内，中国共产党与国家、社会和市场之间的关系是主导国家治理形态的核心因素，决定了中国国家治理过程的独特性。“东亚社会一般都有一个弱小的‘市民社会’：很少独立于国家或有能力向国家提出要求的有影响和有力量的第二团体……东亚社会确实有走向非个人化的合理性的要求；但在许多方面，这个地区的现代化选择了另一种路径。”[25]在所有这些社会中，存在着各种各样根深蒂固的特性，东亚区域内的国家不可能发展为西方国家的治理模式。不同的国家发展路径塑造了不同形态的治理体系与治理制度，更确切地讲，“制度是社会的游戏规则，更规范地讲，它们是为人们的相互关系而人为设定的一些制约”[26]。这些制约性规则是社会与国家层面的普遍性共识，并在国家内部塑造治理体系与治理能力之间关系。因而，完善塑造中国国家治理体系内部的价值原则、制度规范与国家认同之间的旧有关系形态，重塑或优化一种新的治理体系与治理能力的关系形态。
（一）制度性认同进程中国家治理现代化的中国维度
对于一个国家而言，一个成熟的国家治理体系能够解决国家组织结构与制度之间的协调性问题，即将现代国家与人类的基本价值合理地嵌入特定的历史、经济与社会结构之中，并且内化为公众的日常行为习惯。在中国全面深化改革与推动发展的背景下，须深度了解中国国家治理体系发展的价值导向、行为变迁及其发展重心，尤其是当前中国国家治理在价值层面需要解决的特殊性问题，因为它们共同决定了中国国家治理的内在特质与未来走向。
第一，善治原则在中国国家治理体系内外的转化与运用。在中国的语境中，治理是“运用权威维持秩序以满足公众的需要。治理的目的是在各种不同的制度关系中运用权力去引导、控制和规范公民的各种活动，以最大限度地增进公共利益”[27]。通过中国学者们的本土化努力，传入中国后的治理概念以及变形后的治理理论，成为正在转型中的中国经济社会改革的有效治理工具。善治概念的价值导向既为中国的国家治理与政府治理提供了伦理支持，同时，通过社会力量介入国家治理与政府治理的过程，既调整了政府与公众间的治理结构，也缓和了公众和传统意识形态之间的紧张关系。中国的国家治理通过在价值导向方面塑造公民对国家层面的制度性认同，为善治原则及其过程提供了一种现实的可能 性。
第二，重新制度化塑造国家治理体系与能力的协调性。新一届中央领导集体对当前与未来中国国家治理现代化有明确的发展定位：“必须适应国家现代化总进程，提高党科学执政、民主执政、依法执政水平，提高国家机构履职能力，提高人民群众依法管理国家事务、经济社会文化事务、自身事务的能力，实现党、国家、社会各项事务治理制度化、规范化、程序化，不断提高运用中国特色社会主义制度有效治理国家的能力。”[28]从目标、维度与特征方面明确了国家治理有效性、制度治理与治理能力之间的关联性，同时，突出制度治理的有效性是当前决定中国国家治理能力的核心问题。围绕现代国家治理的技术层面、民主层面和法治层面的发展导向，从重新塑造执政党、国家机构、社会力量以及公众各自的权责体系，以及相互之间新的治理关系出发，优化国家治理体系内部各种错综复杂的主体关系，从整体上提升中国特色社会主义制度的治理能力，形成与全面深化改革发展趋势相适应的国家治理体系和治理能力。
第三，塑造一种新政治伦理与建构公民对国家的一体化认同。无论是制度还是思想，两者结合的方式决定了国家治理的属性、形态与实践形式。从国家治理的思想层面看，与现代政治发展契合的价值伦理为国家治理提供了发展导向。这种伦理是政治精英层面对国家治理及其权力的一种整体规划，“统治的思想与等级化的权力、垂直和自上而下的指挥关系，以及以整齐划一的方式推行的意志等，与对国家整体性的思考紧密相关”[29]。这种对国家整体性的思考是建构公民对国家的一体化认同的前提与基础，新政治伦理的形成不仅依赖于上述重新制度化塑造国家治理体系与治理能力间协调关系的结果，而且公民对国家的一体化认同很大程度上依赖于这种新伦理。同时，建构公民对国家的认同也是塑造新政治伦理的重要组成部分。在推进中国国家治理现代化的新时期，重新制度化的过程塑造公民的政治—法律身份以及文化—心理身份，生成公民对国家持久的政治认同。
（二）制度性认同与中国国家治理现代化支持性条件的培育
当国家治理打上文明模式的烙印时，中国国家转型的结构对外部环境的反应往往是迟缓的，造成了中国现代国家建构的适应性难题。只有从国家治理的一般趋势与中国的特殊内涵两个角度考察，摒弃国家治理的中西对峙的二元思维，在接受、融通、学习与转化中，促使中国的国家治理朝着制度化、规范化与程序化方向发展。从科学执政、民主执政与依法执政的三维角度看中国的国家治理，“轴心—外围”的政党领导结构与中心治理路径是中国推进国家治理现代化的基本特点。国家治理中的制度性认同一般依赖于两大社会类资本的构建，一是结构性社会资本。通过规则、程序以及惯例建立某种社会网络，赋予确定的组织角色，促进信息分享，达成集体行动，制定政策，形成对国家的特定性支持；二是认知型社会资本。通过共享的价值观、规范、信任、态度或信仰等，影响个体的行为选择，形成对政治体系的普遍性支持。前者依赖于后者的心理与文化基础，后者又建立在前者形成的制度性规范与认同基础上。从培育制度性认同角度看，无论是价值导向还是过程结果都需要相应的支持性条件，它主要有四大关键性因素。
