一、研究背景
2015年是全面推进依法治国的开局之年。党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》明确提出，要“深入推进依法行政，加快建设法治政府”。依法行政作为依法治国基本方略的重要内容，不仅有利于提升政府公信力，而且也是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要基石。上海市政府是全国最早提出建设法治政府的省级政府，市委、市政府高度重视依法行政在推进转型发展中的基础作用。自2003年起，市政府就以建设“服务政府、责任政府、法治政府”为目标，以贯彻落实《全面推进依法行政实施纲要》为主线，按照《关于加强市县政府依法行政的决定》的要求，积极推进依法行政。2011年，市政府法制办牵头编制了《上海市依法行政“十二五”规划》，作为此后五年上海市深入推进依法行政，加快建设法治政府的总抓手。在十多年的努力下，上海市在政府机构改革、综合执法体制改革、政府信息公开制度建设、行政事业性收费清理等很多方面已经获得长足进步。
现代政府是一个为社会成员提供普遍服务的组织，政府行为必须受到社会成员的监督和评价。上海市政府在依法行政的观念、制度、能力建设等方面是否符合社会公众的普遍期待，这有待于对公众进行相应的调查。2010年，市政府法制办委托上海社会科学院社会调查中心对2004年至2009年上海市政府依法行政公众满意度进行了调查。时隔5年，公众对政府依法行政工作有何新的评价？受上海市政府法制办的委托，上海社会科学院社会调查中心对2010年至2014年上海市政府依法行政公众满意度进行了问卷调研。
二、调查方法与样本构成
（一）调查方法
本次问卷调查采用多段抽样与配额抽样相结合的抽样方法，选取上海市闵行、浦东、青浦、闸北和长宁5个行政区，共发放问卷2000份，回收有效问卷1996份，有效回收率达99．8％。调查问卷分三部分。第一部分考察上海市公众对政府依法行政的高效便民度、行为规范度、信息透明度、公众参与度、行为可问责度和制度健全度6个指标的评价情况，共23个项目；第二部分考察上海市公众对政府依法行政及其进展的总体评价，共2个项目；第三部分为调查对象个人基本资料，共7个项目。
（二）样本构成
本次问卷调查主要调查对象是上海市18岁以上市民，包括具有户籍（含居住证）的上海市市民、外来常驻人口、外来短期流动人口等。具体样本结构为：
1．性别：男性占47．1％，女性占51．4％；
2．年龄：30岁以下占18．4％，30—39岁占35．4％，40—49岁占26．5％， 50—59岁占15．0％，60岁及以上占4．3％；
3．文化程度：初中及以下占15．8％，高中或中专占33．4％，大专或本科占39．0％，研究生及以上占4．7％；
4．户籍状况：上海城镇户口占38．9％，上海农村户口占15．5％，外地（有居住证）占19．7％，外地（无居住证）占4．2％；
5．职业状况：党政、事业和社会团体负责人占1．4％，国企、外企和私营企业高中层管理人员占4．6％，私营企业主占2．4％，专业技术人员（科研工作者、教师、医生、会计、工程技术人员等）占10．3％，个体工商户占8．3％，下岗失业人员或无业者占3．5％，军人占0．9％，商业或服务业员工占16．9％，工人占26．7％，农民占4．2％，办事人员（党政机关、事业单位、企业基层管理人员和非专业性办事人员等）占7．1％，学生占5．3％，离退休人员占7．5％，其他职业占0．4％；
6．家庭年收入状况：2万元以下占4．3％，2—4万元占15．7％，4—6万元占30．3％，6—10万元占22．1％，10—20万元占18．5％，20万元以上占7．1％；
7．居住时间：1年以下占1．0％，2—4年占3．4％，5年以下占5．8％，5—10年占11．0％，10—20年占9．7％，20—30年占13．2％，30—40年占20．4％， 40年以上占34．7％；
