（一）政权视野下社会组织的双重属性
社会组织的出现对于政权而言意味着什么？康晓光等人认为，对权威主义政府而言，社会组织具有“双重属性”：一方面，它是一种挑战力量，因为社会组织是最有力的集体行动载体之一；另一方面，它又是一种辅助力量，因为社会组织可以提供公共产品。[58]林尚立颇有洞见地指出：“在国家与社会一元的条件下，社会是作为国家的社会而存在的，人们在社会中所形成的团体和组织，是国家权力运行的产物，而不是社会自身运行的结果，这样，团体与组织自然也就构不成社会的多元化存在，因而它们既很难形成相互之间的各自独立，也不可能作为独立的力量来面对国家权力，进而争取掌握或分享国家的权力。”[59]因此民间组织还代表了一种不同的社会建构方式，即社会组织化的社会建构体系，它完全不同于组织化社会的社会建构体系。前者是以政党组织及其网络体系为基础来构建社会与国家，实现社会整合与国家整合。后者则是基于现代社会本身应有的要素来建构社会，整合国家。[60]林尚立进一步指出，“不断成长起来的民间组织对传统的党的领导与执政，即不允许民间组织存在和发展为前提的党的领导与执政构成了直接挑战”：
第一，民间组织的发展挤占了政党的传统空间。第二，民间组织在一些领域替代了政党的功能。第三，政党难以进入民间组织。在接触有限、介入不够的条件下，政党无形中也就与民间组织形成了距离和隔阂，并多少被视为体制外的力量，甚至是异己的力量。第四，政党限制民间组织的发展。在政党高度行政化的条件下，政党与社会之间的距离必然拉大，这个空间正好被民间组织的发展所弥补，在这样的情况下，如果政党即速回归社会，并介入民间组织和整合民间组织，那么这种无力感也就不会出现。实际情形正好相反，政党由于自身的组织惯性和体制的原因，无力直接回归社会，但同时出于巩固党的社会基础和阶级基础的需要，又不愿意其留下的空间为民间组织所占有。这种现实矛盾导致了政党的无奈，从而有意无意地限制了民间组织的发展。[61]
过去的研究几乎都注意到，中国社会组织的发展受制于既有体制机制的障碍，但多数认为这种体制机制是政策层面的，因此针对中国社会组织发展提出的意见和建议都是围绕社团管理体制改革来进行的。林尚立的研究提醒我们，政策层面的障碍根源于政治层面，涉及党与社会的关系，这对于我们更深入地了解中国社会组织发展面临的制度障碍和体制约束有很大的帮助，它也启示我们，不能只围绕社团管理体制来设计中国社会建设的方案。在既有体制下一个生机勃勃的第三部门需要的不只是政策层面的“利好”，而且需要政治层面上与时俱进，不断地调适目标与战略，以激发社会组织的活力。
（二）20世纪80年代的社会建构：类型与逻辑
改革开放所释放出来的新的经济与社会力量不断侵蚀着总体性整合机制的效力，单位制因为国有企业大面积的亏损而难以为继，社会主义意识形态日益被看作应该根据实践的变化而不断发展更新的价值与理论体系，农业的去集体化及户籍制度的逐渐“软化”导致大规模的社会流动涌现……这些都使得改革前政治与社会浑然一体的格局发生了松动，社会逐渐从政治中剥离出来。然而，社会并非一个自然生长的过程，社会的成长体现出明显的国家建构的痕迹。
20世纪80年代，随着经济体制改革的重点转向城市和工业，随着外资和私营经济的总量和相对规模不断扩大，发展工商服务类社会组织的必要性得到官方认可。依据福斯特（Kenneth W.Foster），这一认可包括三方面：第一，改革者和经济学家主张，随着计划经济为一个更为市场化的经济所取代，经济类社团需要承接之前由国家直接行使的职能。即随着政企分开和政府退出微观管理，这些社团要促进行业的自律和协调。第二，党和国家领导人将经济社团看作能够促进国家所追求的经济与社会发展战略的组织。第三，社团能够充当国家与社会之间的桥梁和纽带。[62]最初的工商服务类组织多数是行业协会，它沿袭了计划经济时期的“组织化社会的社会建构方式”。