社团管理体制的新变革及其边界

（一）社团的分类改革

任何试图从单一的国家或社会视角、从静态的视角来观察和解释中国社团管理体制的尝试都冒着过于简化的危险，中国的社团管理体制是一个国家与社会复杂互动的过程。进入新世纪，以控制为基本政策基调的社团管理体制与社会组织快速发展间的紧张关系越发凸显。为了避免社会力量的增长超过政府的管理能力，一方面，政府千方百计地提升社团管理能力，越来越多的政府部门通过“业务主管单位”的形式参与到管理社会团体的行列中来；另一方面，政府通过严格管理的方式避免社会团体过快增长，以减少政府的社团管理任务。^[77]然而这两种回应方式都不太成功。一方面，目前量级的社会组织使得任何不满足于“重审批轻监管”的管理意图都会面临政府能力不足的挑战。政府能力的这种缺憾远不是通过增加人员编制等常规方法能够补足的，真正需要调整的是政府管理社团的方式和目标。另一方面，通过提高进入门槛，既有的和新成立的社团会大量减少，但一般不会停止活动，而是换个“马甲”继续存在。据估算，“目前没有在双重登记体制下登记注册而开展活动的各类民间组织的数量，大约十倍于合法登记的民间组织”^[78]。这种困境折射出既有社团管理体制在利益主体多元化背景下的不足。

在这种背景下，社团管理体制按照分类管理的原则进行了改革。1999年、2003年我国先后将民办非企业单位和基金会从社团中分离出来，最终形成了社会团体、民办非企业单位和基金会三类社会组织，并分别按照《社会团体登记管理条例》《民办非企业单位登记管理暂行条例》和《基金会管理条例》建构起各自的管理框架。在社会团体中，“公益慈善类、社会福利类、社会服务类等三类社会组织今后将有望直接登记，不用受限于现在的双重管理体制”^[79]。课题组针对天津市社团管理体制的调研也发现，分类管理已经成为社团管理制度的一个核心原则：“对工商经济、社会福利、公益慈善类社会组织，突破双重管理体制，实行‘无主管’的单一登记制度，对涉外组织、社科研究及业务宽泛不易界定的社会组织严格把关，强化监管”^[80]。

（二）评估：社会组织管理的新方式

依据2011年3月起正式施行的《社会组织评估管理办法》（以下简称为《办法》），评估工作由民政部门主导，评估结果分5个等级，获3A以上评估等级的社会组织，可优先接收政府职能转移，优先获得政府购买服务，优先获得政府奖励等。《办法》对申请参评的社会组织设定了严格条件。^[81]依据王名对此的解释，评估是社会组织的自选动作，不能要求所有社会组织都参与进来。同时从监督管理的角度，不是所有社会组织都要纳入评估体系，要分清“大小重轻”，“对于规模大的、有影响力的社会组织要尽可能地将其纳入进来，发展潜力较小的、没有影响力的社会组织参与评估的社会意义并不大”。^[82]依据民政部门的数据，2007年启动评估工作至今，民政部已累计评估全国性社会组织九百多家，占符合参评条件的全国性社会组织近百分之七十。^[83]另外，官方和学术界开始倡导建立第三方评估制度。

评估是世界各国通用的管理社会组织的方法。评估手段的引入有望从三方面丰富我国的社会组织管理。一是之前社会组织管理的基本取向是控制，评估通过将评估结果与政府所控制的各类资源的获得资格关联，有望成为一种有效的激励社会组织的手段。二是它有助于减轻社会组织管理对于“业务主管单位”的过分倚重，对于那些取消了业务主管单位设置的社会组织而言，评估可以起到替代性的管理作用。三是它有望扩大社会组织管理的容量。通过分清“大小重轻”，有所为有所不为，它能够容纳的社会组织数量将有较大幅度的提升，由此显著降低先占式、控制式或垄断式社会组织建构的必要性，从而在“出身”不同的社会组织间植入了某种竞争因素，这显然有助于激发社会的活力。

