公共政策分析的结构框架

在人们的日常生活或工作中，经常会遇到各种各样需要解决的问题，除非遇到紧急问题需要当机立断，否则人们普遍遵照如下的思维和行动过程来解决问题：对所面临问题的形成原因、性质、影响等进行分析；对问题及相关环境的发展进行预测；设计出解决问题的方案；将方案付诸实施；对实施情况进行评估，以确定问题是否解决或解决的程度。政策问题是一种特殊的问题，即它具有公共性、需要政府来解决，尽管如此，政策问题的解决也是遵循人们解决问题的一般思维和行动过程。从实际政策运行情况看，政策问题的解决大体就是遵循这样一种过程：议程建立、政策形成、政策采纳、政策执行、政策评估。政策分析作为实际政策运行过程的思维反映，政策分析的程序与政策运行过程是相吻合的，只不过是两者的名称不同而已。如图10.1所示，在实际政策运行的议程建议阶段所对应的政策分析程序是问题构建，政策形成阶段所对应的是政策预测，政策采纳阶段所对应的是政策建议，政策执行阶段所对应的是政策检测，政策执行阶段所对应的是政策评估。这五种政策分析程序分别包含不同的政策分析方法，并提供不同的政策相关信息，它们组合在一起就构成了政策分析的结构框架。如图10.2所示，椭圆形阴影表示政策分析的五种程序，白色长方形分别表示政策运行的实际状况。

图10.1　政策运行的不同阶段所对应的政策分析程序

图10.2　以政策问题为中心的政策分析框架

根据政策运行阶段的任务与目标的不同，相应的政策分析程序也采用不同的政策分析方法，提供不同的政策相关信息。议程建立阶段的主要任务是将一个公共问题提上政府议程，并确定政策问题的形成原因、性质与影响范围，相应地，问题构建的任务是对政策问题的形成原因、性质等已有的假设提出质疑，并提出和发现各种新假设，对新假设进行验证和论述，最后提供政策问题的形成原因、性质、影响范围等方面的信息。政策形成的主要任务是提供解决政策问题的各种备选方案，相应地，政策预测就是提供可选方案未来可能发生的结果的信息，并对政策方案实施过程可能出现的阻碍因素和政策可行性进行评估。政策采纳是指一项政策方案经立法机构的多数通过、行政机构领导者的同意或司法决定的达成而被采纳，相应地，政策建议的任务是对备选方案的结果的收益和成本进行分析，评估备选方案的风险和不确定性，从而提供备选方案成本与收益的信息，并明确外部性和溢出量，确定选择的相关标准，指明政策执行的行政责任。政策执行是指将政策方案付诸实践行动，以实现政策目标的过程，相应地，政策监测就是对政策执行的过程和结果进行监督和控制，从而提供政策执行的相关信息，为决策者在执行阶段或政策执行之后修订政策提供依据。政策评估是对政策执行所产生的结果进行评价，以确定政策执行是否实现政策目标和在多大程度上实现了政策目标，从而为政策终结或政策修订提供依据。相应地，政策分析程序上的政策评估的主要任务是采用评估方法对政策执行的结果进行全面与客观的分析，寻找政策执行与政策预期目标之间的差异，从而提供政策结果的有关信息，为决策者终止或修订政策提供帮助。

从图10.2的在政策分析的结构框架中可以看出，政策分析是以政策问题构建为中心的分析活动。为什么要以政策问题构建作为政策分析的中心呢？不仅因为政策问题分析是政策分析的逻辑起点，更因为政策问题分析对其他分析程序具有至为关键的意义，如果政策问题分析结论出现错误，那么就会产生“多米诺骨牌效应”，即其他政策分析程序会相继出现分析错误。为了避免政策分析错误的出现，就需要一种避错机制，这种避错机制就是将政策问题构建放在政策分析的中心，在政策分析的不同程序或阶段上，都可以对政策问题进行反复的分析和构建。从图10.2中可以看出，不仅是在政策预测、政策建议，还是在政策监测、政策评估程序上，都可以反复地重建政策问题，因此尽管政策预测、政策建议、政策监测、政策评估是顺时针进行的，然而政策问题构建却是逆时针进行的。通过对政策问题的反复构建，可以有效地避免政策问题构建中可能出现的错误。

政策分析的结构框架是一个循环的过程。政策问题构建既是政策分析的中心，也是政策分析的起始环节。政策问题构建之后就进入政策预测程序，政策预测之后接着依次进入政策建议、政策监测和政策评估环节。政策评估又与政策预测相连接，这样政策分析就形成了环形的分析过程。在不同的政策分析程序中产生不同的政策相关信息，这些政策相关信息对下一个政策分析程序将产生影响。例如，政策问题构建产生的政策问题信息将对政策预测程序产生影响，而政策预测程序得出的政策将来的信息将对政策建议产生影响。这就使得政策相关信息就会在不同的政策分析程序中进行流动和转换，新的政策相关信息在不断的分析中得以产生和交流。政策分析的结构框架是一个循环过程表明了政策分析是永无止境的。由于社会环境非常复杂和多变，社会价值日益多元化，如果只找到一种政策方案就停止政策分析，那么肯定存在着不合理甚至是错误的可能。在现实中我们也经常满足于找到一种解决问题的方案就停止了搜索，这种解决问题的思维方式存在着较大的缺陷。只有通过反复的政策分析才能够找出更好更合理的政策方案，从而对政策问题的解决和改善社会运行提供有益的帮助。

图10.2概括了政策分析的结构框架，它有助于我们对政策分析程序或过程有所了解。然而这个结构框架是从理论上对政策分析实践的抽象概括，在政策分析的实践中可以遵循也可以不遵循这个分析框架。从政策分析的实际情况看，由于政策分析人员往往受到多种因素的制约，他们总是或多或少遵循这个分析框架，而不会严格遵循这个分析框架。邓恩对影响政策分析人员应用政策分析结构框架的因素进行了概括：^[3]

1.认识模式

认识模式——对不同思考模式的相对稳定的个人倾向——影响政策分析的实践。

2.分析角色

政策分析人员作为“企业家”“政治家”和“技师”执行角色。

3.机构激励体制

对分析的不同定位——“人文主义价值批判的”和“科学的”——在政策分析研究机构的交叉部门都存在。机构的质量控制机制也不同，这影响着结论和建议的有效性和合理性。

4.机构的时间限制

在紧张的时间限制下工作的分析者——例如，在3~7天的时间内为立法者准备一个政策文件的限制——比那些很少有时间限制的以大学为基地的分析者在分析进程上要进行得快，这两组人使用不同的方法和资料来源。

5.职业社会化

一些训练使成员社会化为对政策分析更传统“基础的”定位，即认为政策分析是基础学科，然而另一些训练使成员社会化为对政策分析有一种更“应用的”定位，即认为它包括提供建议和推荐。

尽管政策分析人员并不会严格遵循政策分析的结构框架，但并不是说该政策分析框架没有意义。它不仅提供了解决政策问题的一般思路和分析程序，而且还提供了探索新知识的方法，有助于我们从“已知”去探索和发现“未知”，这对于政策问题的解决与知识的积累都具有重要的作用。