近年来，上海各级政府在推进经济发展和城市建设的同时，注重加强公共服务设施建设，构筑各类创新公共服务平台，提高各类公共服务水平；不断扩大和延伸服务领域，探索基本公共服务均衡化发展，拓展公共服务的覆盖面；努力推进公共服务信息公开，促进政府职能转变，探索公共服务新机制等。得益于此，市民的生活环境得到明显改善，生活质量得到进一步提升。从总体上看，当前上海的政府公共服务水平处于全国前列。但是，不可忽视的是，当前上海各个领域的公共服务发展还不平衡，公共资源配置还不均衡，在公平与效率、基本与优质、普惠与重点等方面，认识上还有一些误区，工作中还存在着薄弱环节，与建设现代化国际大都市的要求还有一定的差距。
为了深入了解上海政府公共服务建设的现状和问题，反映和评估上海政府公共服务建设的质量，为进一步推进政府公共服务建设提供民意依据，受上海市人民政府发展研究中心的委托，上海社会科学院社会调查中心于2009年10月至2009年12月开展了2009年度市民对上海政府公共服务满意度调查。
一、研究方法
（一）“公共服务”及其测评
关于“公共服务”，国内外专家从不同角度给予过多种界定。经济学家通常把“公共服务”讨论范围界定在公共产品与准公共产品领域，运用比较成熟的分析框架，对公共服务进行定义；而行政学界则认为，公共服务是指为了满足社会公共需要，由公共部门或私营组织提供、供全社会所有公民共同消费、平等享受的产品与服务的总称，重点强调了政府的责任。概括而言，公共服务具有如下主要特征：（1）本质属性是“非竞争性”、“非排他性”和公共性、公益性；（2）价值取向是公平、均等、普惠；（3）逻辑起点是公众的生产和发展；（4）涉及领域包括社会公众生活和参与经济社会文化活动的各个方面；（5）最终的责任人是政府。
国外目前最具代表性的公共服务测评法主要有三种：“3E”评价法（即经济、效率、效益）、标杆管理法和平衡记分卡法。它们分别代表政府公共服务绩效测评的三个不同发展阶段：“3E”评价法是政府公共服务绩效测评在方法探索上的开端；标杆管理法预示着对政府公共服务绩效全面测评的开始；平衡记分卡法明确提出政府要以长远的眼光对社会的发展作出远景规划，思考其在社会发展中应承担的使命，指导政府公共服务绩效测评。国内不少政府部门和科研单位也就如何测评政府公共服务状况做了大量探索。其中比较典型的如兰州大学中国地方政府绩效评价中心对甘肃省政府39个部门和所辖14个市（州）进行的测评。上海科教党委也曾对上海科教系统在科普、教育、卫生、体育和人口计生领域的公共服务状况进行调查。这些探索都有较强启发性。
我们认为，建立公共服务的评价体系，最理想的模式是结果导向型的，即根据政府提供公共服务的结果而不是根据预研究或政府行政的过程来评价政府公共服务。因为它能有机地根据政府行为的结果来反馈、回应政府行为本身，进而保证政府做正确的事情、按正确的流程做事和把事情做正确。按照结果导向型评价模式的基本逻辑，如果市民认可政府提供的公共服务和产品具有优质、低廉、公平和便捷等特征，便可以认为政府公共服务达到较高水平。这也就形成了本次调查研究的研究假设。
（二）政府公共服务满意度评价指标
本研究采用结构式问卷调查的方式进行测评，调查对象为上海市民（含外地来沪人员）。对政府公共服务的满意度评价覆盖义务教育、医疗卫生、劳动就业、住房需求、社会保障、公共交通六大重点领域，并分别从“优质”、“低廉”、“公平”、“便捷”四个维度进行评价。其中，每个指标设计1～2个评价性题目，计分采用“五级评分”方法，从正向到负向评价依次赋值为100分、80分、60分、40分和20分。然后，分级进行计算，得出不同测评指标和维度的分数。六类公共服务评价分数的算术平均值，即市民对当前上海政府公共服务满意度的总体评价得分。其中，个别测评题目的选项为无序分类变量，因此并未纳入总体计分中，仅作为对市民评价的解释、补充和说明。
