新型城镇化的探索

全国人大财经委城镇化专题赴浙调研组

中国推进新型城镇化的号角已经吹响。城镇化将成为未来经济增长的新动力，也将成为今后一个时期扩大内需的最大潜力所在。同时，新型城镇化“新”在哪里，中国的城镇化应该走怎样的发展路径，举国上下十分关注。

5月的浙江大地，天朗气清，生机盎然。带着对城镇化工作情况的深切关注，5月上旬，全国人大常委会委员、全国人大财经委主任委员李盛霖带领全国人大财经委专题调研组来到浙江省，深入城镇、社区、农村和企业，就浙江城镇化工作进行实地调研。在湖州、温州、义乌，调研组每到一处，都能看到浙江为推动城镇化发展所进行的积极探索和鲜活范例。

据了解，此次调研是根据2013年全国人大常委会监督工作计划安排，为即将在6月召开的全国人大常委会听取和审议国务院关于城镇化建设工作情况的报告做事前准备，浙江是调研组精心选定的十个调研地之一。届时，全国人大财经委将提供调研报告供全国人大常委会会议审议时参阅。

作为东部沿海发达省份，浙江在改革开放中走在前列，浙江的城镇化工作也走出了一条持续探索实践、不断深化创新的道路。正因为此，全国人大财经委城镇化专题调研选定浙江作为实地调研的重要一站。

调研组高度肯定近年来浙江城镇化工作所取得的成就，着重强调了浙江城镇化建设三个方面的特色：一是注重推动城乡一体化、建设美丽乡村；二是浙江重点发展小城市和中心镇，加快小城镇建设；三是新型城镇化重点解决了农民就业非农化和城乡基本公共服务均等化。

浙江城市化一路领跑

“2012年浙江省城市化率达到63.2%，高出全国平均水平约11 个百分点，城市化综合效应日益显现。实际上，浙江的城市化可以说是一路领跑，走在全国前列。现在，浙江省深入推进新型城市化，令人向往的城乡新蓝图正全面展开。”浙江省住房和城乡建设厅相关负责人介绍说。

调研组在浙江了解到，1998年年底，浙江在全国率先提出并实施城市化发展战略。2004年，浙江率先制定实施了全国第一个城乡一体化纲要。2005年，浙江省委、省政府出台《浙江省统筹城乡发展，推进城乡一体化纲要》，明确提出今后一个时期浙江省统筹城乡发展、推进城乡一体化工作的指导思想、主要任务和战略举措。

2006年，浙江省委、省政府召开城市工作会议，在全国率先提出并实施新型城市化战略，出台了《关于进一步加强城市工作，走新型城市化道路的意见》。新型城市化的核心要义是推动城市化的科学发展，基本内涵是坚持统筹发展、集约发展、和谐发展、创新发展，走资源节约、环境友好、经济高效、社会和谐、大中小城市和小城镇协调发展、城乡互促共进的城市化道路。

2011年，浙江省政府出台《浙江省新型城市化发展“十二五”规划》。2012年，浙江省委、省政府又召开了全省新型城市化工作会议，出台了《浙江省深入推进新型城市化纲要》，对今后一个时期深入推进新型城市化工作进行了全面部署。

“1998年以来是浙江城市化建设由自发推进转为快速推进阶段，2003年以来是推进新型城市化阶段，浙江省统筹城乡发展全面推进。2008年以来至今是浙江统筹城乡发展进入重点突破和全面攻坚的新阶段。”浙江省人大财经委主任委员楼小东指出。

据介绍，浙江城镇化坚持规划带动，城乡规划体系不断创新。将城市群作为推进城市化的主体形态和促进区域统筹发展的重要载体，在规划的引导下，环杭州湾、温台、浙中三大城市群正在加快形成，杭州、宁波、温州都市区初显雏形。浙江还注重乡镇和村庄规划。浙江省200个中心镇中，三分之二以上已完成了新一轮城镇总体规划修改。27个省级小城市培育试点镇按照小城市建设标准完成总体规划修改。

目前浙江杭、甬、温三大中心城市市区集聚了全省16.7%的人口，创造了全省三分之一的地区生产总值，中心城市的集聚力和辐射力不断增强。同时，统筹城乡发展，交通是一个重点。在这方面，浙江也走在全国前列。浙江省主要城市间由“四小时公路交通圈”加快向“三小时交通圈”迈进，建成了杭州湾跨海大桥、舟山跨海大桥、甬台温铁路等一大批交通项目，着力推进杭州、宁波城市轨道交通建设。此外，加快城市新区建设，着力推进杭州钱江新城、宁波东部新城、温州连岛工程等城市新区建设。城市综合承载能力和服务水平不断提高，并不断向农村延伸覆盖。