行业协会是作为党政机关下属单位的形式出现的，就像之前党政机关存在下属事业单位、企业单位那样，现在又发展出一种新的“社会团体单位”。一个“机关复合体”[63]的标准配置是：作为核心的党政机关，作为下属企业单位的国有企业，作为下属事业单位的信息中心、报社、出版社、研究院、学校和医院，作为下属社会团体单位的行业协会。就像政府部门拥有对所属企事业单位的充分权力一样，政府部门对其所属的行业协会拥有同等程度的权力。余晖对建设部所属的中国建设工程造价管理协会的调研发现，协会的“全部活动都由建设部控制，一切工作和业务均服从建设部的安排”。“协会的工作人员和建设部的公职人员之间的转换非常容易，一切视需要而定。协会的理事长通常由在职的建设部较高级官员担任……理事长和秘书长都由建设部推荐任命，并对建设部负责。”[64]
事实上，就像党政机关热衷于创办更多的下属企事业单位一样，他们也一度非常热衷于建立下属社团单位，因为这样做可以带来更多的预算收入和人员编制，从而提升他们在官僚机构中的地位。这些社团的存在还有助于减轻行政管理体制改革对于公职人员的负面效应。那些被精简合并的机关将他们的职能转让给所属的行业协会，既在表面上完成了行政管理体制改革的任务，但又避免了政府职能的“外流”，这样做的结果是行业协会成为广受诟病的“二政府”。社团也为那些退居二线的领导提供了人大、政协之外的新的任职场所，而那些为行政改革所精简下来的公职人员也可以在社团中找到一个落脚之地。
以行业协会为代表的组织化社会的社会建构并非这一时期社团创建方式的全部，社会组织化的社会建构方式也大量存在。由于这一时期并不存在统一的社团管理，不同地方和政府部门对社会组织态度的差异为这种社会建构方式提供了广泛的生存空间，加上浓厚的改革氛围，各种类型的学会和研究会呈现爆炸式增长的态势。到1989年初，全国性社会团体由“文化大革命”前的近百个发展到1600个，增长16倍；地方性社会团体由六千多个，发展到二十多万个，增长33倍。[65]根据王名等人的估计，这一时期民间组织的总数大约在一百万家左右。[66]
（三）社团管理体制的制度设计与功能
1989年成为中国社团管理的转折期，当年10月国务院颁布了《社会团体登记管理条例》。它结束了之前分散和很大程度上自行其是的管理方式，构建起了一直沿用到今天的、集中统一的社团管理体制。按照这一文件，社团管理按照“归口登记、双重负责和属地管理”的原则运行。除法律法规规定免予登记的社团外，所有社团都由民政部门统一登记；社团由登记管理机关和业务主管单位共同管理。业务主管单位要负责社团的思想政治工作、党的建设、财务和人事管理、研讨活动、对外交往、接受境外捐赠资助、按章程开展活动等事项。登记管理机关负责开展社团的登记审批，研究制定有关政策并组织实施，指导和检查监督社团的各项活动，查处违法违纪行为。社团的属地管理有两种表现：一是按照活动地域对社团实施分级管理。由民政部及国务院有关部门、国务院授权组织监督管理全国性社团。由县级以上民政部门及县级以上政府授权组织监督管理地方性社团。二是社团一般只与所在地的业务主管单位和登记管理机关联系。社团跨地区或越级寻求业务主管单位和登记管理机关的行为以及社团跨区域的活动（如在其他辖区发展会员、开展活动、募集资金、设立分支机构等）被明令禁止。这套体制先验地将社团与政府置于相互对立的位置上：“无论登记管理机关还是业务主观单位，首要的目标都是如何减低政治风险和规避责任，民间组织的发展则被置于次要的目标上。”[67]