表1 政府公共服务满意度评价指标
（续表）
二、市民对政府公共服务满意度评价
（一）调查样本概况
本次调查采取多段抽样与配额抽样相结合的抽样方法，选取卢湾、徐汇、长宁、普陀、闸北、虹口、杨浦、闵行、浦东和松江10个区县，采用入户访谈的方式共发放调查问卷2000份，回收有效问卷1975份，有效回收率为98．75％。
调查对象的基本情况如下：（1）性别：男性44．6％，女性55．4％；（2）文化程度：初中及以下占12．2％，高中或中专占44．1％，大专或本科占39．5％，研究生及以上4．2％；（3）户籍状况：88．0％有上海城镇户口，上海农村户口占2．5％，外地（有居住证）占7．4％，外地（无居住证）占2．1％；（4）家庭年收入状况：2万元以下占24．7％，2～4万元占34．8％，4～6万元占17．6％，6～10万元占13．7％，10～20万元占7．4％，20万元以上占1．8％；（5）在沪居住时间：5年以下占6．5％，5～10年占6．4％，10～20年占9．9％，20～30年占15．7％，30～40年占13．1％，40年以上占48．4％；（6）职业状况：离退休人员占21．3％，党政机关、事业单位、企业基层管理人员和非专业性办事人员占18．0％，工人占14．0％，商业或服务业员工占9．4％，科研工作者、教师、医生、会计和工程技术人员等专业技术人员占7．5％，企业高中层管理人员占6．1％，个体工商户占4．1％，下岗失业人员或无业者占4．1％，党政、事业和社会团体负责人占3．7％，学生占3．4％，私营企业主占2．4％，农民占0．5％，军人占0．3％，其他职业占5．2％；（7）平均年龄为44．0岁（SD＝13．33）。
（二）市民对政府公共服务满意度评价总体特征
1．市民认为政府公共服务达到中等略偏上水平，对社会保障服务评价最高，对医疗卫生服务评价最低
测评结果显示，市民对政府公共服务的总体评分为66．28分，属于中等略偏上水平。从6个分项来看，市民对社会保障公共服务的评价最高，为71．55分，比总体评价高5．27分。其次是义务教育，为70．79分，比总体评分高4．51分；劳动就业和公共交通公共服务得分分别为68．65分和66．87分，比总体评分各高2．37分和0．59分。住房服务再次之，为61．44分，比总体得分低4．84分。而医疗卫生的评价最低，仅为58．35分，低于总体得分7．93分，尚未达到及格水平。
表2 市民对政府公共服务的总体评价
2．市民对公共服务的“优质”评价最高，对“低廉”评价稍低
总体而言，市民对政府公共服务在“优质”、“低廉”、“公平”、“便捷”四个维度上的评价依次为69．72分、63．85分、66．56分、67．87分。其中，排在首位的“优质”维度和排在末位的“低廉”维度之差为5．87分。由此可见，市民认为，政府在提供“优质”和“便捷”的公共服务方面卓有成效，在确保公共服务的“公平”上表现一般，而在确保公共服务的“低廉”上尚有不足。
表3 市民对政府公共服务的总体评分（分维度）
三、从市民评价看政府公共服务的成绩与问题
（一）义务教育
义务教育公共服务是现代公共服务的重中之重。义务教育公共服务均等化是社会公平正义的基石，高水平的教育公共服务体系是一个国家、一个地区和一个城市现代化的关键标志。
1．市民对义务教育的“优质”和“低廉”评价高，对“公平”和“便捷”评价稍低
相关研究表明，当前上海教育的各项指标已经达到或接近发达国家水平。本次调查也显示，市民对当前上海义务教育的质量的总体评价达到76．68分，对免收学杂费、书本费后孩子上学的经济负担的评价达到78．6分，是所有测评项目中得分最高的两项。而且，从调查结果看，上海在治理中小学乱收费问题方面也卓有成效。近年来，上海教育系统高度重视中小学乱收费治理工作，通过清退违规收费、加大教育投入、健全规章制度、开展专项督查等措施，有效地遏制了乱收费现象。
