城市社会管理中的民生问题

党的十八大报告提出，“加强社会建设，必须以保障和改善民生为重点”。2013年的全国“两会”期间，进一步改进民生始终是代表委员热议的焦点话题。习近平同志关于“中国梦”的重要讲话指出，“共筑中国梦，需要经济社会的不断发展，需要民生的持续改善，这是复兴之本、梦想之基”。重视民生，成为各级政府施政中的突出主题；改善民生，正在各个领域里开始新的突破；保障民生，逐步化作一项项具体部署。为深入贯彻落实党的十八大精神，按照市委提出的改善民生的工作要求，市社会建设委员会办公室／上海社会科学院社会调查中心通过召开专家学者座谈会、听取相关委办职能部门负责人反映、收集社情民意调查机构相关材料等方法，聚焦当前上海民生热点问题，2013年4月课题组梳理出“当前上海干部群众关心的民生热点问题”。

一、基层干部、群众对民生工作总体评价

一直以来，上海市委、市政府高度重视民生工作。每年，市委、市政府相关职能部门通过对人民来电、来信、来访内容的研判，通过开展民生问题问卷系列调查，通过开展舆情调查（含网络舆情）等多种渠道，全面了解和掌握干部群众关心、关注的民生问题。调查反映，基层干部、群众对上海的民生工作认可度较高，主要体现在：

一是充分肯定市委市政府对民生的高度重视。受访干部群众认为，市委市政府历来高度重视社会民生问题，能够对各类群众关心的民生热点及时调研，沉到基层听取民意民情；能够不断出台相关政策，落实改进民生的具体举措，顺应民生需求。

二是积极评价相关社会管理部门的民生工作。市民普遍认为上海政府部门应对和处理民生问题值得称道。特别是2013年以来对社会关注的民生热点，或者是各类涉及民生的突发事件，如“速生鸡”、“漂流猪”、“毒校服”、“禽流感”等事件的处置，能够做到及时快速反应、公开公布信息、依法依规管理，相互推诿、“踢皮球”的现象没有了。同时，在解决紧迫民生问题上，相关部门能够及时汇集各方意见，快速推出应对举措。如对“异地高考”，不是简单的“是”与“否”，而是全面听取本市户籍市民及外来人员的意见建议，根据本市实际情况通盘考虑，最后出台相应政策，使各方相对满意；对机动车车牌拍卖价格走高将达到10万元、市民怨声载道的问题，相关部门果断决策，出台新政，市民比较认可。

三是对本市民生工作的总体满意度较高。2012年底本市一项覆盖17个区县、20005名市民参与的民生问题问卷调查显示，上海市民对“社会和谐程度”、“改善民生政策措施”和“城市总体运行管理状况”三个方面的满意度较高。

同时，市民希望相关部门从上海实际出发制定民生政策。市民对新一届市委、市政府有所期盼，希望职能部门能够更深入地调研，更具有“底线思维”，更有效地解决好上海的各种民生问题。其中最突出的问题主要有：房价屡调屡涨问题。从2003年的“18号文”，到后来的“国八条”、“国六条”、“国四条”、“国十条”、“新国八条”，再到最新的“国五条”及其细则，10年里国家先后9次出台房地产市场调控政策，但每次结果都不甚理想。市民认为，房价屡调屡涨揭示出调控政策有欠缺之处，应当研究得透彻一点再出台。食品安全危机问题。这几年，“毒馒头”、“速生鸡”、“漂流猪”、“禽流感”等事件接连不断地发生，逼近百姓对食品安全危机心理承受力的临界点。“吃什么才安全无虑”的问题困扰市民，是与建设国际化大都市的上海形象、上海地位格格不入的。市民希望有关部门针对上海的实际，把这些方面的方针政策和实施举措研究得更细致一些、更周密一些、更长效一些。

