江宜航
“人有德行，如水至清。”
以此为名的德清县，位于长江三角洲杭嘉湖平原西部，是浙江省首个城乡体制改革试点县，也是国务院确定的集体经营性建设用地改革试点县。
根据国务院和浙江省批复的试点方案，德清县将全面推进城乡体制改革，探索建立现代农村产权制度，重点突破城乡二元结构，推进新型城市化，为浙江省乃至全国推进城乡体制改革积累经验、提供示范。
试点一年多来，德清县改革成效如何？2015年7月中旬，《中国经济时报》记者赴浙江省德清县进行了调查走访。
一、“精准确权”全面固化财产权利
“一年多来，我们着眼于突破城乡二元结构，围绕‘怎么一体’ ‘怎么化人’‘建什么样的城、什么样的村’等改革核心问题，全面推进改革，加快城乡一体化发展，在农村产权、户籍制度、要素流动等改革方面取得了一些突破，形成了一些可复制可推广的经验。”2015年7月15日，在德清县筏头乡一块存量土地上，德清县城乡体制改革领导小组办公室相关负责人对到访的中国经济时报记者表示。
该负责人告诉记者，城乡体制改革是一项综合性的改革，涉及方方面面。德清县委、县政府在改革中牢牢把握全盘谋划和重点突破的平衡点，细化《德清县城乡体制改革试点方案》，排出计划表，划出作战图。目前，所有改革事项均已全面启动，110个改革具体项目已有74项完成任务，事关城乡一体化发展的重点领域的改革率先实现了突破，试点工作已取得阶段性成效。
据其介绍，德清县早在2007年就全面完成了农村土地（林地）承包经营权的确权登记颁证工作，全县共确权登记约28.9万亩额农村土地和约41.3万亩的农村山林，发放农村土地承包经营权证79793本，农村山林承包经营权证31737本，并做到承包面积、四至、合同、权证“四到户”，实现承包土地面积和四至在合同、权证、登记表与实际承包状况的“四相符”。
“在此基础上，2014年对经营面积10亩以上、基础设施投入10万元以上的农业和30亩以上的林业经营主体的流转经营权进行登记颁证，其中农业经营面积50亩、林业30亩以上的流转经营权证100%发放，通过‘精准确权’实现了农村土地（林地）所有权、承包权、经营权‘三权分置’和固化，为保障农民权益、促进农业规模经营，推动现代农业发展、农民增收创造了良好条件。”陪同记者采访的德清县国土资源局局长郭志伟说。
郭志伟告诉记者，按照集体资产所有权不变的原则，注重因村制宜，广泛汲取民智，扎实做好股员身份界定、村集体资产核实等基础工作，对全县160个村经济合作社（151个行政村和9个撤村建居的村级经济组织）开展股份合作制改革，严格按照要求将经核实的集体经营性资产量化到人、发证到户，并对股权实行“生不增，死不减”的静态管理，确定股东约30.01万人，发放股权证书约9.07万本。
自德清县城乡体制改革领导小组办公室提供给本报的数据显示，目前，全县所有村（居）集体经营性资产全部完成了股份制改革。截至2014年年底，31个村集体经济股权实现分红771万元，有效推进了“资产变股权，社员当股东”。
此外，围绕“户户有宅有保障”“一户一宅显公平”“宅宅法定颁铁证”“异地置换促集约”等目标，规范创新农村宅基地管理。全面开展农村“一户多宅”专项整治行动，村干部、党员、机关干部“三带头拆”，全县约4459户“一户多宅”100%拆除。
对于宅基地和农房超面积问题，德清创造性地采用“备注法”破解宅基地、农房超面积部分的确权问题。
所谓“备注法”，据德清县农业与农村工作办公室农村改革指导科科长何汀源介绍，就是对农户宅基地的超面积部分以“备注”形式在权证上标注。
他说，为妥善解决改革中的历史遗留问题，德清的原则是“宜粗不宜细”和“左右能平衡”。