大多数市民认为政府在为弱势群体提供受教育机会方面表现较好（得分为72．38分），并认为政府为人们提供了较为方便的义务教育信息与服务（得分为72．4分）。但是，市民认为上海不同学校办学质量在总体上差距依然较大（得分仅为54．32分）。这一现象也造成了部分中小学生择校上学，并带来了较大的上学时间成本。调查表明，4．2％的孩子上学需要超过1小时的车程。而且，交叉分析显示，这类学生中绝大多数都是上海户籍学生。这说明中小学分层级与择校现象依然存在。
表4 市民对义务教育公共服务的评价
2．“教育资源配置不均”、“择校费过高”、“教师素质不高”是当前义务教育的三大突出问题
从市民对当前上海义务教育公共服务中所存在主要问题的回答看，“教育资源配置不均”、“择校费过高”、“教师素质不高”成为选中率最高的三项，分别占23．3％、21．5％和18．4％的比例，远超其他选项。而且，这三个问题本身有着内在的联系，即：高素质的教师资源都集中在少数重点学校，造成各校教学水平参差不齐，从而带来部分学生的择校行为；而要实现“鲤鱼跳龙门”的择校，则需要付出昂贵的代价。
这一现象在一定程度上是因为上海义务教育实行“两级管理，以区县为主”的管理体制，造成在义务教育投入上以区县为主、市财政的调控力度有限，所以存在义务教育发展不均衡的现象。这就需要政府继续增加市级财政一般性转移支付中用于义务教育经费的比例，增加市、区县两级财政专项转移支付力度；进一步优化教育资源配置，向农村、边远地区和薄弱学校倾斜。比如，可以尝试改变义务教育阶段教师“学校人”的身份，由教育行政部门在区域内均衡配置师资资源。[2]
3．市民对义务教育公共服务的评价存在群体差异
统计发现，市民对义务教育公共服务的评价存在群体差异，主要体现在年龄、收入和户籍方面。具体而言，在沪居时间短的外地来沪人员对义务教育公共服务的评价较低。此外，更多的外地来沪人员认为中小学校的校际差异明显、义务教育经济压力较大，并同意“中小学校存在乱收费现象”、“获得义务教育的相关信息和服务的便捷性不够”的说法（统计检验达到显著水平）。这说明，提高义务教育水平、减轻教育成本、提供便捷的教育服务对于外地来沪人员的子女而言极为迫切。
4．中等收入家庭对义务教育公共服务的评价最高
大部分中等收入家庭都认为免收学杂费、书本费之后学生上学的经济负担较小。与中等收入家庭相比，低收入和高收入家庭对义务教育公共服务评价都较低。作为社会弱势群体，前者认为当前政府在保障弱势群体平等享受优质教育方面尚有不足；而对于高收入家庭而言，这种负面评价更多是因为他们认为中小学校校际差异太大、有悖于义务教育的公平普惠原则。
5．青年群体对义务教育公共服务的评价更低
与中老年人相比，青年对中小学教育质量的评价更低，对义务教育经济负担感知压力更大（达到显著水平）。造成这一现象一方面确实与青年群体有限的经济实力有关，但另一方面不可忽视的是它说明了青年群体对义务教育的“投入—产出”比的确存在一定不满。
（二）医疗卫生
健康是人全面发展的基础，关系千家万户幸福。完善医疗卫生服务，促进人民群众健康素质的不断提高，是人民生活质量改善的重要标志，是社会进步的重要体现。
1．医疗卫生是市民评价最低的公共服务领域，其中又以“医疗成本高”居首位
在所有六个领域中，市民对医疗卫生的评价是最低的，只有58．35分。具体而言，市民对上海医疗卫生服务质量以及医院的便民服务的评价稍好，分别为68．1分和63分（持正面评价的比例分别为65．4％和52．5％）。在患病时， 35．2％的市民经常选择去市级或国家级医院（三甲医院），24．2％的市民选择去区县级医院（二级医院），24．3％的市民选择去社区卫生服务中心或地段医院。这说明，近年来，上海经过不断加强公共卫生体系建设，完善医疗服务体系，改善服务质量，初步具备了为人民群众提供了高质量、多层次、方便快捷的医疗卫生服务的客观能力。