“浙江省1998年在全国率先提出城市化发展战略，2004 年又率先制定并实施统筹城乡一体化纲要，重点发展小城市和中心镇，建设美丽乡村。浙江的城镇化工作不仅起到了示范带动作用，还为全国的城镇化发展提供了宝贵经验。”调研组指出。

注重推动城乡一体化

“浙江省高度重视统筹城乡发展，大力推动城乡一体化，着力缩小城乡差距，是全国统筹城乡发展最好的地区之一。”这是调研组从浙江调研一线听到最多的声音。调研组指出，浙江的城镇化发展成效明显，主要表现在两方面，一是解决了大量农村剩余劳动力转移和就业问题；二是在城镇化过程中促进了城乡统筹协调发展的水平。

推动城乡一体化的首要任务是通过非农就业来缩小城乡居民的收入差距。数据显示，2012年浙江城乡居民收入比为2.37∶1，远低于全国的3.10∶1，是全国城乡居民收入差距最小的省份之一。这一数据也是浙江城乡融合发展的重要标志。同时，2012年，浙江农民收入中，来自第一产业的收入仅占14.7%，工资性收入占比为54.0%，比全国高出逾10个百分点，家庭二、三产业收入为20.9%。八成农村劳动力已转移至非农产业，比全国高出三成。

一个数字可以破解浙江城乡“均富”现象之谜：浙江企业99.8% 是中小民营企业。这个数字的另一层含义是：支撑浙江改革开放以来市场化、工业化和城镇化进程的主体力量是农民。浙江的工业化、城镇化是由农民发动、农民投资、农民创业、农民就业的。

记者在采访中了解到，浙江素有“七山一水二分田”之描述，人均耕地不足全国平均水平。浙江人均只有半亩地的省情，决定了仅靠农业自身、农民自身、农村自身难以从根本上解决问题。在浙江如果一个地方农民收入快速增长，一定是那个地方的工业化、城镇化正在快速发展，有更多就业机会让农民可以转移就业。

在浙江，除了越来越多农民通过非农就业增加了收入，缩小了城乡收入差距，浙江在着力构建教育、医疗等城乡公共服务均等供给机制上也迈出了很大步伐。让农民高兴的是，病有所医、贫有所济、弱有所助，老有所养，这些过去城乡有别的“待遇”也开始渐渐统一。全省新型农村合作医疗人均筹资标准平均达到379元，所有县（市、区）住院费用报销比例达60%以上。新型农村养老保险制度实现全覆盖，2010年开始，全省498万名60周岁以上符合条件的农村居民按月领取了每人不低于60元的基础养老金。同时，通过深化住房保障制度改革，城乡居民居住条件显著改善。2012年，浙江省城镇和农村居民人均住房面积分别达到37.1平方米和61.5平方米。

浙江培育“小城市”：为新型城镇化发展探路

在浙江，调研组还看到了浙江城镇化的另一个鲜明特色：注重发展小城市和中心镇。于1995年就开展小城镇综合改革试点的浙江省发展至今，一些小城镇已非常成熟，甚至发展成了初具规模的小城市，而这些小城镇大多是依靠中小企业的成长和非农就业人口的自然集聚形成，既有产业支撑又有人口支撑。

浙江的小城市和中心镇培育有哪些经验可以借鉴？据浙江省发改委相关负责人介绍，浙江省注重把中心镇和小城市作为推进城乡一体化发展的战略节点和重要平台。大力培育200个中心镇，并选择了11个地级市下辖的27个人口数量多、产业基础好、发展潜力大、区位条件优、带动能力强的中心镇开展小城市培育试点。2006年，根据浙江小城镇蓬勃发展、全国千强镇中浙江占近三分之一的实际，浙江省委、省政府提出实施“中心镇培育工程”。在中心镇培育的基础上，2010年年底，浙江省在全国率先做出开展小城市培育试点的战略决策。

“我们明确了小城市的目标定位：GDP超过100亿元，建成区常住人口超10万人，年财政收入超10亿元。通过5年的着力培育，到‘十二五’末，努力把一批试点镇建设成为特色鲜明的现代化小城市。”浙江省发改委相关负责人说。