二、当前基层干部、群众关注的民生问题

（一）关心的民生问题多，涉及面广

上海干部群众关心的民生问题涵盖收入、就业、教育、医疗、社保、食品安全和环境保护等多个方面。主要集中在以下九个方面：

一是物业管理和市政问题。物业管理方面，主要反映小区物业管理服务不到位，水电煤修理不及时，物业管理乱收费，物业服务企业拒绝移交档案资料、阻挠其他公司接手管理等。市政方面，主要反映城管执法问题，如城管怠于执法导致乱设摊严重，城管推卸责任聘请社会闲散人员承担执法责任，城市管理力度不够、方法不多等；还反映市政设施不完善、区和区之间“断头路”、黑车回潮、乱停车及停车位纠纷等问题。

二是城镇拆迁问题。2013年年初以来，城镇拆迁问题呈现出快速上升态势。主要反映：拆迁行为不规范，拆迁合同不公开，拆迁公司人为制造居民家庭矛盾，部分社会闲散人员以营利为目的扰乱正常拆迁秩序，拆迁安置房屋无法办理产权证，拆迁安置房小区公共配套滞后导致居民生活多有不便；另外，相当部分老旧小区居民反映，希望政府早日将自己所在旧区拆迁，以改善居住和生活条件。

三是城镇规划问题。主要反映：行政规划许可项目影响周边居民通风采光导致物业价值贬值，要求给予经济补偿；要求尽快实施轨道交通规划方案，方便市民出行；轨道交通规划实施过程中引发居民房屋开裂、地基下沉；希望本市轨道交通、公共交通路网规划更加合理等。另外，市民对违章建筑意见较大，反映违章搭建影响相邻房屋通风采光和居住安全；部分违章搭建边投诉边搭建直至建成；部分违章搭建当事人态度蛮横有恃无恐；部分基层组织和党员干部带头违章搭建；相关拆违政策不清执法口径不一；农村地区违章搭建尤其突出；相关部门对违章建筑治理不力等。

四是社会保险问题。对养老金问题的反映：本市各类人员养老金水平低于周边省份、与本市经济社会发展水平不相称；要求进一步完善事业单位退休人员养老金待遇；要求贯彻执行国务院关于国有企业所办中等职业技术学校教师退休待遇的政策文件；要求对因病丧劳提前退休人员养老金给予倾斜。对医疗保险问题的反映：部分常见大病用药未被纳入医保药品目录范围；医保目录范围药品报销比例低于外省市标准；医保目录范围药品供不应求，患者被迫自费买药；医保目录药品改头换面推高价格，定价机制不完善；慢性病配药剂量不合理，人为增加患者往返负担；二级和基层地段医院常常无药可配；药品生产企业和医疗机构社会责任感不足；医药贩子以药牟利猖獗，相应打击力度不够。对医疗制度的反映：因医疗机构考核因素，很多医院对患者不论病情是否好转痊愈都执行限时出院制度，不合理；因医保资金定额考核因素，很多医院不给患者开医保目录内药品而是要求患者购买自费药，增加患者负担等。

五是住房和房地产问题。对房地产调控问题的反映：建议政府部门出台“新国五条”细则，不要错杀无辜，额外增加刚性需求群众的经济负担。对保障性住房问题的反映：要求政府进一步降低住房保障标准，特别是对本市户籍居民，要求在人均建筑面积方面给予适当放宽。对经济适用房问题的反映：小区公共配套不全、居民生活不便；房屋建设质量不高、交付标准较低；房屋售后管理较差、存在安全隐患；小区房产证办理拖延、影响居民户口迁移；维修服务投诉困难、遭到各方推诿扯皮；经济适用房小区违章搭建成风、呈爆发性增长态势；经济适用房小区存在转租、群租问题。

六是交通运输问题。机动车额度拍卖方面较多的是提出建议，如：建议凭发票参与拍卖；建议一手车牌市场和二手车牌市场应整合；建议拍牌所得应以国债方式支付价款，同时要求区县公务用车改革不要影响群众拍牌。此外，要求把公交优先发展战略做实做好，公共交通管理创新少些花架子，如“车站二维码”，多些实际措施，如增设公交专用道，轨道交通错时票价，残疾人、老年人、学生优惠票价，还要解决好居民区最后1公里交通等问题。再次，呼吁加强黑车整治，要求加强交通执法市区联动，对黑车取证进行法治攻坚等。