表5 市民对医疗卫生公共服务的评价
但是，在医疗成本方面，市民对医疗改革后医院收费合理度的评价仅为56．96分；对个人支付费用额度合理度的评价则更低，仅为45．34分，是所有指标中得分最低的。从医疗卫生公共服务的总体评价看，也正是因为过高的就医成本使得公众倾向于对此领域公共服务持负面评价。这说明，政府在如何减轻市民看病成本问题上还需下较大功夫。
2．“不必要的检查项目多”、“高水平医生难觅”、“药品价格高”是市民对当前上海医疗卫生服务反映的主要问题
市民认为，“不必要的检查项目多”、“高水平医生难觅”、“药品价格高”是当前上海医疗卫生服务的主要问题。这三个问题所占的百分比依次是27．4％、14．6％和13．8％，远超其他选项。再次之，“看病手续繁琐”、“医保报销范围覆盖面窄”、“医护人员态度差”、“优质医疗资源配置不均”也是比较典型的问题，均有超过5％的选中率。其他一些问题，如“就医路程远”、“患大病住院难”等问题也引起了部分市民的共鸣。而从影响人们选择医院的因素来看，“医生的医术水平”是最重要的，占39％；其次是“医院离家的远近”（占26．6％）和“医院的声誉和名气”（占11．3％）。此外，“医院是否为医保定点医院”、“医院的收费标准”以及“医院的服务态度”也成为不少市民看重的因素。相比之下，“医院的环境和设施”则显得比较次要。
究其原因，政府对公立医院的投入严重不足是最根本的。当前，政府各级财政对公立医院的经费补助仅占医院总收入的极小比例，公立医院的绝大多数收入都需要通过“以医补药”的不合理机制获得，这就必然造成过度检查、过度治疗、看病贵、看病难等一系列问题，从而增加了公众的就医负担。
3．低收入者和“新上海人”就医经济压力最大
与中高收入者和上海户籍居民相比，低收入者和“新上海人”更倾向于认同“就医时个人支付费用过高”的说法。这一方面反映了当前上海就医总体成本较高的现实（尤其是对于低收入者而言）；另一方面也是因为外来人口与上海户籍人口的医疗卫生公共服务政策仍存在较大差别。例如，大多数区县只按户籍人口数核拨社区预防保健经费；户籍人口医保筹资标准为社平工资的14％，而外来务工人员综合保险筹资标准只有社平工资的极小比例，且只享受住院医疗保险待遇，其间差别较大。
（三）劳动就业
劳动就业是经济和社会发展的核心问题。对所有劳动者而言，它是其赖以生存、融入社会、实现人生价值的重要手段，也是其分享社会发展成果的基本条件，更是事关社会和谐的大事。
1．六成半市民对劳动就业服务质量评价较高
近年来，相关部门和单位不断夯实就业服务平台建设，大力推进就业服务方式创新，着力提高就业服务水平，在扩大就业规模、改善就业结构、缓解就业压力等方面发挥了积极作用。此次调查中，市民对政府人才服务机构服务质量的总体评价为71．02分（持正面评价的占65．7％），属于公共服务中受评较好的方面。而且，当前上海将找工作与居住证、户籍挂钩的政策也得到了多数市民的认可（为68．94分），这说明这项政策并没有过多地影响到劳动就业的公平性。此外，市民对付费购买政府人才服务机构的服务也表示了认可（为65．98分），说明政府所提供的劳动就业公共服务总体上是“低廉”的。
表6 市民对劳动就业公共服务的评价
2．劳动就业公共服务方便快捷，受到公众较好评价
调查显示，具有政府背景的政府部门网站（如上海公共招聘网、21世纪人才网等）和劳动保障部门的职业介绍机构成为多数市民的主要就业信息来源（分别占19．9％和23．4％），劳动保障部门认定的社会职业中介也占有8．9％。近年来，有关部门和单位还建立了全市、区县、街镇、居委（村委）四级就业服务网络，形成地区人力资源状况的分析体系，并根据劳动者就业的不同能力，有针对性地提供职业指导、职业介绍和职业培训服务，切实为广大人民群众提供了方便快捷的就业服务。