据德清县城乡体制改革领导小组办公室提供的数据显示，截至2015年6月底，全县81351户农房完成发证70632户，发证率达到87%，实现了应发尽发。
除此之外，据何汀源介绍，围绕集约利用农村土地，德清建立了农村宅基地跨镇跨村异地置换、有偿退出、超标有偿使用和市场化流转等机制，鼓励和引导农民“带权”到县城和中心镇建房落户。
“目前，全县已实施异地集中置换宅基地1654户，其中跨村安置451户，镇集中安置1203户。”何汀源说。
二、“充分活权”激活沉睡资产
七月的德清大地，绿树成荫，瓜果飘香，处处生机盎然。
行走在德清城市乡村，满眼青山绿水，处处鸟语花香。
2015年7月16日，在德清县农村综合产权流转交易中心，工作人员正在忙着给三合乡的一位养殖大户办理农村土地承包经营权流转手续。
工作人员告诉记者，截至2015年6月底，已有9大类农村产权交易品种进入交易平台，累计完成交易885笔，交易额7879.2万元。
据了解，为了推动农村产权制度改革，德清围绕农村产权市场化，积极推进“有效赋权，充分活权”的农村要素流转机制改革。
一是建立四级联动的农村综合产权流转交易体系，搭建了县级流转交易中心、乡（镇）分中心、村（社区）服务站、农户“四位一体”的农村综合产权流转交易平台，配套19项政策文件，实行交易规则、鉴证程序、服务标准、交易监管、信息平台和诚信建设“六统一”的管理模式。
平台及时收集和发布产权流转交易信息，定期公布产权交易指导价格，组织产权流转、招拍挂等交易活动，确保农村综合产权阳光流转，让农民真正成为拥有完整产权的市场主体，使农民财产“交易得起、交易得了、交易得好”。
二是建立普惠增收、有序流动、规范交易的农村金融体系，首创以全部财政性存款激励扩大农村信贷融资制度，健全农村“三信”体系和道德银行建设，推动金融服务下乡，大力开展“普惠金融”，打通农村金融服务“最后一公尺”。
其一，全面开展农村综合产权抵（质）押贷款，有效撬动农村的沉睡资产，让历史资产变成现实资本，未来收益变成现实投资。其二，建立农村“三权”抵押物评估体系，出台相关政策，鼓励金融机构创新推出一批量身定制的农村综合产权抵（质）押金融产品，高额度低利率支持农村综合产权抵（质）押贷款，并将工作实绩纳入对金融机构的年度考核。县人民银行建立信贷规模倾斜机制，配套2亿元的再贷款，加大对农村综合产权抵（质）押贷款的支持。
来自德清县金融部门提供给本报的数据显示，截至2015年6月底，金融机构创新推出16项农村综合产权抵（质）押金融产品，累计发放农村综合产权抵（质）押贷款5.1亿元，惠及农户2145户。其中，农房抵押贷款发放1352户，金额约1.7亿元；农村土地（林地）经营权抵押贷款发放568户，金额约2.7亿元；集体经济股权抵押贷款发放225户，金额约5454万元。
三是健全农村集体经济法人治理体系，制定村股份经济合作社和农民土地（股份）专业合作社登记暂行办法。截至2015年6月底，全面完成了142家村股份经济合作社和131家农民土地、林地（股份）专业合作社的工商登记。
“2014年，共有47721户农户，约12.9万亩土地通过村土地（股份）专业合作社统一进行流转，全县农村土地流转面积占到家庭承包经营耕地总面积的75.2%。”何汀源对记者说。
同时，郭志伟也告诉记者，作为全国农村土地征收、集体经营性建设用地入市和宅基地制度改革试点县之一，全国人大常委会已经授权德清暂停实施部分土地法律条款。这意味着在符合规划、用途管制和依法取得的前提下，允许德清对存量农村集体经营性建设用地在使用权出让、租赁、入股等方面，实行与国有建设用地使用权同等入市、同权同价。
