着力破解影响农民工安居乐业的十大社会心理问题

很高兴参加这次论坛活动，与各位领导、专家一起探讨“城市化进程中农民工的社会心理问题”这一重大课题。首先，我想谈谈对这次论坛主题的体会。农民工问题是中国城市化的难解之题、必解之题。中国城市化发展中遇到的诸多矛盾和问题，都与农民工问题有着直接或间接的关系，都涉及中国2.4亿农民工这一巨大的群体，如何共享改革发展成果的现实利益问题和长远制度安排。为此，去年杭州国际城市学研究中心专门以“农民工的户籍与市民化问题”为主题，开展了首届城市学研究优秀成果征集评选活动，以“迁徙·户籍·待遇”为主题召开了首届城市学高层论坛，以“国家结构和国民待遇”为主题，开展了一系列的专项课题研究和城市学专著编纂工作，旨在引发社会各方面对解决农民工问题给予更多的关注，集聚各方智慧探寻解决的思路和对策。这次论坛把“城市化进程中农民工的社会心理问题”作为一个重要主题组织研讨活动，我认为非常正确、非常必要。据我所知，像这样的规模的研讨活动并不多见。下面，我结合杭州解决农民工问题的实践和我们对这一问题的研究，谈谈自己的一些思考和认识，与大家做一交流。

一、农民工问题是中国城市化进程中必须破解的首要问题

21世纪是城市的世纪。当前，中国正处于城市化加速期，快速推进的城市化将波及中国所有城市，使其在短短数十年内发生翻天覆地的变化。正如诺贝尔经济学奖获得者、美国经济学家斯蒂格利茨所说：“中国的城市化和以美国为首的新技术革命是影响21世纪人类进程的两大关键性因素。”我认为他的判断完全正确。去年是中国城市化带有标志性的一年，中国城市化率首次突破50%，城市人口超过农村人口。但按照户籍人口计算，则城市化率大致为35%左右，不仅明显低于发达国家近80%的水平，也低于许多同等发展阶段国家的水平。差距也是潜力，今后20年，中国城市化率仍有可能每年提高1个百分点，这就意味着每年将有1400万农村人口转化为城市人口。至2030年，中国城市化水平将有可能达到今天发达国家的水平，城市人口占总人口的比重将达到70%，这必然会带来劳动生产率和城市集聚效益的提高，带来城市公共服务和基础设施投资的扩大，带来居民收入和消费的增加，为农业现代化创造条件，从而持续释放出巨大的内需潜能，这正是中国经济长期平稳较快发展的动力源泉所在。现在看来，“城市化率”这个指标非常关键，却很少为大家所提及，也很少被大家所重视。我认为，城市化率指标比GDP指标、财政收入增长指标都重要得多。可以说，城市化率就是衡量中国城市化进程的重要指标。

美国城市地理学家诺瑟姆的研究成果表明，一个国家、一个地区，城市化水平超过30%即进入城市化加速推进的中期阶段，超过70%则进入城市化水平增长趋缓甚至停滞的后期阶段。高速城市化对一个城市、一个国家来说，在历史上只有一次机会，抓住机遇，并以最小的代价获得最大的成功，那就是一个城市的成功，也是一个国家的成功。而中国城市化率的提高，在今后20年内要继续保持目前的水平，关键就在于21世纪中国“三农”问题的解决。这里，我想谈谈自己对新世纪中国“三农”问题的三点思考：

第一，解决21世纪中国“三农”问题的奋斗目标是“减少农民”。可以说，解决21世纪中国“三农”问题的奋斗目标和价值取向应该是、也只能是减少农民，就是要把80%的农民转移出去，让一名合格的农民经营相当于过去5倍的土地，也就是说要让尽可能少的合格农民，经营尽可能多的优质土地。值得注意的是，这里所说的是“农民”而不是“地主”，是“经营”而不是“占有”，是“合格”而不是“不合格”，是“优质”而不是“劣质”。换句话说，我们应该再通过20年左右的努力，依靠“规模经营+良种良法”或者说“规模+科技”，将农民的劳动生产率提高10倍。这样一来，就有可能彻底消灭目前中国农村普遍存在的“隐性失业”问题，从而确保真正意义上的农民通过从事现代农业，过上有尊严的现代化生活。我认为，要真正解决21世纪中国“三农”问题，除此以外，别无他法，这也是一个常识性问题。

第二，“减少农民”是催生农民工、“城中村”，进而使21世纪中国“三农”问题演变成“四农一村”问题的根本动力。目前，中国“三农”问题已演变成了“四农一村”问题，即农业、农村、农民再加上农民工、“城中村”。从某种意义上讲，农民工问题和“城中村”问题都与减少农民密切相关。需要指出的是，减少农民绝不是政府行为，而是农民的一种自发行为。实际上，中国农民“隐性失业”现象非常严重。可以说，农民外出务工是中国农民为解决自身“隐性失业”问题，而闯出的一条具有历史意义的“血路”。“农民工”群体的产生不是政府引导出来的，而是中国农民自己闯出来的，这是一件天大的好事，而不是一件天大的坏事。“城中村”之所以成为社会矛盾的集聚地，主要是因为农民工过多集聚造成的，他们的数量往往是本地农民的数倍甚至十几倍。由于农民工市民化途径的缺失，农民工生活在城市的底层，不同程度上存在政治、经济、社会、文化被边缘化的问题；由于农民工是农非农、亦工亦农，大多居住生活在“城中村”，城乡差距、市民与农民（农民工）差距，也都集中地反映在“城中村”中，如果“城中村”不改造，很有可能演变成西方的“贫民窟”，陷入拉美“中等收入陷阱”，对城市建设管理特别是社会稳定将会产生严重的影响。