3．身份歧视问题依然存在，外地来沪人员对劳动就业服务评价较低
不少市民表示，身份歧视是劳动就业公共服务中比较突出的问题。与上海户籍居民不一样，更多的外地来沪人员对“找工作与居住证、户籍挂钩的现象”表达了较强烈不满（接近四成的外来人员对此表示反对，而上海户籍居民持这种态度的只有20％）。此外，更多的外地来沪人员表示上海当前的劳动就业服务总体质量较差。虽然有关部门和单位在促进外地来沪人员就业方面做了不少工作，如建立农民工就业情况报告制度、开展农民工专项就业服务、规范外来农民工中介服务市场等，但是，从市民，尤其是外地来沪人员的评价来看，这种努力还远远不够。
4．“职业介绍和就业信息”、“就业指导与培训”、“就业资助与就业维权”是市民最迫切的服务需求
统计表明，36．5％的市民表示，“职业介绍与就业信息”是他们最迫切需要的就业服务，其次是“就业指导与培训”（占25．7％）、“就业资助”（占13．2％）、“反就业歧视、反虚假招聘等就业维权服务”（占12．5％）、“政策咨询”（占7．5％）。此外，市民认为，当遭遇就业困难时，政府应该首先提供的援助措施主要包括：“政府安排公益岗位”、“免费职业介绍”、“免费培训”、“毕业生见习基地”和“创业扶持”，其所占比例依次是：23．5％、22．7％、18．7％、14．7％和13．8％。这说明相关部门和单位需要进一步将如上就业援助措施抓得更透、更实。
（四）住房需求
住房是公民的一种基本权利，是一种基本的社会保障。住房问题是重要的民生问题之一，关系到发展、改革和稳定的大局，关系到广大人民群众的切身利益。
1．三成半市民对当前住房状况持负面评价
本次调查中，“住房状况的满意度”指标的得分仅为58．93分。这说明，从总体上看，市民对当前住房相关公共服务不太满意。具体而言，市民对上海经济适用房和廉租房申请政策的认可度不高，说明上海住房公共服务在确保公平性方面仍有所欠缺。不少市民还表示，现行以经济适用房和廉租房为主体的保障框架下存在着户籍和非户籍人口之间、代际之间、廉租户和非廉租公积金缴存人之间的住房福利不公平，以及没有区别对待不同群体住房需求而引起的政策低效问题。
住房消费带给居民的经济成本和出行时间成本大是另一个比较突出的问题。超出一半的市民表示每月用于住房的花费（房贷月供或租金）占家庭月收入的1／3以上，更有17．5％的人表示这个比例超过1／2。相比之下，“上班所需时间”这一指标得分稍高，为64．26分。但值得注意的是，仍有17．8％的人表示每天上班单程所需时间超过1小时，这样的客观时间成本还是比较大的。
表7 市民对住房公共服务的评价
2．“建筑面积小”和“小区物业管理差”是市民对住房的主要抱怨，“抑制房价上涨”成为公众对政府最迫切的期望
调查显示，1／3的市民认为“建筑面积小”是对现有住房不满意的最主要原因；其次是“小区物业管理差”，占12．6％；再次是“户型或层次、朝向差”以及“小区周边配套不到位”，均占8．4％。此外，“小区安全性差”、“距离工作单位太远”、“小区物业费高”、“没有停车位”等问题也比较突出。
在“住房社会保障服务亟需改变的领域”方面，选择政府首先应该“采取抑制房价上涨来改善市民居住条件”的市民占43．3％，这已成为市民对政府的最迫切期望。除此之外，选择“实施旧房改建”的市民占12．7％，选择“加大经济适用房供给”的市民占11．1％。另有超过5％的市民选择“增加动拆迁房源供给”、“提高老百姓公积金”、“扩大廉租房受益面”和“降低房贷利率”。
3．外地来沪青年的住房压力最大，对住房保障评价较低