上述调试有效地扩大了体制的容纳性，缓和了社团管理体制与社会力量间的紧张关系。调试后的社团管理体制对于社会组织的抑制功能显著降低，社会组织突飞猛进。从2002年到2007年，我国进入了民办非企业单位、协会商会和其他新兴社会组织等全面兴起的增长高潮期。从登记注册情况看，2001年社会组织登记注册数突破20万家，此后一直以年均10%的速度递增。在各类社会团体中，行业性社会团体增长较快，从2002年的3.9万家，增加到2007年的6万家，所占比重从29%提高到31%。民办非企业单位登记数量也迅速增大，2008年达到18.2万家，几乎形成与社会团体平分秋色的格局。^[84]

（三）社团管理体制变革的边界与限度

社团管理体制的调适是有限度的。首先，调适后的社团管理体制确实能够容纳更多的利益诉求，但增加的“容量”仍是同类或相近利益。“异质性”利益，如下岗待业工人、退伍军人等之前受到严格限制人群的诉求，仍不能以社会团体的渠道得到表达。近年来，我国出现了一些新的做法，包括协商民主、行政民主（如听证会）、立法民主（立法过程中广泛征求民意）等。这些做法本质上是精英吸纳的扩展和转向，即吸纳的对象由精英扩展到大众，或者由“草尖”扩展到“草根”。然而，上述制度往往是“嫁接”在传统体制基础上的，例如协商民主的主体常常是各级人大代表、人民团体代表。这种制度设计本身无可厚非，但问题是“现行人大选举程序不能确保代表与选民之间的利益代表关系，不能确保人大代表与政府工作人员之间的权力授受关系”。^[85]在这种情况下，很难保障这些做法真正实现制度设计的初衷。针对社会组织的党建，有人概括了四种不同观点：一是“冲突论”，认为在社会组织内开展党建与社会组织独立执业相冲突；二是“自然论”，认为在社会组织内开展党建工作应顺其自然，没有必要加强和改进；三是“独立论”，认为国外组织一般都独立于政党之外，我国的社会组织应当同国际接轨，不宜在其中建立党组织；四是“所有制决定论”，认为“民办”社会组织没有必要开展党建工作。^[86]有学者发现，在社会组织部门中，党组织的影响力和渗透力按传统社会组织（官办非政府组织）、脱钩的社会组织、民办社会组织的顺序逐渐减弱。^[87]

改革以来，人民团体的功能有了一定程度的转变，特别是“更加注重吸纳和培育自下而上的基层社团”^[88]。但就总体而言，这类组织仍是政府机构的延伸。我们能不能期望这类组织发生类似工商联等经济团体的转变，从而强化其作为工人、妇女等大众利益代表者和维护者的角色呢？对这个问题的回答，要从解释工商联角色转变的原因开始。有学者对个体私营协会和工商联在改革开放过程中的角色比较后发现，工商联的利益代表角色显著增强，而个体私营协会的功能没有明显改变。他的解释是，官员的职业激励导致了这两类组织功能的差异。^[89]与之相关的另一项研究发现，与其他政府部门相比，环保总局和国家计生委更重视民间组织的参与。对此的解释是：环保总局和计生委在政府机构序列中属于“边缘”、非强势部门，因此，他们试图通过吸纳民间组织的参与，寻求公众和社会舆论的支持来扩大自己的行动能力和行动的合法性。^[90]这两项研究给我们的启示是：社会团体利益代表功能的发挥，根本上是政府理性选择的结果。由于地方政府对于辖区经济增长的需要，经济类社会团体的利益代表功能因而得到了较为充分的发展。按照这种逻辑，我们不难设想，在以经济绩效为核心的政绩考核体制下，在一个以压低劳动力成本获取竞争优势的经济增长模式中，独立、强势的劳方利益代表组织有悖于地方经济目标的实现，因而如果没有其他因素的出现，短期内，人民团体的利益代表功能不会显著强化。本节的最后一部分就转向中国的工会，我们力图通过梳理工会变革的历程，揭示其发展演变的逻辑。