第三，“四农一村”问题已融入中国城市化洪流中，成为中国城市化乃至现代化的第一推动力。作为城市管理者，我们之所以要研究“四农一村”问题，就是因为这些问题与城市发展息息相关。今天中国农民工的数量有2亿多，20年后可能达到5亿多。可以说，“农民工问题”是中国城市化进程中面临的最大的挑战。根据统计数据，城市人口中真正增长的部分不是本地居民的自然增长，而是外来农民工的快速增长。过去10年，中国城市化率提升了10个百分点，靠的就是农民工进城。今后20年，中国城市化率还可能再提升20个百分点，靠的也是农民工进城。换句话说，今天的“四农一村”问题，已融入中国城市化洪流中，成为中国城市化乃至现代化的第一推动力。我认为，目前中国必须破解的最大课题之一是城市化问题，而新时期中国“三农”问题或者“四农一村”问题是其中的重中之重。要解决中国“三农”问题或者“四农一村”问题，必须将其放在中国城市化大背景下去考虑。因此，我们要把城市化和农民工问题紧密联系在一起，把解决农民工问题作为解决城市化问题的首要问题。换句话说，在今天的中国，城市工作这一党的工作的“重心”和“三农工作”这一党的工作的“重点”统一于农民工问题的解决，统一于确保让农民工在流入地城市“有收入、有房住、有书读、有医疗、有社保、有救助、有安全、有组织”，真正做到“安居乐业”这一目标的实现。

二、解决当前农民工问题的关键是落实以“八个有”为特征的安居乐业

解决农民工问题，首先要回答好“城市发展到底为了什么”，或者说“城市化究竟为了什么”这一问题，确立正确的城市发展理念。联系杭州的实际，答案就是共建共享“生活品质之城”。共建共享“生活品质之城”，准确揭示了中国的城市化本质上应是以人为本、公平共享的城市化，既是每个普通市民的当下愿望，又是杭州这座城市发展的长远目标。在共建共享“生活品质之城”中，我们既关注城市居民，又关注农村居民；既关注杭州人，又关注“新杭州人”；既关注全体市民生活品质的整体提高，更关注困难群众、弱势群体、低收入阶层生活品质的明显改善，使杭州真正成为一座覆盖城乡、全民共享的“生活品质之城”，成为不同阶层人民共同生活的美好家园。

具体到农民工的安居乐业问题上，早在2005年，杭州市委、市政府就制定出台了《关于做好外来务工人员就业生活工作的若干意见》，提出了让农民工有收入、有房住、有书读、有医疗、有社保、有组织“六个有”目标，2008年，又出台《关于进一步落实农民工生产生活工作的通知》，在“六个有”基础上增加“有安全”“有救助”，把“六个有”的目标扩充为“八个有”，着力为农民工营造出一个温馨、和谐、包容的良好环境，让他们在杭州安居乐业。2012年6月，杭州市又制定出台了《杭州市流动人口服务管理条例》，依法规范杭州市的流动人口服务管理工作，进一步通过法制化途径兑现市委、市政府提出的让新杭州人“八个有”承诺，为广大外来务工人员创造了一个公平、和谐、安居乐业的社会环境，走出了一条以法制化途径保障农民工权益，实现农民工以“八个有”为特征的安居乐业，让农民工共享改革发展成果的杭州特色之路。

1．核心内容：“八个有”承诺

有收入。我们率先建立了城乡统一的公共就业服务体系，实行城乡劳动者平等享受公共就业服务的制度，为农民工提供与城镇户籍人口同等的职业介绍和就业指导。从2007年起，杭州就开放一批公益性职业介绍机构，提供免费求职登记、职业介绍、职业指导和素质引导型就业培训。加强对外来创业务工人员签订劳动合同、履行劳动合同情况的监督检查，指导和监督用人单位与外来创业务工人员依法签订劳动合同，构建和谐劳动关系，严格执行最低工资制度，建立农民工工资合理增长机制和工资支付保障制度，依法解决拖欠农民工工资问题。把农民工培训纳入城市职工培训体系，向农民工发放教育培训券，开展学历和劳动技能“双证制”教育，提高农民工在城市生存和发展的能力。

案例：杭州外来劳动力服务中心。1998年，杭州成立了杭海路外来劳动力服务中心，将农民工职业介绍纳入统一管理。随着接纳农民工数量的不断增长，2003年，杭州又在农民工较多的城北地区成立了长乐路人力资源开发中心。目前，这两个外来劳动力市场每年接纳农民工求职达40多万人次，成功率达30%以上。2005年，取消《杭州市外来人员就业登记证》后，公益性职介机构逐步放开，杭州市专业技能人员交流中心率先向农民工和本市农村劳动力提供免费职业介绍，街道和社区劳动保障站（室）也开始向农民工提供公共就业服务，享受与城镇居民同等的就业服务。

有房住。我们把农民工住房纳入城市保障性住房体系，实施与现行的城镇居民经济适用住房、廉租房政策标准有所区别的农民工住房政策，采取政府、企业和个人联动的办法，逐步形成由企业集体宿舍、租赁房屋、农民工廉租公寓等组成的多形式、多主体、多渠道、多层次农民工住房保障体系，缓解农民工“住房难”问题。加大农民工廉租公寓建设力度，并对廉租公寓建设给予政策支持。鼓励有条件的地方利用存量土地新建外来创业务工人员公寓，利用现有合法闲置房屋改建扩建外来创业务工人员公寓。在财政投资的重点工程民工宿舍内，由政府买单统一安装空调，为农民工“送清凉”，努力改善农民工的居住条件。

案例：白杨街道“邻里社区”。2006年建立的杭州经济技术开发区白杨街道邻里社区，是浙江省规模最大农民工公寓。社区建筑总面积10万平方米，建有社区综合服务楼和13幢多层、高层住宅，共有1500多套居室，入住农民工近万人。社区采取政府补贴、企业承租的模式，农民工每月只需花40多元，就能享受到公寓式服务和社区化管理。邻里社区集住宿、餐饮、娱乐、购物、休闲为一体，还建有市民学校、外语培训基地、模拟法庭、图书阅览室、党员远教超市、群众体育健身点等文化体育活动设施。针对年轻人多的特点，还成立了团委、楼道团支部和以青年为主的蓝翎艺术团等社团组织。社区还开展了蓝领成才工程、邻居节等文化活动，为农民工构建丰富的精神家园。

