农村集体经济组织产权制度改革发展报告

陈亚山

产权制度是现代市场经济的基石。好的产权制度能够激发市场主体和生产要素的活力，促进经济繁荣发展，反之则会阻碍经济的健康发展。十一届三中全会以后确立的家庭联产承包责任制，是对农村土地产权制度的一项重要改革，取得了巨大的经济发展成就。但长期以来，农村还有大量的集体资产缺乏有效的制度安排，集体资产的管理和收益分配的矛盾越来越多、越来越凸显，引发了很多经济和社会问题。据农业部统计，截至2013年底，全国农村集体资产总量高达2.4万亿元，平均每个建制村408.4万元。如此巨额的集体资产，目前还缺乏一个统一有效的产权制度安排，大量存在归属不清晰、权责不明确、保护不严格、流转不顺畅等问题，难以适应社会主义市场经济的发展要求。因此，对传统的农村集体经济组织产权制度进行改革势在必行。党的十八届三中全会强调指出，“完善产权保护制度”，“健全归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅的现代产权制度”，“赋予农民更多财产权利”。2015年中央一号文件也指出，“推进农村集体产权制度改革”，“探索农村集体所有制有效实现形式，创新农村集体经济运行机制”，“出台稳步推进农村集体产权制度改革的意见”。这为农村集体经济组织产权制度改革指明了方向。

其实，早在20世纪80年代，我国部分经济发达地区就已经开始了农村集体经济组织产权制度改革的探索。这些地区在城镇化、市场化发展中处于前列，集体资产增值较大，人口流动也较为频繁，对明晰的集体产权有强烈的现实期望。于是广东、北京、上海、江苏、浙江等省市相继进行了试验性的改革。1997年国务院统一部署开展了全国农村集体资产清产核资工作，为这些农村集体经济组织产权制度改革打下了基础。2007年，为贯彻落实党的十六届三中、五中全会关于推进农村集体经济组织制度创新的有关精神，农业部出台了《关于稳步推进农村集体经济组织产权制度改革试点的指导意见》（农经发〔2007〕22号）（后简称《指导意见》），为农村集体经济组织产权制度改革提供了具体的政策指导。根据此《指导意见》，农村集体经济组织产权制度改革的核心要义是在坚持农民集体所有的前提下，将集体资产从农民共同共有的产权制度转变为按份共有的产权制度。在现代经济制度下，共同共有只适用于家庭等关系紧密的组织，按份共有才能形成清晰的权属关系和界限，使资产能够进入到市场流动中。这项产权制度改革的主要内容有清产核资、资产量化、股权设置、股权界定、股权管理等环节。以该《指导意见》出台为标志，全国开始了大范围的农村集体经济组织产权制度改革试点工作。根据农业部的统计资料，截至2012年底，全国60多万个建制村当中，有3.2万个村开展了产权制度改革，占全国总村数的5.3%，覆盖30个省（市、区）。其中，已经完成改制的村达到23 092个，大部分集中在广东、北京、上海、江苏、浙江5省（市）。到2013年底，全国完成了2.8万个建制村、5万个村民小组资产量化的改革，涉及集体资产4 300多亿元，当年分红接近300亿元，累计股金分红超过1 500亿元。

2014年12月，农业部、中农办、国家林业局三部委又联合下发了《积极发展农民股份合作赋予农民对集体资产股份权能改革试点方案》（农经发〔2014〕13号），要求在29个县开展农民股份合作赋予农民对集体资产股份权能改革的试点，进一步推动了改革工作向纵深方向发展。

农村集体经济组织产权制度改革符合马克思主义政治经济学关于生产力发展促进生产关系变革的基本原理，是新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化发展的需要，是激发农村发展活力和完善农村市场经济体制的需要，是发展集体经济有效保障农民财产权利的需要，对促进城乡一体化发展和城乡要素自由流动、平等交换有着重要的现实意义。