8．居住区：闵行区占20．0％，浦东新区占20．0％，青浦区占20．0％，闸北区占19．9％，长宁区占20．0％。
表1 政府依法行政公众满意度调查的样本分析
（续表）
三、公众对上海市政府依法行政评价的基本特征
（一）公众对依法行政的总体满意度较高
第一，大多数被调查者对我市依法行政的总体情况表示满意。其中，表示“非常满意”的占7．9％，“比较满意”的占34．5％，认为“还可以”的占41．7％，换言之，77．1％的被调查者对上海市依法行政工作作出了肯定评价，占被调查人数的近八成。与此相对，有近两成（18．9％）的公众表示“不太满意”（15．0％）和“很不满意”（3．9％）。
第二，近五年来上海市政府依法行政水平的进展得到较高认同。数据显示，有7．5％的被调查者对依法行政水平的进展表示“非常满意”，有约三分之一（31．8％）的被调查者表示“比较满意”，有超过四成（41．7％）市民认为“还可以”，这三部分人合计约占81．0％（参见表2）。这说明，近五年来，上海市政府在推进依法行政工作方面取得了持续的进步，获得了绝大多数公众的认可。当然，仍有12．2％的人作出了“不太满意”的评价，3．1％的人表示“很不满意”，这说明政府的依法行政工作还有进步空间，需要进一步调查了解民意，以便查漏补缺。
表2 公众对政府依法行政的满意度评价
第三，与2004年至2009年的调查结果相比，公众对依法行政的总体满意度略有提高。2004年至2009年对上海市依法行政公众满意度的调查结果显示，公众对依法行政情况的满意度评分为70．11。[2]为了比较两次调查的公众满意度，反映近五年与上一个五年上海市依法行政状况的发展变化，本次调查同样将公众的评价进行标准化处理。结果发现，本次调查中，公众对政府依法行政的总体评分达到了73．66（见表3），相较上一个五年略有上升。这一数值也表明，当前公众对上海市依法行政工作的态度是较为认可的。
第四，与2004年至2009年的调查结果相比，公众对依法行政各个维度的满意度明显提升（见表3）。对比数据发现，本次公众满意度在公众参与度、行为可问责度、制度健全度、高效便民度、行为规范度五个维度的分数都有提升，尤其是行为规范度、制度健全度和高效便民度三个维度的分数提升最为明显，分别上升了6．93、5．83、4．68。而这三个维度正是2004年至2009年调查中分数最低的三个维度。这表明，自2010年以来，上海市委、市政府有的放矢，对上海市依法行政工作的薄弱环节进行了有力整改，取得了显著成效，同时得到了公众的认同。并且，从分数的分布来看，各维度之间的差距明显缩小。2004年至2009年的调查发现，公众对依法行政各指标的满意度呈现明显差异，得分最高的信息透明度（75．61）与得分最低的行为规范度（64．20）的差距高达11．41；而在2010年至2014年的调查中，这一差距则变得不那么突出了。本次调查的得分最高的是行为可问责度，为74．75分，得分最低的是行为规范度，为71．13分，相差仅3．62分。当然也应看到，行为规范度与高效便民度在此次调查中的排名仍居末位，这表明政府依法行政工作的确存在一些顽疾，需要进一步开展调查、分析与整改。
表3 2010年与2015年依法公众满意度各维度比较
（二）学历、户籍与收入是影响公众满意度的关键变量
进一步的分析发现，公众的学历、户籍和家庭是影响其对上海市政府依法行政的满意度的关键变量。
1．学历
统计发现，不同学历水平的人群对政府依法行政工作的满意度有明显差别。拥有大学以上学历的人群对依法行政的满意度明显高于学历相对较低的人群。其中，大专或本科学历人群的满意度的得分最高，为81．15，研究生及以上学历人群得分为80．34，两者无明显差异。在没有上过大学的群体中，高中或中专学历和初中及以下学历人群的得分分别仅为69．84、60．70。学历最高与学历最低人群的满意度得分差距达到了约20（参见图1）。