有书读。我们把农民工子女就学纳入义务教育工作范畴和城市教育事业发展的整体规划，坚持“公办学校为主、民工子女学校为辅”的思路，在充分挖掘现有公办学校潜力、合理配置教育资源的同时，利用现有闲置校舍、厂房等，支持社会力量兴办民工子女学校，构建多元化办学格局，不断提升办学水平，保证农民工子女接受义务教育的权利，实现义务教育公平化。目前，全市义务教育阶段在读的农民工子女人数达到19.25万，占在校学生总数的27.76%。

案例：杭州运河学校。2001年建立的杭州运河学校，是一所九年一贯制的实验型优质农民工子弟学校，目前已形成19个班级、千余名学生的规模。面对来自20多个省、市、自治区学习基础、知识水平参差不齐的学生，该校坚持从农民工子女的实际出发，不断提高学生文明生活的基本素养；坚持以提升教学质量为办学生命线，改进教学方法,夯实学生学习基础，增强学生的基础知识和基本技能；坚持德智体美劳全面发展，建立了古筝队、长笛队、舞蹈队、合唱团、书画社、运动队等社团组织，较好地将提高社团成员的培训质量和提升学生对艺术、体育的兴趣爱好结合起来，促进了学生全面发展。

有医疗。我们出台《杭州市基本医疗保障办法》，把农民工群体纳入基本医疗保障范畴，按照“广覆盖、轻负担、低标准、保基本”原则，确定合理的缴费比例和医疗标准，制定方便可行的费用支付、医疗管理办法，解决农民工基本医疗保障问题。同时，政府通过花钱买服务等方式，支持公立医疗机构加大医疗救助力度，积极开展“卫生惠民服务工程”，努力为外来创业务工人员提供价廉、效佳的基本医疗服务。鼓励社会力量投资兴办民工医院，着力解决外来创业务工人员“看病难”、“看病贵”问题。按照现住地管理、市民化服务的原则，建立农民工集中居住地的公共卫生服务和检查制度，提高农民工医疗服务水平。

案例：《杭州市基本医疗保障办法》。2007年，杭州根据“城乡统筹、全民覆盖、一视同仁、分类享受”的思路，制定出台了包括农民工在内的《杭州市基本医疗保障办法》，形成了较为完善的农民工医疗保险政策体系。这一办法对符合职工医保参保条件且收入偏低的农民工，实行“低缴费、保当期、保大病”的农民工大病基本医疗保险政策。这一办法还对城镇职工基本医保、农民工基本医保等各类参保制度之间的衔接作了具体规定，农民工还可自主选择参加更高标准的基本医保。

有社保。我们出台《杭州市基本养老保障办法》，把农民工的养老保险纳入全市基本养老保障范畴，根据农民工职业不稳定、收入较低的实际情况，建立了符合农民工特点的社会保障机制和具体的保险选择、转移、接续制度，实现农民工养老保险与职工基本养老保险并轨。根据《办法》规定，符合一定缴费年限的农民工在退休后，可以按月领取基本养老金。在参保农民工跨地域流动时，既可以转移保险关系，也可以保留养老保险。参保人员退休时，允许将“双低办法”的缴费年限折算为职工基本养老保险统一办法缴费年限。同时，为提高农民工参保率，对农民工以“双低办法”参加保险的，降低其个人缴费比例。对农民工比例较高的行业，政府以奖励方式给予政策优惠。

案例：《杭州市基本养老保障办法》。2007年，为加大“统筹城乡、全民共享”社会保障体系建设力度，杭州制定出台了《杭州市基本养老保障办法》，按照农民工基本养老保险“低标准缴费、低标准享受”思路，规定各类企业中农民工参加基本养老保险，参保缴费人员到达法定退休年龄时，缴费年限满15年的，从其办理退休手续的次月起，可以按月领取基本养老金。参保农民工跨地域流动时，既可以转移保险关系，也可以保留养老保险。参保人员达到法定退休年龄时，允许将“双低办法”的缴费年限折算为职工基本养老保险统一办法缴费年限。“双低办法”缴费年限经折算或折算后与职工基本养老保险统一办法缴费年限累计计算达到按月领取基本养老金条件的，可按职工基本养老保险统一办法计发基本养老金。

有组织。我们在外来创业务工人员中建立健全党组织和工会、共青团等群团组织。结合农民工管理工作，切实做好流动党员信息采集和管理服务工作，扎实推进流动党员“安家工程”。完善职工民主管理机制，增加农民工在企业职代会、评先评优、技术晋级中的比例，从源头上保障职工的合法权益。拓宽农民工政治参与渠道，保障在城市居住满一定年限的农民工的选举权和被选举权，增强农民工的“话语权”，构建有效的诉求表达机制。加快新建企业工会组建步伐，最大限度地把农民工组织到工会中去，强化工会组织的维权作用。坚持“亲民理念、亲情服务、亲善管理”，按照属地管理原则，实行本外地居民一体化的社区管理，构建开放和谐的城市社区，让农民工参与多层次的社会管理，在平等的基础上发展与城市居民的正常交往，融入城市社区。

案例1：流动党员“安家工程”。2005年起，杭州实施了流动党员“安家工程”，将农民工身份的党员纳入到流动党员范围内，通过发放公开信、开展专项调查、建立日常走访联系制度等途径，使全市的大部分农民工流动党员找到了党组织。流动党员“安家工程”，推动了各区县（市）进一步创新流动党员的管理服务模式。各地通过构筑网络体系、建立健全制度，热心服务农民工党员，积极为流动党员提供子女就学、工作就业、生病就医、继续教育等各种信息服务，使流动党员“大事有人管、小事有人问、急事有人办、难事有人帮”，切实解决后顾之忧。