“2015年7月，国土资源部已正式批复德清县集体经营性建设用地入市试点实施方案，目前德清各项准备工作已基本就绪，下半年将择机启动实施集体经营性建设用地入市‘第一槌’。”郭志伟对本报记者表示。
三、“有效同权”全面维护农民权益
在德清县改革办提供给本报的材料中，介绍了这样两个案例：
一个是在2015年4月，武康镇居民周某驾驶的轿车与三合乡上杨村村民曹某驾驶的电动自行车发生碰撞。交警部门责任认定周某负事故的主要责任。因德清县实行户改，曹某的赔偿残疾赔偿金、被扶养人生活费计算，都适用城镇居民标准，赔偿额增加4万余元。
另一个是在2014年11月底，德清县灯塔村人沈某在该县最大的综合性保障小区德欣家园公租房摇号中，如愿以偿摇到位于8楼的两室一厅，面积为69平方米，成为德清县首个入住政府公租房的农村居民。
“目前，德清县城乡住房保障体系从只为城镇住房困难家庭提供的经济适用房、廉租房、公租房等保障性住房向所有居民敞开，今后农村居民收入较低、没有自建房的，都可以申请。”德清县城乡体制改革领导小组办公室相关负责人对本报记者表示。
据负责人介绍，根据国务院、浙江省关于积极稳妥推进户籍制度改革的相关部署和要求，2013年9月30日，德清县在全面完成农村土地（山林）承包经营权、村集体资产收益权、宅基地使用权等确权工作的基础上，正式取消农业、非农业户口性质划分，调整户口迁移制度，实行新居民居住证制度。
一是率先建立城乡统一的新型户籍管理制度。按照“先确权、再户改”的总体设计，对全县德清籍居民的户籍信息数据进行备份，启动户籍身份数据转换，统一登记为“浙江居民户口”。对附着在户籍性质背后，以不同户口性质划分33项福利差异政策中的32项进行调整完善，率先实现交通事故“同命同价”，即城乡居民在交通事故中“同赔同付”。完善户口迁移政策，明确规定7类人员的落户条件，本县籍农民可“零门槛”进城落户，同步建立新居民居住证和积分管理制度。
二是有效提升日趋均衡的城乡公共服务。建立供水、公交、污水、垃圾处理、环境管理等城乡基础设施“五个一体化”运行机制，全面实行“一根管子接到底”农村污水治理模式和“一把扫帚扫到底”城乡环境管理新模式。与此同时，建立城乡义务教育学校校车接送、乡村卫生管理、城乡图书借阅一体化运行制度，实现城乡义务教育学校校车接送全覆盖。完善县级公立医院综合改革，建立与省级医疗机构合作机制，全县建设24小时自助图书馆。在全省率先实行医保健身一卡通。
三是配套跟进公平可持续的城乡社会保障。开展城乡社保、医保、低保、救助、住房保障五项并轨工作，出台城镇居民医保和新农合制度并轨、被征地农民基本生活保障与职工基本养老保险或城乡居民基本养老保险制度并轨等一系列政策，率先实施土地承包经营权长期流转农民参加职工社会保险制度。被征地农民月人均养老金由并轨前的405元上升到1615元。城乡居民基本养老保险、医疗保险参保率分别达到95.1%、99%。构建城乡一体化的住房保障体系和社会救助体系，农村居民进城落户也可申请经济适用房、公租房，城乡居民最低生活保障标准统一调整为每人每月540元。
“户籍制度改革实施一年多来，相关政策衔接顺畅，农村产权保障制度进一步完善，基本公共服务覆盖面进一步扩大，社会面反响良好。”上述德清县改革办相关负责人表示。
四、“职能转变”加速县域经济转型
在德清县改革办相关负责人看来，德清城乡体制改革是一项综合性的改革，必须从县情实际出发，把握好顶层设计和基层探索的平衡点，近期目标与长远发展的平衡点。