培育之初，浙江规定省财政3年内每年下拨10亿元专项资金，支持27个试点镇的发展，并给予试点镇所在县（市、区）土地指标切块总量2%的倾斜。除了扩大财权和土地使用权，浙江省27个试点镇享受的主要政策红利还包括事权下放、人事权改革两个方面。在新型城镇化建设过程中，城镇的特色也在逐步形成。

记者在采访中了解到，之所以发展“小城市”试点，主要是“小马拉大车”的苦恼所迫。以浙江省诸暨市店口镇为例，6平方公里的地面上产生了7家上市公司，2012年财政收入15.38亿元，综合经济实力多年稳居该镇所隶属的绍兴市乡镇第一，经济体量抵得上中西部地区一个县的财政。但就是这样的一个镇，地区规划、经济管理权限等受到行政级别上的各种限制，进一步统筹城乡发展、提高基本公共服务水平等遇到不少困难。

调研组也听到了浙江希望率先推进“撤镇设市”试点，将条件具备的小城镇升格为小城市的呼声。“建议国家适当放开行政区划调整的审批。建议国家适当放开县改市的审批，适当放宽县改区的审批，对一些人口规模大、经济实力强、发展势头好的县级市和镇，在做好各方面工作的基础上，可以升格为设区市和县级市。”浙江省相关工作人员告诉调研组。

调研组强调，通过推进基础设施的改善和产业的发展，小城镇也能承接更多的人口和劳动力。如何打造更紧密联系的网络，而不只是一个个零散的功能齐全的中心镇的发展，真正释放当地民营经济的活力，需要一个长效机制。

坚持城乡互动 建设“美丽乡村”

调研组强调，城镇化的健康发展，也需要农村健康发展的有力支撑。坚持城乡互动，深入推进新农村建设，建设“美丽乡村”，是浙江推进城乡一体化的显著特征。

今年5月，全国人大财经委城镇化专题调研组走进浙江省湖州市安吉县，领略了浙江“美丽乡村”的风采。

“安吉的美丽与该县的‘美丽乡村建设’有关。2003年，以习近平同志为书记的浙江省委领导班子做出了实施‘千村示范万村整治’的重大决策，揭开了浙江‘美丽乡村’建设的宏伟篇章。”浙江省相关工作人员告诉调研组。

浙江省农办负责人介绍，在浙江，所有村庄的村容环境整治都被纳入政府财政支出范围。同时，“美丽乡村”以美为形，更要“以业为基”，推动经济社会可持续发展。“开展农村环境整治，发展特色产业、生态农业，加快农村新社区建设，繁荣乡土文化都是‘千万工程’和‘美丽乡村’建设的内容。”

2011年，安吉县吸引了774万人次前来旅游，创造旅游收入51.3亿元，其中，农家乐营业收入4.35亿元，增幅都超过40%。安吉竹产业产值则超过130亿元，农民人均从中受益7000余元。安吉白茶每年经济产值也超过10亿元。

“美丽乡村”正是浙江一脉相承的绿色施政理念结出的美丽果实。浙江省相关工作人员向调研组介绍说，随着工业化、城镇化推进，浙江由资源小省一跃成为经济大省时，环境污染和生态恶化也追随经济发展的步伐而来，特别带来农村人居、生态、人文环境的破坏。世纪之交，以张德江为书记的省委领导班子清醒地意识到浙江要走可持续性发展之路、新型工业化和城镇化道路。1998年12月，中国共产党浙江省第十次代表大会第一次提出，在经济社会发展的同时，“创造天蓝、水清、山绿的优美环境”。2002年6月，中国共产党浙江省第十一次代表大会更是明确提出，要建设“天蓝、水清、山绿”的绿色浙江。

2002 年，以习近平为书记的省委领导班子提出了以建设生态省为主要载体，走一条“生产发展、生活富裕、生态良好”的可持续发展道路。在此背景下，自2003年开始，浙江启动了两轮“千村示范万村整治”工程，建成了一批“美丽乡村”“清洁乡村”和“幸福乡村”。2010年，浙江省出台《浙江省美丽乡村建设行动计划》，这是2003年“千村整治万村示范”工程基础上的进一步规划与发展。计划要求到2015年，力争全省70%左右县（市、区）达到美丽乡村建设要求。目前，起源于安吉的美丽乡村建设已经推开。