案例2：“杭州市十佳来杭创业务工青年”评选活动。1997年起，杭州开展了“杭州市十佳来杭创业务工青年”评选活动，至今已成功举办了六届。目前，这项评选活动已形成每两年一届的评选机制。评选活动将在杭工作满两年以上或来杭经商、创办企业满两年以上的外来务工创业青年纳入评选范围。如今，前八届评选出来的80位“杭州市十佳来杭创业务工青年”，已全部在杭州落户。

有安全。我们严格落实安全生产责任制和事故责任追究制，加大对重大安全隐患的排查整治力度，切实防范和消除各种安全隐患，最大限度地预防和减少安全事故的发生，保障农民工的身体健康和生命安全。加大对职业安全卫生的投入，扩大职业卫生服务覆盖面，加强职业卫生标准和安全卫生规程的宣传和培训，提高农民工的职业安全卫生意识。强化行业和企业的责任，切实履行相关法律规定的各项义务，凡是与农民工依法签订劳动合同的用工单位，特别是高风险企业以及劳动密集型企业，全部参加工伤保险，费用由用工单位缴纳。加强农民工生活安全保障，重点做好农民工出租房的管理和服务工作，增强农民工的安全感。

案例：杭州保障农民工工作安全。针对农民工就业特点，杭州规定凡是与农民工依法签订劳动合同的用工单位，尤其是矿山、建筑施工、危险化学品等高风险企业以及农民工相对集中的劳动密集型企业，为农民工统一办理工伤保险参保缴费手续，工伤保险费由用人单位缴纳，从制度上解决了农民工全员参加工伤保险的问题。目前，与用人单位建立劳动关系的农民工全部被纳入了养老、医疗、失业、工伤和生育等五大社会保险参保范围。

有救助。我们出台《外来务工人员特殊困难救助试行办法》，建立农民工困难救助机制、完善社会救助体系，凡是在杭州主城区务工、实际连续居住一年以上，在法定劳动年龄段内的非杭州市区户籍农民工均纳入救助范围，对患重病或遭遇意外伤害的农民工子女，也通过慈善渠道给予救助，为那些遭遇特殊困难而陷入生活困境的农民工系上“保险带”。同时，强化面向农民工的法律援助和司法救助，服务农民工的法律援助案件已占到援助总数的一半以上，有力保障了农民工的合法权利。

案例1：《外来务工人员特殊困难救助试行办法》。2008年，杭州出台了《外来务工人员特殊困难救助试行办法》。特殊困难救助包括急难险救助和重大疾病救助两个方面，急难险救助指对在杭务工期间因遭遇突发性急难险情，造成生活特别困难的农民工，给予2000至10000元的一次性救助；重大疾病救助指对在杭务工期间患重大疾病的农民工，视困难情况给予2000至10000元的一次性救助。

案例2：农民工的法律援助。近年来，杭州对农民工的法律援助成效显著。2006至2008年10月底，全市共办理法律援助案件12747件，其中农民工法律援助案件6910件，占法律援助案件总量的54%，占民事法律援助案件的79.8%；讨薪2980件，占43.1%。免除农民工法律服务费2040余万元，为农民工挽回经济损失3110余万元。已办结的农民工法律援助案件中，法律服务人员的代理意见被审判（仲裁）机关采纳或部分采纳率达86%以上，受援农民工对法律援助机构和法律援助案件承办人员普遍感到满意。

2．法制化载体：《杭州市流动人口服务管理条例》

进入2010年，我们进一步提出，杭州市虽然在流动人口的收入、住房、教育、医疗、社保、救助、安全等各方面出台了不少政策，但政策变动性较大，缺乏一部真正的法律法规，来彻底保障流动人口的合法权益。而流动人口已经逐渐成为城市建设和经济社会发展的重要力量。据统计，截至2011年底，杭州市登记在册的流动人口已达到400万人，且数量还在不断增大。流动人口的迅猛增加，为杭州市的城市建设和经济社会发展发挥了重要作用，也给社会建设和管理带来了挑战和压力。党的十七大强调要“加强流动人口服务和管理”，“实现基本公共服务均等化”，“加强推进以改善民生为重点的社会建设”。因此，迫切需要从杭州市实际出发，制定一部具有杭州特色、有操作性的流动人口服务管理地方性法规，贯彻以人为本，服务为先理念，保障流动人口合法权益，促进经济发展和社会和谐。

杭州市人大常委会于2010年9月专门成立了立法调研小组，组织起草《杭州市流动人口服务管理条例》。2011年10月，杭州市十一届人大常委会第三十五次会议审议了杭州市人大内务司法委员会提请的《条例（草案）》的议案；12月，杭州市十一届人大常委会第三十七次会议审议通过了《条例》；2012年3月31日浙江省十一届人大常委会第三十二次会议批准了《条例》，由杭州市人大常委会公布后于2012年6月1日起施行。这标志着杭州从立法层面为保障流动人口合法权益，全面提升流动人口服务管理水平，加强和创新社会管理提供了更为有力的法治保障。《条例》共六章四十六条，分总则、居住和信息管理、权益、服务和保障、法律责任、附则。