图1 公众对依法行政满意度的差异性分析（学历组别）
值得注意的是，这种满意度随学历提高而上升的现象正好与2004年至2009年的调查数据形成反差。当时的数据显示，公众对依法行政的满意度随学历提高而下降。造成这种鲜明反差的原因，有待进一步的细致分析和探讨，但可以推断的是，当前低学历人群对政府依法行政的满意度低，说明他们在政府部门办事过程中的体验，以及与政府工作人员接触的感受都不尽如人意。
2．户籍
不同户籍状况的人群，对政府依法行政的评价也存在明显差异。上海城镇户籍人群的满意度最高（77．97），其次是有居住证的外地户籍人群（74．63）和无居住证的外地户籍人群（73．20），上海农村户籍人群的满意度最低，为67．45 （参见图2）。前三种户籍人群的满意度评分较为接近，均明显高于上海农村户籍人群。出现这种现象的原因，可能与乡镇政府执法职能尚不清晰有关。作为我国行政体制中最基层的一级地方政权组织，乡镇政府与农民群众的联系最为广泛、直接和密切。不过，依法授权的执法主体绝大多数是县级以上人民政府及其职能部门，乡镇政府的执法权限较少。因此，当乡镇政府出现“错位”或“越位”行政执法等问题时，往往会对农民群众的切身利益造成不利影响。此次调查中所凸显的农民对政府依法行政满意度较低问题，从一个侧面说明，基层政府依法行政将是法治政府建设的重点。
图2 公众对依法行政满意度差异性分析（户籍组别）
3．家庭年收入
从家庭年收入来看，公众对政府依法行政的满意度出现了比较明显的分化。如果按家庭年收入将受访者划分为6万元以上人群和6万元以下人群，可以发现家庭年收入较高的受调查者比家庭年收入较低的受访者更倾向于做出积极评价。再作进一步的细致划分：家庭年收入在20万元以上人群的满意度最高，得分81．49，其次是家庭年收入在6—10万元的人群（77．30）和家庭年收入在10—20万元的人群（76．20），两者无显著差异。而家庭年收入低于2万元的人群的满意度最低，仅为67．63，家庭年收入在2—4万元和4—6万元的人群的满意度分别为71．02和67．63，均明显低于家庭年收入较高的受访者（见图3）。
图3 公众对依法行政满意度的差异性分析（收入组别）
“双因素理论”认为，个体的满意感受到两方面因素的影响，一方面是与个体、主观性的个人生活体验有关的因素；另一方面则是与外部条件相关，如工资、地位、工作环境等因素。[3]从本次调查的结果来看，公众对政府依法行政的满意度明显与家庭的经济收入水平相关。在社会学中，家庭经济收入水平与受教育程度是衡量个体社会地位的主要指标。当低收入和低学历人群都倾向于对政府依法行政作出较低评价时，这就提醒我们必须关注社会地位相对较低的人群，依法保障他们应该享有的权益，防止不满情绪的累积和社会问题的滋生，从而促进社会稳定。
四、从公众评价看上海市政府依法行政工作的成绩与不足
为了更清楚地呈现公众对上海市依法行政具体工作内容的评价，我们对调查问卷中各指标（共23项）的得分都进行了标准化处理。以公众总体满意度得分为界对所有指标进行划分，即得分高于73．66的指标为公众满意度较高的工作，得分低于73．66的指标为公众满意度较低的工作，并按分数高低进行排序（详见表4、表5），以分析上海市依法行政工作取得的成绩和存在的不足。
表4 上海市依法行政公众满意度较高的12项工作
表5 上海市依法行政公众满意度较低的11项工作
（一）行为可问责度：行政问责制落到实处，公众对政府行为可问责度满意度较高