七是户籍问题。利益不同诉求不同，本市户籍市民要求政府严格控制上海城市人口总量，外省市来沪人员要求解决户籍或人才类居住证并享受市民待遇。要求解决户籍问题的突出群体主要是：各类支内支边人员及其子女；夫妻两地分居人员；长年在沪工作生活人员等。另外，不少市民反映户籍政策不透明，要求公开户籍政策规定，方便群众监督，把户籍管理公权力“关进制度的笼子里”。

八是社会治安问题。比较集中的反映是：个别来沪人员结伙盗抢、持刀抢劫、吸毒贩毒等，违法犯罪行为明目张胆、气焰嚣张，民警对其违法现象好像束手无策，这对本市社会治安构成较大挑战。另外，较多反映“老虎机”猖獗，诱使一些青少年误入歧途；发廊经营有伤风化，要求政府加强整治；黑势力萌动，居民安全感有所下降。

九是优抚救济问题。主要反映：2012年年底帮困送温暖有部分困难群众未享受相关待遇，要求建立更加公平公正的社会帮困救济政策，发挥财政救济资金的最大效用。

（二）对民生问题的关注率高、关注度强

市民强烈期盼上海“四个中心”、国际化大都市城市地位能够带来高品质的生活质量。本市相关专业机构以关注率和关注度两个维度，从调查的51个民生问题中，筛选出市民最期盼明显改善的前十个问题。一是居民关注率最高的十大问题。依次是：物价上涨，食品安全，医疗费用负担，购房压力，青年人就业，公交票价偏高，教育费用负担，贫富差距，养老设施服务不足，居住区环境卫生等。关注率表现为市民选择某一问题的比率，反映该问题受到关注的广泛程度。二是居民关注强度最高的十大问题。依次是：购房压力，家庭收入增长，物价上涨，食品安全，医疗费用负担，居住条件困难，贫富差距，医疗保险及救助，动拆迁安置，空气质量。关注强度表现为市民对某一问题的重要性打分的加权平均值，反映该问题在关注群体中的激烈程度。可以归纳为市民的“五大民生期盼”：

一是期盼提高工资收入水平。群众反映，近年来上海的GDP一直保持较高增长，但是普通老百姓的收入没有同步增长，有些群体的工资多年没有调整和提高，在当前CPI持续高企的背景下，市民对收入的感觉是不增反减。希望市政府采取积极措施，确保市民工资收入增长与经济增长保持同步速度，提高市民收入水平。

二是期盼有效控制物价、房价。近年来，国内物价不断上涨，CPI高位徘徊，群众生活成本不断提高，生活压力不断增大。在中央连续调控政策作用下，房价上涨势头得到一定遏制，但房价并未实质性下降，“买不起房”依然困扰民众。国家出台的“国五条”，要求二手房交易需缴纳20％的税，引发了社会争议，不少人认为此举加剧房价上涨或增加购房成本。市民希望通过增加收入、发放补贴、加快建设保障房以及出台“靠谱的政策”等方式，有效控制物价、房价。

三是期盼解决就业、教育问题。“就业难”现象2013年加剧，特别是大学生就业问题突出，本市出现结构性失业现象。希望有关部门出台相关政策，特别是出台政策举措鼓励大学生创业，同时还要解决好“40岁、50岁”群体的就业难问题。教育公平、教育资源合理配置等难题也需要主管部门认真研究改革举措予以破解，吵得沸沸扬扬的“异地高考”问题及随之出现的“异闹”现象值得关注。

四是期盼完善医疗、社保体系。看病难、看病贵依然困扰普通百姓，许多药甚至是救命药都要自费，个人承担医疗费用太贵、太多，老百姓难以承受，说明现有医疗、医保制度有不合理之处。虽然政府已经有补偿措施，但希望能够加大力度。2013年全国“两会”前后，养老金“双轨制”话题成为舆论争论焦点，普通群众希望国家进一步完善养老社保政策，加大保障力度，使市民老有所养。

五是期盼上海美丽、食品安全。近一段时间，全国范围出现严重雾霾天气，PM2．5、环境污染等成为舆论关注焦点，受访市民希望政府将环境保护放在第一位，加强空气和水质的质量监测，并通过短信等平台及时公告。不少市民呼吁，近几年上海食品安全频爆问题，老百姓的“食品安全感”下跌，政府部门要加强监管，严格法治，该曝光的曝光、该取缔的取缔，彻底消除食品安全隐患。不少市民建议，加大危害交通安全、食品安全、饮水安全的惩罚力度，确保老百姓生活在良好生态环境中。