整个《条例》的起草充分体现“四个结合、四个为主”原则：一是坚持服务与管理相结合，以服务为主。《条例》既按照《浙江省流动人口居住登记条例》的要求和省政府《关于贯彻实施〈浙江省流动人口居住登记条例〉的意见》（浙政办发〔2009〕106号）的精神，依法规范政府的管理职能，同时，又结合杭州实际，积极创新政府的服务职能，淡化《条例》的管理色彩，彰显《条例》的服务特色。二是坚持居住证享有的服务与临时居住证享有的服务相结合，以居住证享有的服务为主。《条例》按照流动人口、持有《浙江省临时居住证》的流动人口、持有《浙江省居住证》的流动人口三个层次，在流动人口服务管理体制、流动人口居住登记、权益、服务和保障等方面做出了规定，明确了流动人口所享有的权益，包括就业服务、社会保险、随同子女的免疫服务权利、计划生育技术服务、法律援助和司法救助等等。三是坚持落实老政策与出台新政策相结合，以落实老政策为主。政策待遇的落实有赖于信息的对称，针对流动人口与政府之间信息不对称问题，《条例》全面梳理了杭州市现有的有关流动人口管理服务方面的优惠政策，并采取“好中选优”的办法，把具有杭州特色的、符合时代特征的、含金量很高的一些政策充分吸收到条例中，以确保流动人口政策的延续性，确保流动人口所享有的服务水平不降低。同时，又结合新的形势、新的要求，进一步解放思想、与时俱进，积极推进政府服务创新，不断充实完善流动人口服务的新政策，充分保障流动人口的合法权益和合法诉求。《条例》的出台就是要把“能享受政策”这个信息告诉“新杭州人”，让他们“对号入座”：符合条件，就可以享受政策；不符合条件，就不能享受政策，非常简单。另外，我们的《条例》公布以后，可以让全社会共同来监督法规的实施，体现政策的公正、公平、公开性，防止政策在执行过程中走样。四是坚持量力而行与尽力而为相结合，以尽力而为为主。《条例》的起草和出台，充分考虑到财政的承受能力，但又充分体现了以人为本”、“以民为先”的理念。杭州要实现“十二五”期间经济社会可持续发展，离不开400万流动人口。我们对一些可以出台的政策，或者是以前落实得不够、需要进一步落实的政策，都按照尽力而为的原则进行了认真研究，加以充实。

三、破解十大社会心理问题是实现农民工安居乐业的应有之义

解决农民工安居乐业问题涉及很多具体的现实问题，其中，农民工的社会心理问题日益凸显，成为社会关注的热点问题。由于中国社会较快的发展速度以及长期以来城乡二元对立结构的存在，经济体制转轨和社会结构转型相互交织，社会分化趋势加剧，利益多元化格局冲突日益明显，从相对比较落后的农村进入城市的农民工必然面临众多的问题，这众多的问题中大部分问题的解决都需要一个过程。当这些问题暂时无法解决的时候，会在他们的心理上造成影响，久而久之就会形成心理问题。这种心理问题的积聚又会引发一系列的社会问题和群体矛盾，甚至是恶性社会事件。因此，农民工社会心理问题直接反映了农民工安居乐业问题，是研究农民工安居乐业问题的主观参照，也是验证农民工安居乐业问题解决程度好坏的客观尺度。

1．农民工社会心理问题根源于农民工的边缘化地位

目前看来，近几年来，各级党委、政府采取一系列政策措施，改善农民工的就业和生活环境，维护农民工的权利。但不可否认，广大农民工在做出巨大贡献的同时，他们在政治、经济、社会、文化方面仍处于边缘化的地位。

政治边缘化。农民工无法拥有所在城市居民所拥有的选举权、被选举权等民主权利和城市社会管理参与权，缺乏政治参与和沟通的正常渠道与机制。一是公民权利得不到应有尊重。农民工处在城市政治权力的边缘，无法在生活就业的所在地履行公民权利。要履行公民权利，就得回原籍去，但实际上他们已不可能回去。因为在这座城市里，他们已经有了第二代，甚至第三代。二是合法权益得不到有效保障。农民工在劳资关系中处于弱势地位，他们的合法权益很容易受到侵害。还存在着不签订劳动合同、不能按时足额发放农民工工资、变相强迫加班、延长劳动时间、不提供妇女产假和产期工资等现象。三是大多数人游离于社会政治组织之外。农民工因为制度化身份游离于社会政治组织之外，缺乏政治参与和沟通的正常渠道与机制。各级工会组织虽然加大了农民工的入会力度，但农民工的入会率还较低。决定重大事项的企业职工大会，农民工基本上无权参加。有的企业、单位还没有成立农民工党支部，导致许多流动党员找不到组织，不能过正常的组织生活。

经济边缘化。农民工与本地居民同工不同酬的现象仍存在，而且农民工职业稳定性不高，工资水平增长缓慢，劳动条件恶劣，以制造业、建筑业和传统服务业就业为主，往往是城市中经济收入最低的群体。一是工资收入低而劳动时间长。近些年来，城市职工工资水平逐年提高，但由于进城农民工越来越多，劳动力市场呈结构性过剩，农民工工资增长较慢。中国社科院《中国社会和谐稳定研究报告》调查结果显示，2005年农民工的月平均工资为921元，远低于城市工人的1346元，27%的农民工月工资在500元以下；农民工每周平均工作时间为56.6个小时，远多于城市工人的47.9个小时，有1/4以上的农民工每周工作时间在61—80个小时。根据国家统计局发布的2011年平均工资主要数据显示，2011年外出农民工月均收入首次突破两千元大关，达到2049元，但农民工的收入仅为本地城镇职工平均工资水平的30%。二是农民工多为非正规就业。农民工主要集中在服务业、商业批发零售业、工业企业、餐饮服务业和建筑装潢业等劳动密集、低技术水平的行业，大多从事非正规劳动。农民工的非正规就业，原因不完全在于这些行业，而在于农民工的身份。农民工的非正规就业还表现在享受不到双休日、法定节假日、8小时工作制等；农民工大多没有经过正规的技能培训，主要从事技术含量不高的低水平重复劳动；缺乏正规的劳动保护，工作环境较差。三是职业稳定性较差。农民工调换工作比较频繁，并不意味着他们有更多的择业机会，恰恰相反，是意味着他们在就业方面缺乏稳定性。农民工也缺乏就业经历的累计，随着时间的流逝、年龄的增长，他们在就业竞争中失去优势。总之，农民工是一个收入偏低、生计困难的群体。如果任其发展下去，必将沦为新的城市贫民，严重影响社会稳定。