在住房公共服务方面，不同年龄、户籍、收入的市民的评价存在显著差异。首先，外地来沪青年的住房消费压力最大。在房贷或房租等住房消费占家庭总收入超过一半的被访者中，外地来沪青年占到绝大多数。与中老年人相比，更多的青年人的消费支出主要是住房消费。其次，在对当前住房的评价方面，青年人比中老年人的满意度低，低收入者比高收入者的满意度低，外地来沪人员比上海户籍居民的满意度低。而且，更多的青年对现行经济适用房和廉租房申请政策持负面评价。由此可见，从住房公共服务方面来看，亟需加以关注的是“新上海人”这一群体。这一群体大多接受高等教育、工作较稳定，但由于工作时间不长、尚无足够积蓄，只能过着无房、无车、无存款的“三无”生活，至于承担社会和家庭责任更无从谈起。这是亟需解决的重要问题。
（五）社会保障
社会保障是极为重要的经济和社会问题。社会保障的主要作用是帮助人们降低生活和工作中可能遇到的风险，保障社会成员的基本生活，增强其生活安全感。
1．社会保障是市民评价最高的公共服务领域
市民对社会保障公共服务的评价总体分数达到71．55分（其中74．1％的市民对社会保障质量持正面评价），属所有六个领域中评价最高的，说明政府在社会保障领域的工作成效显著。具体而言，市民对上海社会保障服务质量的总体评价得分达到73．24分，对到社会保障部门办事的方便程度评价得分为73．58分，对现行社会保障与户籍、居住证挂钩的政策认可度也较高（得分为72．74分）。不过，相比之下，在“目前社会保险的缴费标准总体上是否合理”这一问题的回答上，显示出市民对其认可度尚有提升空间的事实（得分为66．62分）。这说明，市民对上海社会保障服务的质量、便捷和公平程度评价高，而“低廉性”尚有不足。
表8 市民对社会保障公共服务的评价
2．“办事程序更加简化”和“政策信息更加公开透明”是市民对社会保障公共服务的最迫切期望
统计数据表明，27．3％的市民认为“办事程序繁琐”是到社会保障部门办事（如办理社保卡、查询社保账户、补办职业资格证书等）不方便的主要因素。其次是“办事流程不了解”和“等待时间过长”，分别占23．7％和15．3％的比例。此外，还有12．0％的市民认为“不同部门衔接不好”、10．4％的市民表示“办事地点离家太远”、8．3％的市民认为“对特殊人群（如老人、残疾人等）不够方便”的问题比较突出。
市民认为，上海的社会保障服务最需要改进的地方是“简化办事程序”和“促进政策信息更公开透明”，两者选中比例分别为29％和20％，合计共占约五成。此外，“扩大社会保障覆盖面”、“增加‘一站式’服务”、“增加社会保障机构（如养老院、残疾人服务机构）”、“缩短办事周期”、“提高服务水平”也引起了不少人的关注。
3．户籍居民与外地来沪人员对社会保障公共服务的评价差异较大
在所有被访者中，认同“目前上海社会保障服务质量高（服务水平、服务态度、投诉意见反馈等）”的上海户籍居民要远比外地来沪人员多。与此相对应，反对“将社会保障与户籍、居住证挂钩”的外地来沪人员则比上海户籍居民多。在“社会保险（医疗保险、养老保险、工伤保险、生育保险、失业保险）的缴费标准”方面，更多的外地来沪人员表示“不合理”、“难以承受”，而且他们认为“到社会保障部门办事（如办理社保卡、查询社保账户、补办职业资格证书等）不够方便快捷”。这说明，虽然当前上海社会保障公共服务的总体水平已有大幅上升，但户籍歧视现象依然存在。比如，根据相关规定，无法办理上海户口或居住证者，只能由单位缴纳外来从业人员综合保险，仅能享受养老补贴、大病住院医疗、工伤和医药补贴。这与上海户籍居民享受的福利相差比较远。这就需要政府作出更多努力，尽可能缩小不同户籍人口在社会保障福利方面的差距，以促进社会保障公共服务向更为公平合理的方向发展。
（六）公共交通
公共交通作为城市重要的基础设施，与城市建设和人民群众的生产、生活息息相关，是关系民生的社会公益性事业。