实行责任追究是推进依法行政的制度保障。近年来，上海市在健全以行政首长为重点的行政问责制度、扩大行政问责范围、依法处理行政执法投诉等方面采取了许多措施，特别是对行政机关及其工作人员的岗位责任、服务承诺等事项提出了具体要求。数据显示，受访者对政府的行为可问责度的满意度是相对较高的。对依法追究负有行政过错责任的工作人员和领导的个人责任方面，公众满意度为74．79；在依法通过行政复议、行政诉讼纠正上海市各级政府及其部门的违法行为方面，公众满意度为74．59。两项指标排名均较靠前，这说明上海市的行政问责制度已渐趋常态化，得到了广大市民的认同。
（二）制度健全度：市场综合监督管理执法体制改革获得好评，深化行政执法体制改革初具成效
党的十八届三中全会提出，改革市场监管体系，实行统一的市场监管。2014年1月1日开始，浦东新区、中心城区和郊区陆续挂牌成立了市场监督管理局。改革后，工商行政管理、质量技术监督、食品药品监管、物价等部门根据法定职责，对市场主体及其经营行为进行综合、统一、集中执法，从而改变了过去监管职能职责交叉、界限模糊等问题。本次调查数据显示，公众对这一改革措施表示拥护，满意度达到74．99。可见，随着执法协调性不断增强，综合执法的效果也逐渐显现。除此之外，制度健全度的另外三个指标，即“政府机构、职能、权限、程序、责任法定化”、“红头文件的合法性”和“及时对政府规章进行修订和废止”的得分分别为73．76、73．69和73．22，得分大致处于各项工作的中间水平，尚有进一步改善的空间。
（三）信息透明度：信息公开向多渠道、透明化发展，但有关百姓重大利益的信息公开还有待加强
互联网时代的重要特征就是信息的公开与透明。同传统的信息传播途径相比，网络作为新兴的信息处理与信息传播途径，以其开放性、共享性、交互性、动态性和传递数据快、覆盖面广等特征逐渐成为公众与政府工作人员日常工作与生活不可或缺的工具。政府能否适应网络化与信息化的潮流，是对政府政务公开工作的重大考验。近年来，上海市政府一直着力建设网上政务大厅，拓展信息公开渠道，推进政府信息资源共享与开放。从调查数据来看，政府政务公开的努力得到了公众的肯定。市各级政府的信息公开平台、重大“突发事件”的信息公开、信息公开工作的进展三个方面都得到了较高得分。
首先，上海市政府不断拓展信息公开渠道，通过政府网站、新闻发布会、公众查阅点等多种渠道发布政府信息，得到了绝大多数群众的认可，满意度得分为76．65，在各项工作的满意度排名中居首位。在新媒体广泛应用的今天，政府还积极创新信息公开方式，充分利用微博、微信等新兴网络平台，及时发布和更新信息，这样既能第一时间满足公众知情权，也能有效地抵制和打击网络谣言的出现和散播。第二，公众对上海市各级政府在应对“突发事件”（如疫情、自然灾害、事故灾难和公共安全事件）的信息公开工作方面普遍给予肯定评价，满意度得分为75．67。这说明上海市各级政府在“突发事件”处置中的信息公开是比较透明、及时的。近年来，我国各类自然灾害、安全事故等屡有发生，如上海在2014年年底发生的外滩踩踏事件、2015年天津的危化品仓库爆炸事件，等等。对于这些突发事件，公众有着强烈的信息渴求，只有第一时间发出权威准确的信息，公开透明地作出应对，才能及时回应社会关切，增强政府公信力。最后，上海市政府致力于推进信息公开工作的努力也得到了大多数市民的认可，公众对上海市信息公开工作进展情况的满意度为73．86。
但应注意到，在涉及百姓关心的重大问题方面的信息公开工作还有待加强。如城市规划、财政资金使用情况、旧区改造的安置补偿标准等方面，公众的满意度为71．97，低于总体满意度。由于当前城市发展迅速，人口结构复杂多元，容易造成社会利益冲突的产生和加剧。牵涉百姓切身利益的重大问题，本身就受到百姓关注，如果相关信息不透明，最容易引起公众的疑虑和和误解，引发公众对政府的质疑。在这种背景下，政府更应该高度重视信息公开化和透明化，及时回应社会关切，增强公众对政府的信任，从而促进社会稳定。
（四）公众参与度：公众实现网络化、多元化参与，但个别民生问题还应加强民意征询