社会边缘化。农民工与本地居民在就业、医疗、养老、教育等方面的待遇存在较大差距，城市公共服务和社会保障享受程度较低。一是公共服务缺位。近几年来，中央出台一系列政策，要求公平对待，保护农民工合法利益，把农民工及其所携家属的计划生育、子女教育、劳动就业、妇幼保健、卫生防疫、法律服务等列入政府和社区的责任范围，将相应经费纳入财政预算，各地也做了大量工作。但由于受城市公共资源的限制，各大城市尤其是农民工较多的城市，在住房、子女教育、公共卫生等方面还难以全面覆盖农民工。农民工的基本活动场所在城市，但由于没有城市户籍，往往被排斥于城市公共服务、社会保障等体系之外。二是社会保障缺失。中国社科院发布的《中国社会和谐稳定研究报告》调查结果显示，除低工资和超时劳动外，农民工的社会保障覆盖率也远远低于城市工人，有养老保险的占16.3%，有失业保险的占6.2%，有医疗报销待遇的占28.4%。对农民工来说，城市社会保障的“门槛”太高、覆盖面太小，许多人连最基本的社会保险都没有，包括工伤保险。特别是危险行业，一旦出了大的工伤事故，最后只能由政府“买单”。三是社会管理缺失。农民工进城以后，由于常年在外地工作、生活，实际上失去了对其户籍所在地农村社会管理的参与权，同时由于并未在城市获得被认可的社会角色，无法参与当地公共事务的管理，难以获得其工作和生活的城市社会管理的参与权。而且现行管理体制，往往对城市流动人口和农民工进行防范式、管制式管理，而没有把农民工当作城市的主人和管理的主体力量。

文化边缘化。农民工与本地居民在思想观念、文化心理、生活习惯等方面存在较大差异，难以在文化上融入城市主流社会。一是社会心理隔阂。由于农民工的制度化身份，加上来自于制度的、社会的、文化的、观念的偏见，造成农民工对城市社会的融入困难。农民工对城市归属感的缺失使他们难以产生主人翁意识，对城市和城市居民产生排斥心理。二是思想观念差异。农民工原先大多生活在经济发展相对滞后的内地农村，文化水平不高，进入城市以后，仍然维持原有的思维方式、思想观念，显得与城市发展节奏格格不入。有的农民工在城里工作多年，但在生活方式和社会认同上，还是趋向农民，趋向乡村。三是文化生活贫乏。由于游离于城市主流文化之外，且工资收入不高，生活开销较大，生活来源不稳定，农民工大多没有经济能力进行文化娱乐消费，文化生活非常单调。据调查，看电视几乎成了他们仅有的文化生活。目前城市里适合农民工文化层次、生活特点、消费水平和文化需求的文化设施和文化活动还较少，一般娱乐场所又消费不起，农民工精神文化生活比较单调贫乏。

2．亟待破解的农民工十大社会心理问题

农民工边缘化，实际上是合法权益没有得到很好保障的具体表现。虽然有其自身文化和技能素质较低、农村与城市文化差异、缺乏利益表达渠道等因素，但从根本上说，长期存在的城乡二元结构、城乡分割的户籍制度及其户籍所依附的待遇差别，造成了农村与城市、农民与市民种种不平等。而这种种的不平等，又清晰地反映在农民工心理上，产生了一系列的社会心理问题。其中，我们认为，需要我们高度关注并着力破解的有以下十大社会心理问题：

一是农民工融入流入地城市主流社会的社会心理问题研究。农民工进城后，生活方式、价值观念的不同，经济上的巨大压力，都易引起他们心理焦虑，梦想与现实的落差，容易引发诸多的心理问题，主要表现为自卑心理、过客心理、孤独心理、失衡心理、焦虑心理等等。这些心理问题得不到妥善解决，将引发一系列社会问题，“富士康”事件就是十分典型的缩影。针对这一问题，新生代农民工尤其值得关注。新生代农民工已从父辈们的“亦工亦农”完全转变为“非农化”，“分不清五谷，干不了农活”，但同样难以融入城市主流社会。虽然绝大部分新生代农民工主观上都有留在城市生活的强烈愿望，但自认自己是真正的“城里人”的并不多见。主观意愿与现实困境的矛盾，使得新生代农民工容易处于迷茫、焦虑之中。因此, 该群体大多存在着不同程度的心理健康问题。有调查数据表明, 高达近四分之三的新生代农民工有失眠、疲惫、孤独、茫然、绝望等方面的心理症状。这些心理特征，使得农民工无法真正融入现代城市生活，阻碍着农民工“再社会化”，客观上延长了我国城市化的进程，不利于我国早日实现现代化。

二是留守儿童的社会心理问题研究。留守儿童是中国长期的城乡二元体系背景下的一群“制度性孤儿”，虽然有父母，却享受不到家庭的温暖。留守儿童因时常感到孤独和寂寞，会产生一系列的心理病症。如感情脆弱、自暴自弃、焦虑自闭、缺乏自信、缺乏安全感、悲观消极、也容易养成孤僻、任性和自私自利的性格。一部分留守儿童甚至行为失范，成为问题少年。“2012全国留守儿童健康人格研讨会”发布了我国首份“留守儿童健康人格报告”。报告显示，我国农村留守儿童人格缺陷问题堪忧，突出表现在学习焦虑、与人沟通焦虑、处事敏感、易冲动等方面。目前，我国共有因人口流动产生的农村留守儿童高达5800万，占全部农村儿童总数的28.29%，据资料显示，留守儿童心理问题的检出率高达57.14%，且父母打工年限越长，孩子的心理问题越严重。这个数字不容小觑。留守儿童心理问题的产生既有家庭层面的原因，也有学校层面和社会层面的因素，他们虽然隅居农村看似与我们毫不相干，可是谁又能无视他们的存在和将来对社会的影响？有人说，农村留守儿童是中国当下最容易受伤害的人。孩子是未来、是希望，中国绝不能无视他们的存在，他们关乎整个农村教育和社会进步，他们的成长与中国的未来也息息相关。

