关键是人的城市化

在中央经济工作会议上，习近平总书记明确指出，推进城镇化健康发展是优化经济发展空间格局的重要内容，要有历史耐心，不要急于求成。浙江探索城乡发展一体化起步较早，在推动新型城市化方面积累了经验，形成了区域特色。我们要根据中央部署，以“人的城市化”为核心，率先走出具有区域特色的新型城市化道路。

一、推进新型城市化急需更新发展理念

随着工业化发展，我国城市化进程显著加快。但在城市化进程中，各地普遍遇到了深层次的体制机制难题。主要表现在：城乡二元结构破除难，阻碍了城乡要素尤其是人口的合理流动，加剧了城乡矛盾；进城农民融入城市难，呈现“半市民化”状态，形成了城市内的新二元结构；农村社会事业发展基础薄弱，农村居民难以享受到公共服务；城市规模盲目扩张对周边生态资源进行“蚕食”，以“水泥森林”代替自然生态，对生态环境造成破坏；“城市病”困扰加剧，社会综合治理难度加大，等等。实践证明，过去那种粗放扩张、人地失衡、举债经营、破坏环境的城市化老路走到了尽头，必须更新发展理念，理清发展思路，深入推进“人的城市化”。

城市化，重点在“化”不在“率”。城市化是经济社会结构变革的一个自然历史过程。这个过程包括人口职业、产业结构、土地利用方式的转变。促进这些转变，关键在于推进城市化的“化”，而不是追求城市化的“率”。做好“化”的文章，就是要有序推进农业转移人口市民化，加快城市功能现代化，促进经济社会生活文明化。

城市化，关键在“化”人而不是“化”地。城市化的核心是“人”的城市化，而不是“地”的城市化。推进以人为核心的城市化，就要着力推进农村劳动力逐步向城镇转移，促进农业转移人口市民化，加强农民工的职业技能培训，努力提高农民工融入城市的素质和能力，让进城务工的农民同等享受市民待遇和权益，逐渐融入城市。

城市化，功能定位和规划是“牛鼻子”。城市功能定位和规划是推进城市化的重要前提，功能定位决定城市化的区域特色，科学规划决定城市化的发展方向。推进城市化必须遵循城市建设和发展规律，根据当地区位条件、资源禀赋、产业基础、人文优势，深入研究城市功能定位，科学编制城镇规划体系，引领区域城市化高质量高水平发展。

城市化，不能“千城一面”，必须有文化传承和特有风格。“千城一面”的根源在于城市建设缺乏区域历史文化元素。一个城市没有自己的历史文化，就没有城市灵魂。要塑造城市特色文化，必须遵循历史传统，强化文化传承，形成文化标识，凸显区域风格，打造具有鲜明地方特色，创建可传至后世的高品质文化名城。

城市化，目的是让村民同享市民的公共服务。城市和农村是相辅相成的统一体。城市化不是把所有的农村变为城市，也不是把所有的村民变为市民。城市化的根本目的是要让城乡居民共享人类社会进步的成果。这就需要城市的基础设施向农村延伸，社会事业向农村拓展，现代文化向农村传播，公共服务向农村覆盖，让发展成果更公平地惠及全体人民。

二、浙江推进新型城市化的探索与实践成效

浙江省委省政府历来重视城市化发展。早在1998年，浙江就提出要不失时机加快城市化进程，率先出台了城市化发展纲要。2006年，时任省委书记的习近平同志在全省城市工作会议上提出，要坚定不移地走新型城市化道路。2012年，浙江出台深入推进新型城市化纲要，有力地推进了全省城乡发展一体化。经过多年的努力，浙江城市化率达到64%，城乡居民收入比为2.35∶1，是全国城乡居民收入差距最小的省份之一，正处于城乡整体协调发展阶段。

城乡布局不断优化。浙江按照优化城镇布局、促进大中小城市和小城镇协调发展的工作思路，率先编制实施省域城镇体系规划和城市群规划，不断强化规划引领发展作用。在规划引领下，全省城乡布局持续得到优化。杭州湾、温台、浙中三大城市群加快推进，杭州、宁波、温州、金华—义乌四大都市区初显雏形，嘉兴、湖州、绍兴、衢州、舟山、台州、丽水7个省域中心城市集聚能力不断增强。同时，中心镇改革发展和小城市培育试点取得明显成效，省级中心镇经济社会加快发展。目前，全省已形成3大城市群、4大都市区、7个省域中心城市、60个县（市）域城市、几百个省级中心镇和小城镇协调发展的良好格局。

城乡经济协调发展。浙江通过城乡产业互动，促进经济协调发展。以产城融合为着力点，加快推进杭州钱江新城、宁波东部新城、绍兴滨海新城等新城区建设，着力推动杭州大江东等15个产业集聚区和100个现代服务业集聚区建设，城市经济在全省经济中的比重不断提高。2013年，全省33个设市城市经济总量超过全省的3/4，其中杭州、宁波、温州和金华—义乌四大都市区经济总量约占全省的60%。与此同时，通过城市商贸网络向农村延伸，先进制造业向农村转移，工商资本进入农业领域，带动了农村经济发展，推动了欠发达地区的经济提速。2006年以来，全省26个欠发达县（市）年均经济增长比全省同期快1个多百分点。