1．六成市民表示公共交通规划覆盖较为合理、换乘较为方便、服务质量较高
近年来，上海加快公共交通事业发展，逐年增加公共交通投资，建成了一批公共交通基础设施，极大地改善了市民“出行难”问题；公交行业加大改革力度，深入推进体制、机制、票制改革，积极探索“行业公益性、运作市场化”的发展新路，城市公共交通整体服务能力与水平得到显著提升。此次统计表明，市民对上海公共交通服务质量的总体评价为66．87分（约73％的市民持正面评价），达到较好的水平；市民认为公交车换乘比较方便（为73．16分，75．5％的市民持正面评价），认为公交、地铁的区域规划、覆盖面与分布比较合理（为69．84分，61．1％的市民持正面评价）。
2．公众期望出行经济成本和公交等候时间得到进一步降低
统计表明，不少市民认为上海的出行成本不尽合理（为60．36分），且等候公交车的时间较长（为60．64分）。这表明市民希望政府能够采取相应策略降低市民出行经济成本和公交等候时间。这两点得到了大多数市民的一致认可，在不同群体之间并不存在显著的差异。
表9 市民对公共交通服务的评价
上海作为一个人口多、空间小的特大型城市，交通问题是城市发展中的永恒主题和难题。虽然经过20世纪90年代以来的高强度投入、大规模建设、全方位改革，上海“出行难”问题得到很大缓解，但是并没有根本解决。随着上海经济社会的快速发展和人民生活水平的迅速提高，以及外来人口大量涌入和道路资源有限，交通拥堵、群众出行不便、公交等候时间等问题依然较为严重。此外，与北京等一些城市相比，上海在降低市民出行成本方面亦尚需花更大力气、采取更有力措施。
四、进一步推动上海政府公共服务发展的思路对策
（一）完善公共财政制度，健全付费体制
公共财政体制是公共服务持续稳定发展的重要保障，要进一步完善公共财政制度，健全付费体制。具体而言，包括：
一是按照加强基本公共服务的要求，切实完善公共财政体系。在市、区（县）两级财政预算中，要加大对基础教育、公共医疗卫生、劳动就业、公共交通和社会保障等关系民生的公共服务的投入，扭转这些领域长期以来财政投入比例不高甚至逐年下降的状况，保证基本公共服务的公平、均等和普惠。
二是健全市、区（县）两级政府财力与事权相匹配的体制。市级政府实施的公共服务，要提供市级财政经费的保证；对经济状况差的区县要给予有力的经费支持，健全财政转移支付制度，提高转移支付规模和比例，增强基层政府提供公共服务的能力。
三是构建依法依规、严格监督、违规查处的财政监管工作机制，建立和完善财政外部监督机制，不断完善和扩大监督网络，接受人大、纪检监察、审计、社会舆论等对财政的监督，提高财政资金分配和使用的规范性、安全性和有效性。
完善公共财政制度，健全付费体制，有利于确保每个学生都能就近在本校接受优质教育，从而有效减少择校现象；确保公立医院的公益性，从而有效解决人们“看病贵、看病难”的问题；逐步降低公交出行的成本，为市民提供便捷低廉的公共交通服务；逐步提高社会保障服务质量与效率，满足人们高水平、多层次的社会保障服务需求。
（二）优化资源配置，提高整体效率
优化服务资源配置，是公共服务理念、原则和宗旨的重要体现。当前上海公共服务在公共设施、资金和人员等方面的配置上存在地区差距较大或者结构不够合理等问题，亟需加以优化、以提高其整体效率。比如通过简化办事程序、优化办事流程和缩短办事时间等方法，有效提高劳动就业公共服务的水平和效率。具体而言，包括：
坚持基本公共服务资源均衡配置。包括义务教育阶段学校的各类设施、师资队伍、管理力量，公立社区医疗卫生服务中心的硬件和软件等，要坚持统一规划、规范标准，实现基本均等，力求避免差距过大。此外，对于基本公共服务难以达标的领域和环节，需要加以专项整治。比如，不少市民反映小区物业管理差是现有住房的主要问题之一，这就需要政府和相关单位出台专项政策和措施加以整治和提高。