三是流动儿童的社会心理问题研究。城市流动儿童是伴随着我国城市化进程出现的一个特殊群体。第六次人口普查数据显示，当前有2.4亿农民工进城务工，跟随他们进城的流动儿童大约有2000万。中国社会科学院“当代中国社会阶层结构研究”课题组发布的《当代中国社会流动》报告中称：为数众多的流动儿童长时间生活在城市中，却不认可城市；他们充满不公正感，既无从寻找自尊，又无从释放自卑，由孤寂而趋于内向冷漠；他们生活于城市中，常常感觉受到歧视、低人一等，与周围人群疏离。不安全感、疏离感、不适应感、孤独感成为流动儿童普遍存在的心理状态。流动儿童缺乏社会归属感，容易产生抑郁、偏激的心理，这些心理健康问题如不及时解决，不仅会严重影响他们的健康成长，而且可能衍生一种对立意识和反社会情绪，这种情绪长期郁积则会滋生更为严重的社会问题。今天的流动儿童，就是未来所在城市的新市民和劳动力。他们的社会融合问题，关系到所在城市未来的经济社会发展和稳定。家庭、学校、社区及儿童自身等主客观因素都在一定程度上影响着流动儿童心理健康，解决流动儿童心理问题，除了打破城乡二元结构的制度壁垒，使他们成为城市的“新主人”，也要探讨和积极构建家庭、学校、社区三位一体的心理健康教育模式，给他们同一片快乐成长的蓝天。

四是农村留守老人的社会心理问题研究。在“留守儿童”日益被社会所关注的同时，农村“留守老人”这一概念却远远不能受到同样的重视。然而 “留守老人”面临的现实困难却更为严重，最近网络上十分关注的村落消失的问题，都有农村留守老人孤独的身影。与城市空巢老人相比，农村留守老人不仅“心空”，物质更“空”。留守老年人普遍经济生活状况较差，遇有患病、农忙等突发事件时，子女亲戚不在身边，不能得到及时帮助，因而会产生孤独、无助的心理。特别是有的留守老人还得从事繁重的体力劳动、承担教育孙子孙女的压力，他们普遍精神依托缺乏，内心失落、心理压力大、缺少安全感，由此会出现焦虑、烦躁、压抑等不良情绪。引发这些不良情绪的原因主要有亲情疏离、生活无助、文化贫乏、交往单调等，加上人到暮年，心态悲观，更在留守老人心里留下了阴霾。农村留守老人在面临人口老龄化和城镇化的双重冲击，日益成为目前及今后社会中的一个特殊群体。在新农村建设中，关注农村留守老人的心理问题是不可忽视的。留守老人的难题若得不到解决，将会影响到他们的晚年生活与身体健康，在外打工的子女也难以安心。要真正破解留守老人面临的问题，需要在加强社会保障体系建设、完善社会救助体系、健全农村基层组织等方面数管齐下。农村留守老人作为一个特殊的“脆弱群体”，我们必须采取有效措施为这一群体解决后顾之忧，为全面构建和谐社会做出贡献。

五是农民工群体性事件起因的社会心理问题研究。近年来，由于农民工群体的合法权益屡遭侵害，诉求渠道不畅而导致农民工群体性事件接连发生，其规模、人数、严重程度逐年上升，对社会的影响也越来越大。如果处理不好，有可能演化成某种社会危机的爆发点。因此，这一问题已引起党和政府的高度重视，也引起学术界的广泛关注。农民工群体性事件影响因素可概括为经济因素、法制因素、政治行政因素、社会因素和自身因素五大类，经济因素尤其是经济利益受损是影响农民工群体性事件的最直接的原因，基层政府处置策略不当，农民工社会待遇低下，利益诉求渠道不畅也是对农民工群体性事件影响较大的直接原因。而农民工正式组织的缺失，农民工心理问题的积累，社会不良风气的影响等因素是导致农民工群体性事件的间接因素。此外还有农民工自身的原因，主要体现在文化水平不高，劳动技术缺乏，思维方式陈旧，生活观念古老，政治意识落后，法制观念淡薄等。要防范农民工群体性事件的发生，一方面要深化制度改革，给农民工平等的公民待遇，另一方面，要完善和落实法律法规、维护农民工合法地位，同时，加强对农民工文化和技能教育，倡导社会主流文化，帮助农民工树立积极心态，增强其对城市生活的适应性。

六是流入地城市市民对农民工排斥与认同的社会心理问题研究。城市长期存在的就业、社会保险、教育、住房等制度性排斥在社会结构、制度层面带来了一系列农民工市民化的阻碍，也导致了城市市民对农民工在心理、行为等日常生活中的排斥和不认同。城市市民存在“高人一等”的城市优越感，歧视农民工，且将城市治安、市容问题以及城市失业问题归于农民工的存在。由此，导致农民工产生“过客心理”和对城市市民的反感和敌意，给城市管理带来很大的压力，不利于实现农民工安居乐业，最终也将制约农民工市民化战略的推进。要消除流入地城市市民对农民工的排斥现象，既取决于宏观政策的改革，打破制度性排斥的壁垒，也取决于正确协调城市市民与农民工之间的沟通和相互认同。