城乡面貌加快改变。浙江全面加快城乡基础设施建设，城乡道路、通讯、网络、能源、供水、环保等基础设施明显改善。目前，全省县以上城市建成区面积达到2800多平方公里，城市人均道路面积达到18平方米；人均公园绿地面积达到12.4平方米，建成区绿化覆盖率达到39.8%；城市污水处理率达到90.5%，生活垃圾无害化处理基本实现全覆盖。同时，全省已完成村庄整治的行政村占总数90%以上；65%以上村庄开展生活污水治理，95%行政村实现生活垃圾集中收集处理，79%以上农户家庭实现卫生改厕；农村安全卫生饮用水人口覆盖率为94%以上；农村有线电视入户率达91%以上；等级公路通村率达到99.6%，客运班车通村率达到93.1%。农村居民人均居住面积62平方米，生活环境和居住条件得到提升。

城乡民生明显改善。新型城市化促进了全省民生工程建设，教育、卫生、文化等民生事业加快发展，便民服务体系基本实现全覆盖。2013年，全省十五年教育普及率达98%，高等教育毛入学率达51.7%；每千人医生数由2006年的1.86人增加到目前的2.4人；新型农村合作医疗保险参合率为98%，比2006年提高12个百分点；城乡居民养老保险参保率超过90%；最低生活保障做到“应保尽保”，保障标准随着经济发展“水涨船高”。群众安全感满意率为96.09%，高于同期全国平均水平，成为全国最具安全感的省份之一。

三、在全面深化改革中推进城乡发展一体化

面对经济发展新常态，浙江深入实施新型城市化，就是要坚持以“人的城市化”为核心，以城乡发展一体化为目标，通过全面深化改革完善制度，努力打造人民富裕、社会平安、环境秀美的美丽浙江。

以人为本，做好“化”字文章。坚持以人为本是推进城乡发展一体化的基本原则。做好“化”字文章的首要任务就是促进有能力在城镇稳定就业和生活的常住人口有序实现市民化。打破户籍制度藩篱，让进城农民享受与城市居民相同的公共服务，成为真正意义上的市民。加强市民培训教育，着力提高城镇人口素质，以适应城市现代化对市民综合素质的要求。大力推进新农村建设，把农村建设成为美丽乡村，为留在农村的农民创造更好的生产生活条件。加快农村产权制度改革，为愿意进城的农民和愿意留在农村的农民创造平等的体制条件。

以规划为引领，优化全省空间布局与功能定位。优化城乡空间布局是推动城乡发展一体化的重要前提。把全省当作一座大城市来规划，根据资源环境承载能力进行城镇体系的宏观布局，形成城市之间的合理分工、功能互补、协同发展。实施主体功能区规划，按照优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发区域要求，合理设置生态屏障和产业发展带，构建科学的生产空间、生活空间和生态空间。研究制定都市区规划纲要，积极推进区域中心城市与相邻县市一体化发展，不断提升中心镇的规模和功能，成为承接农民转移的主平台。

以服务为抓手，创新公共服务延伸方式。统筹城乡公共服务是推动城乡发展一体化的重要保障。建立健全城乡一体化的基本公共服务供给制度，完善城乡公共服务标准和质量差距逐步缩小机制，稳步推进城镇基本公共服务常住人口全覆盖。建立健全优质教育、医疗资源城乡共享机制，开展农村教师、医生进修培训，推广城乡学校共同体、县乡村卫生一体化综合管理。探索建立城乡社会保障等制度的衔接并轨机制，鼓励社会资本进入公共服务领域，大力发展民办教育、医疗等社会事业，让城乡居民平等享受基本公共服务。

以生态和特色为追求，打造“美丽浙江”。统筹城乡生态建设是推动城乡发展一体化的基本要求。加强城乡环境管理联防联控，深入开展城乡环境综合整治，大力推进治污水、防洪水、排涝水、保供水、抓节水的“五水共治”，通过治水大幅度改善城乡环境，倒逼转型升级。建设美丽乡村，凸显好山好水好空气好风光的生态优势，是浙江新型城市化的亮点。注重城市发展过程中自然景观的留存，让城市融入大自然，让居民望得见青山、看得见绿水、记得住乡愁。注重打造城市文化符号，全面改善城乡人居环境。

以治理能力为突破，缓解“城市病”。治理“城市病”是推进城乡发展一体化的重要内容。优化城市功能布局，加强交通精细化管理，减少居民钟摆与潮汐式通勤。切实加大雾霾治理力度，建立完善区域共治机制，实施大气复合污染防治行动计划，加强燃煤电厂脱硫脱硝除尘，加强机动车尾气防治，做好防治建筑扬尘、禁止秸秆焚烧、淘汰黄标车等，促进空气质量好转。加强城郊接合部的社会治安综合治理，完善立体化社会治安防控体系。

以产城融合为动力，推进城乡一体化发展。加快产城融合是推进城乡发展一体化的重要基础。依托城镇体系，大力提升产业集聚区、经济开发区和工业园区等平台功能，推进城乡一体化发展和产城融合。大力发展以服务业为主的城市经济，加快发展低碳休闲的现代旅游业，积极发展绿色高效的现代农业，增强城市经济对农村经济的带动力。同时，加快完善城市交通枢纽与城市内外交通的衔接，通过城际交通的无缝对接，将浙江10万平方公里的省域统筹规划，使布局更合理、工作生活更快捷、生态环境更优美。

（原载《求是》杂志2015年第3期）