他告诉记者，改革试点以来，德清围绕加快发展多元化，积极探索“职能转变，全面转型”的县域发展方式创新。一是创新构建法治为纲、德治为领、自治为基的“三治一体”社会治理新模式，推进社会治理转型。深化完善“七个一线”“五进五不出”等工作法，构建法律效果和社会效果良性统一的“基层法治”工作体系。全面推进“讲道德 更健康”“讲道德 更和谐”等系列工程建设，使讲道德成为全民自觉，道德诚信体系进一步完善。采用政府购买服务的方式将部分政府职能转移给社会组织，激发社工组织在社会治理方面发挥积极作用。探索完善“乡贤参事会”，积极鼓励乡贤参与新农村的建设和治理。
二是建立“政府投资项目部门审批60天，企业投资项目流程审批100天”的项目快速审批机制，加快政府管理转型。深化行政审批制度精简改革，推行“四个零”（中心之外“零”审批事项、中心之外“零”审批授权、审批材料一次提交“零”往返、联审联办一次出证“零”串联）提质增效新举措。创新推出“七联审批”（联合测绘审批时间提速达到82%）、“五证联办”（企业设立登记审批时间从平均5天压缩为半小时办结）等行政审批新模式。实施“四张清单一张网”，全县34个县属部门共保留行政权力事项3545项，精减率达60.2%。
三是建立工业企业“亩产效益”评价机制，出台城镇低效用地再开发、循环经济发展、工业用地“退二进三”等政策，促进经济转型升级。做大做强先进装备制造、生物医药、装饰建材三大主导产业，利用高新技术推动优势产业不断延伸，加快推进企业战略重组，提高企业市场竞争力。大力发展地理信息、通用航空等战略性新兴产业和以休闲旅游、港航物流、新型金融、电子商务、文化创意等为特色的现代服务业，促进产业集聚发展、资源集约利用。出台专项政策鼓励企业赴多层次资本市场挂牌上市。
除此之外，按照规划共绘、交通共建、产业共兴、社会共享的思路，健全和完善与杭州跨区域协同发展机制，以交通为先导，推动县域经济向都市区经济转型。
五、“蹄疾步稳”依法推进改革
德清县改革办负责人告诉记者，改革试点以来，德清着眼“改革当先”，落实“一把手”推进机制，成立由县委书记、县长担任组长的城乡体制改革领导小组，确定了“336”试点目标和8大改革领域。设置办公室和8个专项改革组，办公室主任由分管副县长兼任，各专项改革组组长均由县级领导担任。按照方案分解出23项改革任务、41项改革事项、110个改革具体项目，累计出台相关改革细则、办法等文件141个。
此外，始终坚持“蹄疾步稳”改革方略，按照“顶层设计与摸着石头过河相结合”的行动原则，在改革中注重尊重历史、正视现实，大胆探索、小心求证，精密安排改革时序，稳妥处理各种矛盾，实现改革由点上突破带动面上深化。始终坚持走群众路线的改革路径，把群众对改革的热忱期盼作为改革的动力，把改革的蓝图、政策与决策的主动权交给群众，充分尊重群众意愿和群众首创，充分调动群众支持改革、见证改革、参与改革的积极性。
“从目前的情况来看，通过一年多的实践，德清已经形成了‘政府主推改革、群众参与改革、全社会支持改革’的良好氛围。”德清县改革办负责人对本报记者表示。
这种良好局面的形成，在德清县改革办负责人看来，得益于德清县坚持法律保障主动适应改革和经济社会发展需要，专门成立由县人民法院等单位组成的涉法问题课题组，出台了《关于为推进德清城乡一体化改革提供司法保障的意见》，针对10多类城乡一体化改革涉法问题，提出依法支持农村宅基地跨村跨镇置换、农村集体经营性建设用地入市等10个方面的保障意见，做到依法推进改革，抢跑不越位。
（原载于《中国经济时报》2015年7月27日）
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