（三）互联网成为民意诉求的重要平台

2013年网上（主要是东方网等上海本地网）点击率较高或参与讨论人数较多的民生话题有七个：一是污染问题，如黄浦江死猪、金山异味、雾霾、老外发口罩等；二是房地产问题，如新国五条、地块高价、胶州路建公租房、二手房市场、探头纠纷、业主租户纠纷等；三是价格问题，如车牌价格飙升、驾校学费上涨、出租车电调将恢复收费、校车费用将翻倍、铁路站票票价等；四是人祸问题，如工地事故、电梯事故、火灾、校园交通事故等；五是腐败问题，如干部申报财产、村镇干部职务犯罪“高发”、外企行贿、毒校服等；六是劳资纠纷问题，如肯德基、松下、神明电机、丁家宜等企业劳资矛盾等；七是食品安全问题，如速生鸡、光明牛奶事件等。

“上海发布”（市政府政务微博）推出的“上海两会，您最关注什么”微调查， 78．4％的网民最关注“物价稳控”。同期，外地媒体对上海民生问题的集中报道是：异地高考、知情、交通卡（押金利息与惠老范围）等；海外媒体则大篇幅报道老访民、经租房等。

公众借助论坛、微博、微信等传播手段，网络表达诉求意识空前高涨。网络反映出的问题具有强烈的实效性特征，其受关注的程度随时间推移或重大政策事件的发生会出现很大的变化。

（四）民生问题凸显市民维权观念趋于强烈

一是与自身利益相关的知情权。这些年，国家及地方政府宏观调控力度加大，与市民日常生活休戚相关的问题处于不间断的调控状态，新政策新规则的出台往往涉及不少市民的切身利益，因此市民对新政策新规则制定的依据、内容和时间等知情权意识增强，咨询和求证这方面问题的比例增多。

二是与自身利益相关的物质权。很多咨询、求助和投诉是要求解决与已相关的利益问题，突出的有：老年关怀问题、工资福利问题、就学就业、帮困救助等问题。

三是对社会管理的批评建议权。也有许多市民对社会管理中的政府有责问题提出批评，对社会建设和管理提出建议，如：对各类噪声的治理、违法搭建和违章设摊的整治，商品（食品）售后质量问题的管理，大型居住区配套滞后、旧房改造缓慢的批评等，很多市民认为相关政府部门在这些方面没有完全作为，没有认真作为。特别是发生突发性公共事件后，市民特别关心事件原因和政府采取措施的效率，如水质污染后有关部门采取了什么措施，能否保证市民用水安全；突发断电、断水事故的原因和何时通水通电等。

同时，不同群体维护自身民生权益的角度不一样。按照不同群体梳理本市民生诉求可以看到：老年群体关心养老权益，他们十分关心的是养老、医保等问题，如要求增加社区助餐点，希望社区医院增加药品品种和高资历医生，扩大居家养老范围，放宽免费坐公交车的年龄，每年定时增加养老金等；社区居民关心社区权益，他们关注小区公建配套问题，要求增加医院、菜场、邮局，希望提高物业维修和管理水平，希望协调好日益突出的小区绿化建设与停车的矛盾。新上海居民关心公平权益，他们关注教育资源、社会资源的公平问题，如孩子在上海入学以及参加中高考问题，产生劳动纠纷后的维权问题，房价问题等。

（五）民生问题凸显特大城市建设的软肋

市民的民生诉求面广量多，与目前上海城市发展阶段的特殊性密切相关。由于上海改革发展走在全国前面，与兄弟省市相比，上海许多社会问题来得更早、矛盾更尖锐，也凸显出城市建设存在诸多软肋。比较突出的：

一是快速城市化凸显“城市病”。目前上海的户籍人口城市化率已超过85％。同时，外来常住人口接近1000万，随之出现居住密集、交通拥堵、环境恶化等。在一些城郊结合部地区、大型居住社区，交通、教育、医疗等公共服务资源严重不足，来沪人员要求享受市民待遇呼声很高，对城市管理和服务带来很大困难。