“绿水青山就是金山银山”是习近平总书记十年前任浙江省委书记所阐述的科学发展理念，浙江人民记忆犹新。浙江省相关工作人员告诉调研组，浙江推进“美丽乡村”建设以来，改造农村人居环境，凸显江南水乡特色，实现了农民就地增收致富。当前浙江深入推进的新型城市化战略，其中就包含对统筹城乡发展、建设美丽乡村的要求。不能只重视城市、忽视农村，只重视工业、忽视农业，只重视城市居民收入提高、忽视农民增收。农村发展水平高了，城镇发展水平也会提高，城镇发展水平高了，人们就不会都挤到大城市去。

“城市像欧洲，农村像非洲。”曾有人对中国城乡之间繁荣与衰败的巨大落差做出这样的描述。调研组在浙江看到的宜居宜业宜游的“美丽乡村”，见证着浙江正在走一条统筹城乡、缩小城乡差距的新型城镇化道路。

浙江城镇化：需要进一步转型升级

调研组发现，浙江城镇化的一个显著特点就是充分发挥浙江省块状经济优势，产业集群的繁荣有力推动了浙江城镇化发展。

“在浙江，一个镇甚至一个乡都有一个产业集群，比如纽扣镇、拉链镇等。这种以块状经济为特色的产业集群较好地推动了浙江的城镇化发展。”全国人大常委会委员、全国人大财经委委员吕薇参加了此次浙江调研，吕薇向记者介绍从浙江调研一线带回来的情况。

浙江省住房和城乡建设厅相关负责人介绍，目前浙江的产业集聚发展更上了一个新台阶。例如，实施了环杭州湾、温台沿海和金衢丽高速公路沿线三大产业带规划，大力推进大平台大产业大项目大企业“四大建设”，加快14个省级产业集聚区建设，进一步强化各类开发区（园区）的整合提升。城市和县域经济总量占全省的比重已超过60%。

“目前，浙江省已形成年销售收入10亿元以上的区块经济312个，年销售收入100亿元以上区块经济72个。2008年，浙江省在全省确定了两批共42个块状经济，按照建设产业集聚示范区的要求，加快块状经济向现代产业集群转型升级。目前浙江省产业集聚区域分工日益清晰，已形成了杭州高新技术产业群、宁波石化产业群、萧绍平原化纤纺织产业群等一批上规模的产业集群。”浙江省住房和城乡建设厅相关负责人强调，如今，浙江省正在积极提升特色块状经济，着力推进产业集聚集约发展和转型发展，促进要素、人口、产业集聚，增强城镇带动辐射功能。

浙江省有关负责人以浙中城市群的例子为例来说明产业集群对于城镇化发展的重要性。在浙中半径50公里左右的范围内，有七八个具有活力的城市，产业错位发展、优势互补，对整个区域经济发展形成强有力的带动。

浙江城镇化为什么能迅速推进，走在全国前列？吕薇委员强调，城镇化必须要有经济支撑，要有产业支撑。没有特色产业集群的成长，就没有浙江经济的繁荣和城镇化的顺利发展。浙江经济的特色为“民营化推动的工业化”，具有“民、轻、快、低、小”等特征，由此形成的产业集群让普通农民都有机会就业、创业。“因此，浙江城镇化是内生性的、自发的。并且靠着中小企业的成长和非农就业人口的集聚，形成了产业支撑、就业支撑，浙江的城镇化才能够实现可持续发展。”

吕薇指出，在调研中也看到，浙江的一些产业已经开始自发地进行转型升级，随着产业的转型升级必然会带动城镇化的转型升级，进而提高城镇化的质量。今后要依靠改革来增强城镇化发展活力与动力，同时政府要加强对产业转型升级的扶持，培育要素市场，继续完善公共服务体系，才能实现城镇化更好更快发展。

调研组从浙江还带回了这样的建议：希望从全国统筹的角度逐步建立健全农业转移人口市民化的成本分担机制。“浙江是农民工流入大省，解决了大量农民工就业问题，也面临着吸收大量外来农业人口转移进城市的问题。建议国家加大支持力度，逐步建立资金投入和要素分配与常住人口挂钩的机制。资金方面，建议中央财政考虑安排专项转移支付，同时采取发放教育券、医疗券等‘钱随人走’的方式，将中央财政相关补助资金支付到农民工输入地。土地方面，建议中央考虑建立相应机制，对农民工流入大省适当增加建设用地数量，以支持这些地区强化城市功能建设，完善公共服务体系。

（2013年7月11日）