上海市政府坚持开门立法，探索和施行立法议题公开征集、规章草案公开征询意见等方式，力图使立法过程逐步成为广纳民意、汇集民智的过程。本次调查反映出，市政府善用网络平台为公众积极参与政策规章的制定提供机会，取得了良好的社会反响。上海市政府门户网站开设“政府规章草案征询民意平台”，方便市民直接在网上提出意见，这一举措得到了75．37分；市政府坚持在政府网站上征集市民对年度十大实事立项的意见和建议的举措也得到了74．88分。此外，近几年通过网站平台、电子邮件或者信函对政府规章草案直抒己见，对上海的广大市民来说，已经是一件平常事。可见，上海市政府为公众参与提供了便捷、多元的平台，增强了政府决策的透明度和参与度。
但是，在关系到市民日常生活的民生问题时，公众参与的力度还应加强。尤其是在涉及利益冲突以及分歧意见较大的问题时，举行立法听证会和开展意见征询的工作应该进一步深入。在各类公共事业费（水费、出租车费等）进行价格调整时，市政府会召开价格听证会，但调查数据显示，公众对这项工作的满意度不高，只有69．76；另一项有待加强的工作是旧区改造的意见征询工作。上海市政府在旧区改造中，实施两次征询意见（第一次征询是否愿意动迁，第二次征询是否同意补偿方案），而不再由政府作出拆迁决定。公众对该项工作的满意度为72．44，略低于总体满意度。
（五）廉洁高效度：行政管理和服务更为便民高效，但城市综合治理的执法方式有待突破，部分行政人员的廉洁意识须进一步提升
行政效率的高低集中体现政府服务的质量。自2012年起，上海市政府采取多种措施着力提高行政效率，全面加强政府服务。例如，全面推进网上审批系统，取消、调整80项以上行政审批事项等。2013年，48个政府部门及行业承诺加强为民便民服务措施，更加重视社会公众监督。在一系列措施之下，目前各级政府部门的管理与服务效率明显提升。调查发现，公众对上海市政府各类服务窗口的办事效率的满意度很高，为75．88，在各项工作中排名第二。
值得注意的是，调查数据也反映出上海市政府在城市综合治理的执法方式上有待突破，部分行政人员的廉政教育需要加强。对于上海市开展的整治四大顽症（群租、黑车、违章搭建、无证摊贩）的执法行动，公众满意度为68．39；对于上海市各级政府在行政管理中存在的权钱交易、权力寻租行为，公众满意度为70．82。这两项指标的得分都相对较低。“四大顽症”具有易反复、难根治的特点，的确为城市管理带来困难。这就要求政府部门要突破陈规，形成切实有效、合法合规的发现、处置甚至管控根治的长效机制，确保不反弹、不回潮，才能真正让人民群众满意。而对于政府行政管理人员中存在的权钱交易、权力寻租行为，则反映出部分行政人员的依法行政和廉政自律意识淡薄，有必要进一步加强政府公务员的教育培训，增强法治意识和依法行政能力。
（六）行为规范度：综合执法制度渐趋规范合理，行政执法队伍文明执法水平仍需加强
在2004年至2009年的政府依法行政公众满意度调查中，政府的行为规范度指标是最为薄弱的一环。当时，多头执法、重复执法的情况较为常见，受访者对此颇有怨言。为此，上海市政府持续推进综合行政执法工作，集中行使行政权力，弥补单个部门在执法过程中因执法权限而造成的空白，为解决权责交叉、多头执法、重复执法提供了一条出路。本次调查数据显示，这一努力的效果明显，公众对此的满意度上升至74．17，高于总体满意度。不过，执法队伍的文明执法水平仍是本次调查结果中的薄弱环节，乱执法、粗暴执法、执法标准不一等问题比较突出。市民认为上海市执法部门对同一违法行为，因为违法者的身份不同而采取不同标准的情况依旧存在。还有一些市民对“上海市各个政府部门的执法行为已经越来越规范和文明，乱执法和暴力执法的现象已经很少”的说法持否定态度。这两项指标的得分均较靠后，分别为70．93、71．79。
五、进一步推进依法行政的思路对策