二是人口老龄化凸显养老保障滞后。户籍人口老龄化率已达23．4％，“十二五”末将接近30％，新增老龄人口中80％都属于独生子女家庭。全市现有独生子女父母636万多人，纯老家庭已经有20万个，独生子女伤残家庭1．66万个、“失独”家庭约7245个。家庭养老功能急剧弱化，社会养老服务需求急剧增长，需要给予更多的关注和帮助。

三是利益诉求群体化凸显协调机制落后。比较突出的是动拆迁、知青上访等历史遗留问题，以及由于劳资纠纷、城市建设引发的社会矛盾等，还有30万“两劳”释放人员、不良行为青少年等特殊人员，其中重性精神疾病患者11万。如何协调好不同群体的利益关系，维护社会公平正义，需要作出更大努力。

三、对促进民生改善的对策建议

专家学者和实务部门的同志对促进民生改善提出了对策建议，希望上海坚定贯彻中央关于“守住底线、突出重点、完善制度、引导舆论”的民生工作基本思路，高度重视市民呼声和诉求，加大民生投入，完善工作机制，把提升上海市民生活品质放在更加突出的位置。

加强民生决策的民主性和科学性。要坚持问题导向，充分重视信访、民调、舆情等领域反映的民生突出问题，使政府公共决策与群众实际感受更好契合。要加强顶层设计，建立职能部门定期听取信访等民情民意汇集部门工作建议的机制。要善于整合民生信息，对群众碎片化的民生诉求进行聚合分析，突破个案局限，强化信息整合，从全市视野和全局眼光，增强政府部门民生决策的民主性与科学性，推动面上突出问题得到源头预防和批量解决，不断提升公共治理和服务水平。

推进政府行政管理体制机制创新。良好的政府行政管理能够提高市民满意度、放大民生绩效。上海要以深化公共服务投融资体制改革为抓手，健全政府购买公共服务和民生事业的机制。要通过推进预算决算、公共政策、行政执法、公共服务等领域的政府信息公开，提高信息公开力度和公共参与程度。要及时总结以“上海发布”为龙头的政务微博群、“12345”市民服务热线等平台的运行经验，不断加强和改进政务服务。要深入推进财政专项支出绩效评价，提高财政资金在民生投入上的使用效率。要高度重视民生政策预期评估和综合评估，提高民生政策的制定与执行水平，更好发挥民生政策在维护社会公平方面的调控引领作用。

加强责任政府、法治政府和服务政府建设。这些年来，上海市政府注重责任政府、法治政府、服务政府建设，推进社会管理方式创新，完善两级政府三级管理工作模式，民生问题得到有效解决。在此基础上，要加大建设力度，进一步树立政府部门的“责任、法治、服务”形象，对群众高度关注、事关群众切身利益的政策规定，要主动公开，加强检查，切实维护群众的民生权益。

采取有效对策应对民生工作挑战。2013年上海面临的民生工作压力很大：第一，受输入性通胀压力加大、食品价格上涨和资源产品价格调整的影响，成本上升型通胀压力明显加大，物价水平可能出现较快上涨；第二，随着经济增长继续乏力和结构调整力度加大，经济下滑对就业的滞后影响可能逐步体现，周期性、结构性和摩擦性失业会增多，包括青年人就业在内的整体就业形势将比较严峻；第三，受结构性减税和“营改增”税制改革的推进，财政增收因素将明显减少，支持收入分配、就业、社会保障及其他各项民生的财政压力将进一步加大；第四，随着中等阶层人群的增加，更高层次的民生需求将进一步增长；第五，网络新媒体等信息传播技术的普及，公众互动参与的社会环境的形成，政府应对民生突发事件能力将面临新的挑战，等等。政府部门要未雨绸缪，建立中长期政策储备，制定全方位民生预案，做到应对自如。

四、解决民生问题需要破解重大理论和实践问题

（一）要破解民生工作的实践瓶颈

一是如何促使全社会重视民生问题。许多专家学者认为，当下中国已经到了重视民生、改善民生的关键阶段。但是，民生问题的根本解决，不仅仅是政府部门的责任，还包括社会、单位、社区等各方面的参与。要厘清各部门、各单位在民生工作中的地位和作用，分清不同职责、不同责任、不同义务、不同角色，聚集解决民生问题的合力。