就本质而言，这套体制是政治控制型社会管理和精英吸纳型社会管理的复合。首先，社团管理政策基调以限制为主。社团管理条例几次修改，但每次修改的导向都是严格管理，修改后毫无例外地会导致社团数量大幅下降。1989年的社团管理条例确立了双重管理的体制。大量社团由于无法找到业务主管单位，而被迫解散。注册登记社团总数从1989年的20万家跌到了1991年的11万家。[68]1998年，国务院再次修改了社团管理条例，新条例提高了注册资金门槛，并要求业务主管单位对所属社团负全面责任。这些措施导致了注册社团数量又一次剧减。与清理整顿前的1996年相比，1999年我国登记注册的社团减少了26%。[69]政府有意识地限制社团间的联合和地域性分支机构的建立。《关于进一步加强民间组织管理工作的通知》（中办发〔1999〕34号）提出“社会团体不得设立地域性的分支机构”，“严禁民间组织之间建立垂直领导或变相垂直领导关系和组织网络系统”。这使得“中国民间组织总体上呈现分散化生存态势，相互联系可能更多的是会议、培训，很难就共同行动和共同行为准则达成一致。”[70]作为组织化社会的再次努力，社会组织的党建工作得到前所未有的重视。1998年和2000年中组部先后两次发文要求在社会团体中建立党组织。据2011年的一份报道，当时已建党组织数占我国依法登记社会组织总数的14.8%，占应建党组织数的89.8%。[71]
其次，那些经合法登记成立的社团，其负责人被以这样或那样的方式纳入政策过程中。获得政策参与渠道的过程同时也是一个精英吸纳的过程。社团管理所具有的政治控制功能已经将数量庞大的社团精简到能够适合政府机构容量的限度内，剔除了那些“胃口”过大或者诉求与业务主管单位利益相抵触的社团，这保证了吸纳不会因为“精英过多”、意见分歧太大成为业务主管单位的负担（如寻找足够的体制内位置来安置社团主要负责人；意见综合的成本不能太高）。从实践看，业务主管单位对于社团政策参与渠道的获得有重要的影响。如果业务主管单位是行政部门的话（行业协会），由于“一些政府机关领导退休后往往到协会任职，带来大量行政职能资源。政会分开原则没有得到很好落实，协会与行政机关在人、财、物方面仍存在千丝万缕的联系，政府机关习惯把一些行政职能转移给协会”[72]。这种设置便于社团运用丰富的人脉关系来对政策过程施加影响。如果业务主管单位是工商联之类的综合性管理部门（商会），社团主要通过统战系统发挥作用。政策参与渠道能够显著改变参与者的地位。任志强曾这样对比其加入中国房地产商会前后的不同境遇：“单个企业的声音是没有什么意义的，正是因为有了这个协会（房地产商会），我们才会被邀请去参加发改委、建设部的各种座谈和研讨。”自担任房地产商会会长时起，任志强的案头终日可见的是建设部、国土资源部等部委文件的征求意见稿。“过去谁看得起你呢，现在管理机构越来越多地听取、尊重我们的意见，也经常邀请我们参与政策的制定。”[73]
社团管理体制起到了如下两方面的主要功能。首先，社团管理体制中的精英吸纳“帮助各类社会精英实现了‘安排性参与’，使他们获得更为通畅的利益表达，以及与政治精英接触的机会”。“精英吸纳使企业家在继经济上获益的同时也得到了政治上的认可，成为政治上的受益者，因而失去了政治对抗和政治变革的要求。企业家的政治行动发生转向，即由体制外的政治对抗和政治博弈，转变为体制内的利益表达与政策反馈。”[74]这样，精英吸纳有效地化解了经济精英崛起所带来的政治冲击，弱化了它的独立性和组织性，使其成为既有体制的一部分。正是基于此，西方学者失望地发现“没有资产阶级就没有民主”的西式命题并不适用于中国。[75]其次，社团管理体制的控制型内涵使得政府处在相对于社会的优势地位。政府能够依据自己的偏好和需要来对社会组织进行“筛选”。“筛选”行为存在的一个例证是，社会团体分布的领域与政府的偏好密切相关：“在经济领域，因为政府在努力退出直接管理，就鼓励发展一些中介组织，这给了社会组织较大的发展空间，大量的贸易协会和商会建立起来。在社会福利和发展领域，政府希望动员社会资源来帮助政府解决一些问题，减轻政府负担，因此社会团体也得到较大的发展。而在与政治相关的领域，则基本上受到政府的严密控制，一般不会得到批准，即使被批准了，行动也受到种种限制”[76]。
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