第一，塑造与优化现代公民教育体系。一个成熟的国家治理体系保持其社会、思想与国家的一体性，始终是国家认同的基本任务，“为了使社会成立，尤其是为了使社会欣欣向荣，就必须用某种主要的思想把全体公民的精神经常集中起来，并保持其整体性”[30]。这种整体性不同于革命年代国家与公众之间的关系，也区别于改革之初通过经济绩效塑造公众对国家的结构性依赖，而是将正在不断将伴随着经济社会变迁的公民教育定型化与公共化，将公民对国家的认同引导到稳定的制度性认同框架内。前述行政体系的理性化与现代公民教育是塑造现代国家与公民关系的一体两面，没有理性的公民教育体系，也就难以使理性化的行政体系有效运行。
第二，提供一体化的福利保障体系。当前中国国家治理领域中引发诸多经济社会问题的一个重要诱因是公民权与公民福利保障缺失。结构性依赖的国家治理结构下，中国国家领域内以政府为主导的治理结构存在主体单一化的问题，导致治理过程容易出现公共权力的权责失衡，国家责任的“缺场”与政府责任的“缺位”十分常见，这造成中国公民的政治—法律身份塑造出现困难，难以生成赞成性的国家认同。推进国家治理现代化一个重要的方面就是建立适合国情的一体化的福利保障体系与网络，从国家认同层次看，一体化的福利保障体系是公民认同的基本物质条件，为公民的政策认同提供现实基础，进而才有可能产生制度层面与更高层次的认同。
第三，培育与生成现代理性的公共空间。上述现代公民教育体系只是塑造理性公民的一个必要条件，并非充分条件。对于国家认同而言，治理体系内部的权力结构均衡对公共空间有更高要求。因为，“一种潜在的、参与性的公民对精英的自主施加了有力的限制。这些限制可能变得越来越重要，因为社会进步、经济发展和文化发展的逻辑要求（呼唤）越来越多样化的、富有知识的、复杂的、要求严格的公民”[31]。公共空间是训练与培育“公共人”的必备条件，现代国家治理过程提供稳定与畅通的沟通制度与渠道。理性公共空间为理性化政府与公民提供长期联系的纽带。
第四，网络化的治理技术嵌入国家治理。从形式上看，现代国家治理必然也是一种网络化的治理形态。任何投身于集体行动的组织都需要借助其他组织的力量进行资源交换和合作实现共同目标，于是网络参与者之间建立起一种彼此信任和基于规则的互动模式。[32]处于不同社会网络与政治网络中的个体，通过现代信息技术被“网罗”成相互交织的独立主体。这既改变了国家治理领域内不同主体的交往关系，也塑造了一种立体式的治理需求网络，为现代国家治理提供了一种可供利用的技术资源与治理形式。
综合来看，中国从结构性依赖的国家治理模式走向现代国家治理是必然趋势，制度性认同已经成为解决现实问题，以及科学执政、民主执政和依法执政的核心导向，中国实践中已经出现制度性认同的发展趋势。如何形成一体化的现代国家认同，重塑制度与建构认同是现代国家治理的一体两面，对于中国的国家治理意义重大。
注 释
[1] Minxin Pei，“China’s Governance Crisis”，Foreign Affairs，Vol.81，No.5，2002，pp.96—109； Minxin Pei，“Beijing Drama： China’s Governance Crisis and Bush’s New Challenge”，Policy Brief，No.21，Washington，D.C.： Carnegie Endowment for International Peace，2002.
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[3] 林尚立：《现代国家认同建构的政治逻辑》，《中国社会科学》2013年第8期。
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[7] 哈贝马斯：《在事实与规范之间——关于法律和民主法治国的商谈理论》，童世骏译，上海三联书店2003年版，第660页。
[8] 江宜桦：《自由主义、民族主义与国家认同》，第110页。
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[20] 程竹汝：《论政治体制改革的重点与国家治理体系现代化》，《上海行政学院学报》2014年第2期。
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[26] 道格拉斯·诺斯：《制度、制度变迁与经济绩效》，杭行译，上海人民出版社2008年版，第3页。
[27] 俞可平等：《中国公民社会的兴起与治理的变迁》，社会科学文献出版社2002年版，第531页。
[28] 习近平：《推进国家治理体系和治理能力现代化》，新华网，2014年2月17日。
[29] 皮埃尔·卡蓝默等：《破碎的民主——试论治理的革命》，庄晨燕译，上海三联书店2005年版，第14页。
[30] 托克维尔：《论美国的民主》（下），董良果译，商务印书馆1991年版，第524页。
[31] 贾恩·弗朗哥：《国家：本质、发展与前景》，陈尧译，上海人民出版社2007年版，第78页。
[32] Stoker， “Governance as Theory： Five Propositions”，International Social Journal，Vol.50，1998，pp.17—28.
【注释】
[1]丁长艳，法学博士，上海行政学院政治学教研部，副教授，主要研究方向为国家治理、参与型治理。
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