二是如何增强政府部门的民生意识。一些专家学者认为，政府拥有大量资源，是解决民生问题的主要方面，但是不少政府部门的民生意识薄弱，应当破解这个实践瓶颈。要在政府部门系统开展以“民生与宗旨”为内容的教育实践活动，引导公务机关、公共部门从政治层面、执政高度看民生，从转变职能、服务群众角度做民生，从维护稳定、构建和谐要求抓民生。

三是如何把“中国梦”作为民生动力。专家学者指出，中国梦是民族梦，是人民梦，也是民生梦，因而要善于用“中国梦”凝聚民生共识，统纳多元诉求。实现中国梦，既不能乱做梦，也不能做噩梦，而是要把理想与现实结合、激情与理智统一、诉求与奋斗兼之、大目标与小步走相合，尽力而为、量力而行，人人不空谈、个个能实干。只有这样，民生问题才能随着中国梦的实现而迎刃而解。

（二）要破解民生问题的思想理论瓶颈

一是如何处理民生诉求与民粹主义的关系。群众对民生改善愿望十分迫切，心理预期较高，如要求短期内解决就业、教育、医疗、食品安全、环境等紧迫问题，最显著的特征是诉求更加的民粹化、激进化，尤其在微博等新媒体助推传播和舆论跟风引导下，民众对民生改善预期不断提高，甚至产生非理性倾向。但国情、市情、社情十分复杂，不可能马上实施超越现阶段社会实际承受力的民生政策，既要关注民生又要避免民粹，两者之间的平衡点如何把握？

二是如何处理发达国家与发展中国家不同民生标准的关系。一些群众不从中国国情出发，不考虑中国社会实际情况，对民生改善预期过高；不少市民羡慕西方发达国家的民生福利，提出一些不切实际、脱离国情的吁求，作为提出民生诉求的依据和理由，要求在最短时间内达到西方社会的民生福利水准，实际上西方一些国家的过度福利已衍生出一系列的社会问题。我们应当开展适当的宣传教育，让老百姓认同国情，减少浮躁心态和过激维权行为。

三是如何处理群众维权意识觉醒与政府部门管理创新滞后的关系。上海在民生建设上取得的成绩是很大的，但市民对政府的民生诉求起点更高了，而一些政府部门的管理创新滞后于民生问题解决的诉求，使一些民生问题积淀下来成为老大难，如何加快政府的管理创新，既是实践问题，也有理论问题，需要认真研究。

四是如何处理改善社会民生与推进党风廉政的关系。一些反映较为集中的民生诉求如教育、医疗、就业等，表面上是群众对民生的不满，实质上是群众对特权意识或行径的不满，是老百姓对权力阶层与普通民众争夺民生资源行为的“民意抗诉”；如果民生领域的党风廉政建设跟不上，教育领域“批条子”、“高额赞助费”等不当行为盛行，医疗领域“权力、地位换取最好医疗条件”等不正之风盛行，政府再怎么样出台改善民生的政策也缓解不了市民的怨恨和不满。如何在民生领域维护公平正义，需要理论研究和制度突破。

五是如何处理民生利益多元与确立民生建设共识的关系。社会民生涉及问题多，牵涉面广，群众对改善民生的诉求多元化，甚至对一个民生问题也存在多种诉求愿望，很难达成共识。但是，改善民生需要市民形成共识，共同参与民生建设。如何按照习近平总书记提出的“最大化地凝聚共识，实现中国梦”的要求，把基层干部、群众的思想凝聚到“中国梦”上，共同为改善民生贡献力量，而不是一味地、单向地索取民生利益，需要做艰苦的宣传思想工作。

这些方面的关系处理，急需有新的理论突破和观念突破。建议理论界围绕这些关系，开展课题研究和社会调查，推进民生改善理论和社会建设理论的全面创新，为各级党组织和政府部门的民生工作提供理论支撑。

（2013年）

[1] 本报告由杨雄研究员、李友权博士撰写。