党的十八大以来，习近平总书记在一系列讲话中阐述了严格依法行政的重要性，指出“依法治国是我国宪法确定的治理国家的基本方略，而能不能做到依法治国，关键在于党能不能坚持依法执政，各级政府能不能依法行政”。上海到2020年要基本建成国际经济、金融、贸易、航运中心和社会主义现代化国际大都市，必须把率先推进法治上海建设放在重要位置，善用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定。韩正书记在十届市委六次全会第一次大会中分析了当前上海依法行政所面临的问题：一些领导干部和党政机关法治意识不强，依法办事能力也不高。一些执法部门不敢不愿跨前一步、严格执法。有的片面强调按本本办事，甚至死抠某些不合时宜的条条框框，推诿扯皮依法不作为。本次调查也反映出，上海市各级政府与部门在民意征询、廉洁意识、行为规范等方面还有待进一步改善，在一些与百姓切身利益相关的工作上还需要进一步做到信息公开透明，扩大公众参与的机会。针对调查中反映出的问题，提出如下对策建议：
（一）完善政府决策的民意征询和公众参与机制
一是进一步丰富民意征询渠道。一方面要继续拓展互联网和新媒体在民意征询中的积极功能，使得利用网络采集民意数据，逐渐成为政府征集民意的重要手段。同时也要注意到老人、低学历、低收入等弱势群体在互联网和新媒体使用上的劣势，建立和完善热线电话、居委会入户调查、社区宣传多种民意征询渠道。
二是加强与非政府部门的民意调查机构的合作。由于具有非政府的身份，第三方调查机构往往更能获得公众信任，许多发达国家的政府都与它们建立紧密合作关系。非政府的民意调查机构通过运用专业研究方法和统计技术，可以提供客观、详实的第一手数据，起到科学化、民主化的民意载体作用。
三是公众参与政府决策的程序和结果要公开透明。民意征询和公众参与都不是某个时间点的一项活动，而是一个长期的、持续的过程。因此，从公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论到结果反馈，这一系列程序都应该做到公开透明，才能真正将公众参与落到实处。
（二）以教育监督促进政府工作人员廉洁自律
一是继续深化“四风”问题整改。将集中反“四风”改作风转为经常性作风建设，力促机关和基层作风根本好转。
二是加强廉政教育，要把党风廉政教育纳入各级党委、政府的理论学习内容，纳入干部培训课程，通过政治学习、上党课、学习报告会、廉政演讲、读廉书等多种形式提高政府工作人员的廉政意识。
三是要加强机制建设，加强过程监督，严格落实党风廉政建设主体责任。真正建立起政府系统“不想腐”、“不能腐”、“不敢腐”的良好生态。
（三）建立执法队伍工作方式标准与个人行为规范
一是要坚持柔性执法。针对实践中行政执法方式的诟病，在具体执法过程中，行政执法人员应当注重工作方式和态度，坚持处罚与教育相结合，推行说理式执法方式，避免因为粗暴执法而引发群众不满和社会矛盾。
二是规范自由裁量权的使用。在行政执法过程中应当严格执行行政处罚自由裁量的规范和标准，避免外界因素干扰，杜绝“吃拿卡要”现象。
三是明确规定执法礼仪。建议制定《行政执法礼仪规定》，明确规范行政执法中的种种礼仪，包括着装、仪表、举止等，从而提升行政执法的规范化水平。
（2015年）
[1] 本文系本书作者主持“上海市政府依法行政公众满意度”课题最终报告。
[2] 参见上海市政府法制办、上海社会科学院社会调查中心：《2009—2010年度本市政府依法行政公众满意度调查报告》，2010年，未公开出版。如无特别说明，以下所引用2010年调查数据来源均为此报告。
[3] Herzberg，Frederick．Workandthe Natureof Man，Cleveland：World Publishing．
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