发挥现有优质公共服务资源的利用效益，扩大服务面。增强公共服务功能，逐步使这些资源成为示范带动强、社会共享度高的优质公共服务资源，使市民能平等低廉地享用这些资源。以外地来沪人员为例，要逐步扩大其在医疗卫生、劳动就业和社会保障等方面的福利，缩小其与上海户籍居民之间在享受公共服务方面的差距。又如，在住房保障方面，要果断采取有效措施，抑制房价非理性上涨，确保房价回到正常的价格区间，有效降低中低收入者购房、租房的经济压力。
（三）坚持公立服务主体公益性质，满足多元化的服务需求
坚持公立服务主体公益性质并增强其活力。要深化公立服务机构改革，建立科学的拨款和补偿机制，强化公益性服务的意识，切实改变公立机构中日益增加的营利性倾向。比如上海目前的公共交通成本远高于北京，需要建立相应财政补偿机制，坚持公共交通的公益性质。此外，进一步深化内部管理改革，因人制宜、创新服务模式，增强服务活力，努力提高公共服务的水平，切实为人们提供优质、公平、便捷、低廉的公共服务。以劳动就业公共服务为例，对于就业能力较强的人员，宜依托公共招聘网络，加强信息引导，促进其自主择业；对于就业能力一般的人员，需重点发挥职业指导的积极作用，帮助其转变就业观念、规划职业生涯，参加职业培训，提升职业技能，实现市场就业；对于就业能力较差的人员，则需开展就业援助，实施公益性岗位托底安置。
充分发挥民间组织在提供公共服务、促进社会公平、增加社会就业、扩大民间交往方面的作用。社会各方尤其是政府应充分认识民间组织在公共服务方面的积极作用，给予必要的法律保障和政策倾斜，促进其健康发展壮大，并可采用购买服务等形式发挥其在劳动就业、就业培训、公共卫生、养老服务、公共设施建设等领域的作用，使民间组织能够切实承担政府和企业不能做、不愿做、做不好的工作，并以此服务于市场和社会，有效地弥补了政府在公共服务中的不足。比如，充分发挥民间组织的作用，可使其在安排公益岗位、免费职业介绍、免费培训、毕业生见习基地和创业扶持等方面大有作为。
（四）完善多层次监督评价机制，确保公共服务水平稳步上升
在政府部门制定公共服务政策和实施监管的同时，还需加强审计部门、人大、行业中介组织、传媒和公众对政府提供公共服务的监督和问责，形成公共服务部门的多层次的监管评价体系。监督和评价内容包括公共服务项目的数量和质量是否符合社会需要、效率和成本是否合理、从业人员是否廉政等。通过定期检验、服务质量检查、积极处理投诉等管理方式，提高监管力度，一旦发现问题，积极整改。比如，要建立药品和医疗服务价格公示与查询制度，广泛设立价格咨询台、价格监督意见箱，公布价格投诉及举报电话，畅通患者投诉渠道，规范医疗卫生收费行为，从而达到降低市民就医成本的目的。
（2009年）
[1] 本研究系本书作者主持上海市人民政府发展研究中心“市民对政府公共服务社会满意度评价”课题成果（2009）。由杨雄研究员、刘程博士撰写。
[2] 教育的公平性主要体现在三个方面：一是，接受教育机会的平等，即无差别的“机会面前人人平等”。二是，选择教育形式的平等，即每个人都有平等的权利去拥有与别人类似的自由权。三是，享有教育资源配置的平等，这意味着对那些处于社会不利地位的群体应该采取补偿原则。纵观全球，世界各国的教育公共服务改革与发展，大多追求基本公平或者更高层次的公平的价值观。比如，美国2002年出台《不让一个儿童落后的法案》，以提高美国全民教育质量，保证“义务教育”起点公平。韩国坚持推行教育平准化政策，制定一系列扶持农村教育发展的政策。法国则将一些教育条件最差的地区作为“教育优先区”加以重点扶持，来保障这些地区学生的教育质量。
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