七是农民工的“老乡情结”与地域性团体的社会心理问题研究。根据一项对农民工的调查显示，当问到“如果您在工作或生活中发生自己处理不了的问题时，通常会向谁求助”时，农民工选择“朋友、熟人”“老乡”“家人、亲戚”的比例分别为57.2%、476.9%、40.4%，而选择求助“政府及其有关部门”和“法院”分别仅占17.7%和10.4%。这表明农民工有困难时，首先考虑的是依靠业缘、地缘和血缘关系，而不是依靠现存的利益表达机制。这反映出农民工进城务工在社会交往、角色转换、心理调适等方面出现问题时，缺乏适合的利益诉求表达机制和情感满足途径，只能通过参与或组建体制外的非正式组织来表达和其利益需求和情感诉求，比如“老乡会”便是其中的一种典型形式。近年来，农民工通过参与或组建“老乡会”，以群体力量讨薪维权的事件层出不穷。随着类似“老乡会”这样的非正式组织规模的不断壮大，这些组织将会对农民工群体的工作、生活和心理状态，甚至整个社会的稳定产生一定的影响。如何引导与管理好这样的地域性团体是全社会亟待解决的问题。

八是城中村—农民工聚集地—生存和发展的社会心理问题研究。“城中村”，从城市发展角度看，它作为低成本生活区，缓解了城市住房在应对农民工等流动人口和部分内部人口两方面的居住压力；作为经济收入来源，以租赁收入形式缓解了失地农民的生活压力。从社会心理学角度看，“城中村”特有的住民之间的交往形式以及热闹的街坊商业业态营造出的类乡土关系的边缘小社会，在一定程度上缓解了农民工进城后遭遇的制度性排斥和城市市民的社会歧视带来的心理压力，成为农民融入城市社会的过渡带和缓冲区。但我们也要看到，“城中村”基础设施落后，人居环境恶劣，“脏乱差”现象严重；违法搭建比比皆是，安全隐患严重；外来人员集聚，社会秩序混乱，违法犯罪现象严重，已成为推进城市化的“拦路虎”、脏乱差的“代名词”、大都市脸上的“烂疮疤”、违法犯罪活动的“滋生地”。更为重要的是，“城中村”是农民工等群体的主要聚集地。“城中村”问题不及时解决，今日的“城中村”就会成为明天的“贫民窟”。当今许多城市，如墨西哥城、孟买、里约热内卢，由“贫民窟”引发的社会问题可谓不胜枚举，积重难返。反观我们，“城中村”居民包括居住在那里的农民工群体生活品质不提高，实现农民工安居乐业就会成为一句空话，长此以往，也必将产生严重的社会问题。

九是失地农民在征地拆迁过程中的社会心理问题研究。由于长期的城乡二元分割体质及其所附带的人身管理制度，及自我危机意识和发展意识的缺乏，失地农民在征地拆迁过程中非常容易因为身份模糊、缺乏市民待遇、社会保障不力、就业困难以及由居住方式和生活空间的改变而导致的大量的心理问题，部分失地农民甚至会产生严重的被剥夺感、失衡心态、抵触情绪和怀旧心理。比如，在很多沿海地区，不少失地农民进城后，宁愿赋闲在家也不愿到工厂工作，被称之为“心理失业”，以至于有些地方党委政府提出了要对失地农民进行“心理援助”。我们认为，“如果失地农民心理上不能适应城市，城市化中的农民变市民只是形式而已”。因此，如何做好对失地农民的心理调适，促使其逐渐融入城市生活，同城市社区接轨，全面实现市民化，应引起城市管理者和专家学者的高度重视。

十是各级党委政府运用社会心理学帮助农民工安居乐业的研究。怎样让发展的成果惠及包括农民工在内的全体人民，缩小贫富差距，实现共同富裕；怎样以人为本，改善民生，实现人的全面发展成为当前社会管理的重大课题。面对新的经济和社会形势，政府应主动实现角色的转换，从经济参与者的角色转向社会管理和服务者的角色，致力于向社会提供高效的、可信任的公共产品、公共服务和公共福利，保障公民权利的实现和健康全面的发展。政府唯有致力于为人民谋幸福，才能最大限度地取信于民。近年来，“幸福指数”成为我国学术界的一个热门话题，提升居民幸福指数也正成为各级政府转变发展思路的新抓手，而提升幸福指数的前提是实现居民的安居乐业。2006年底，新华社《瞭望东方周刊》首次对全国31个城市进行居民幸福感调查时，“幸福感”还是个新鲜词汇，以之衡量城市发展品质更是首创。到2011年底，该刊已连续六年推出中国最具幸福感城市调查，而“幸福”也继“和谐”之后成为又一热词。杭州在历次中国最具幸福感城市评比中均名列前茅。前段时间，《瞭望东方周刊》还发布了我国首个“城市幸福感评价体系”，涉及人情味、交通、医疗、教育、社保、治安、收入、环境、房价等22个指标。幸福感是一种心理体验，但它源于事实。一座城市，市民的幸福感指数包括城市农民工的幸福感指数，是这座城市的核心竞争力之一。各级党委政府要确立执政为民决策理念，千方百计地推进发展，改善民生，维护公平正义，帮助农民工安居乐业，进而增强他们的幸福感。

四、结　语

解决农民工问题意义重大、难度很大，它是中国城市化的突破口，是推动经济体制改革、政治体制改革和社会管理体制改革的交汇处，也是当代中国一场涉及人数最多、范围最广、内容最深刻的社会变革。我们既要充分认识解决农民工问题的重要性、紧迫性，也要认识到解决农民工问题的复杂性、艰巨性，以科学发展观为统领，以共建共享、社会公平正义为导向，随着经济社会发展，通过立法等手段，不断提高人民群众的共享水平，让人民生活得更加幸福、更有尊严，让社会更加公正、更加和谐。杭州在解决农民工问题，包括农民工社会心理问题上，逐步探索出了一套具有杭州特点、富有成效的做法，通过政策实践，也进一步明确了解决农民工社会心理问题的十个着力点。希望出席本次论坛的各位领导、专家能针对这十大问题，进一步开展相关的研讨，为更好地解决农民工社会心理问题，为杭州乃至中国城市的可持续发展，提出更多具有理论意义和实践意义的意见建议和研究成果。最后预祝本次论坛取得圆满成功。

（2013年10月29日）