江苏南通模式

南通市地处江苏省东部，东濒黄海，南临长江，隔江与上海相望，面积8001平方公里，常住人口730万，城镇人口458.2万人，外来人口超过110万。南通是1984年国家首批14个沿海对外开放城市之一，改革开放和经济发展起步较早。进入21世纪以来，南通市适逢长三角一体化战略、江苏沿海开发战略和“一带一路”建设等国家战略机遇叠加的时机，成为长三角经济带最具优势和活力的城市之一。2015年，南通实现生产总值6148.4亿元，同比增长9.6%。[1]

从南通市的整个社会矛盾纠纷分布情况看，80%以上发生在村居一级，80%以上的矛盾纠纷也化解在村居一级，大调解组织80%以上的人员工作在村居一线，大调解组织的薄弱点也正是在基层村居。2007年启东市率先在全市建立以老干部为主体的村居调解工作室，通过自愿报名、竞职演说、民主选举、组织考察、社会公示和党委决定等程序，每村选聘2名熟悉本村情况、热心调解工作的退休政法干警、法律服务工作者和懂法律知识的老干部、老教师担任村居专职调解员，有80%左右的矛盾纠纷在村居级得到化解。

之后，南通进一步建立各类专业调解组织机构，如成立了全省首家由政府主导管理下的独立第三方医患纠纷调处机构，这一举措开创了专业化处理医患纠纷之先河。此后，市医患纠纷调处中心实行党委政府统一领导，综治部门牵头协调，卫生、司法业务指导，市、区、医院三级联动，建立了多方支持的资源整合机制、社会公认的事故鉴定机制、规范有序的调处预防机制、科学合理的纠纷理赔机制。全市9个县（市）区相继建立医患、劳资、环保、拆迁等专业调解新机制，形成了劳资纠纷的“如皋模式”“崇川模式”，“三站一中心”的通州模式，“四站三室”的海门模式等专业化调处新机制，进一步拓展了社会矛盾纠纷大调解机制的内涵和外延。各专业调处机制依托政府各职能部门建立，把整合部门资源、政法资源与专业资源有机结合起来，配备了一批懂法、懂调解、懂专业知识的综合性人才，实现了资源整合和调处效能的最大化。2008年以来，南通市各专业性调处中心（调处站）累计成功化解劳资纠纷508件、医患纠纷114件、拆迁纠纷256件、环保纠纷150件、涉海涉滩纠纷46件，涉及群众3428人，兑付理赔2575万元。2009年，即大调解实施的第6年，南通市各级调解组织共化解各类矛盾纠纷20.9万件，调处成功率达97%。全市122个乡镇（街道）中有三分之一实现了无群体性事件、无民转刑案件、无越级上访。南通由此一举跃升为全省乃至全国最平安的地区之一。[2]

南通的大调解体系并没有超脱现行的社会管理架构，而是在内涵上融司法调解、行政调解、人民调解、行业社会调解于一体。其特点在于最大限度地整合现有社会矛盾调解资源，形成合力，整体联动，以最大的效能化解社会矛盾纠纷。在组织体制上，确保大调解体系在化解社会矛盾中的龙头性地位;在宏观制度设计上，实行“党委政府统一领导、政法综治牵头协调、调处中心具体运作、司法部门业务指导、职能部门共同参与、社会各方整体联动”的社会矛盾纠纷大调解工作格局。在组织网络上确保大调解体系在化解社会矛盾中的基础性定位。南通构建了市大调解指导委，县、乡调处中心、村（社区）调处站、十户调解小组和基层调解信息员的六级大调解工作网络。目前，南通全市9个县（市）区、122个乡镇（街道）和2255个村（居、园区）都建立了“大调解”组织，村民小组内部则按照10户为一个单元设立“十户联调长”，设立矛盾纠纷信息员，在纵向上建立起针对矛盾纠纷不留盲点的防范处置网络。这样，社会矛盾能够被及早发现、及时处理，尽可能在基层和一线消解影响社会不稳定的因素。

在工作职能上确保大调解体系在化解社会矛盾中的导向性作用。在工作运行中，党委和政府赋予大调解体系矛盾纠纷交办转办、督查考核、指导协调、情况通报、人事建议、一票否决建议“六大权力”;乡镇（街道）调处中心作为政法综治工作中心的核心办事机构，强化其对矛盾纠纷分流指派、调处调度、调处督办、一票否决建议和渎职责任追究“五大职权”;村居调处站有纠纷排查、报告、调解、回访四项职能。各级调解组织遵循免费咨询、免费调解、免费服务的“三免”原则，实行一个窗口对外和“一站式”服务、一揽子解决问题，真正做到有案必受、有受必理、有理必果、有果必公。加大投入，各县（市、区）均建立了“大调解”视频指挥系统，通过这一系统，基层调解组织每天向县（市、区）中心报告当天发生的各类矛盾纠纷情况，做到基层动态实时掌控。各级调解组织有职权、有权威，这种导向也进一步强化了“大调解”体系在社会矛盾化解、社会治理创新中的龙头地位和基础性作用。以下通过三起具体案例来说明大调解的南通模式在化解矛盾纠纷中的作用和存在的问题。

（一）永安纺织有限公司劳资矛盾处理化解

永安纺织前身是南通下属启东市一家“老牌”国营大厂——启东市棉纺厂，鼎盛时期曾是该市龙头企业，有近3000工人。公司占地总面积203600平方米，总建筑面积110000平方米，总资产4.2亿元。公司拥有环锭纺120000锭，气流纺5台，进口喷气、剑杆织机100台（各50台），国产剑杆织机近200台，是苏北地区规模较大的纺织企业。公司设备先进，技术力量雄厚，拥有各类技术人员近300人。公司主要生产各种规格的纯棉、纯化纤和棉化纤混合的纱、线、布。根据用户需要也可生产特需产品。年生产能力为纱30000吨，工业用线1500吨，各种面料、坯布1500万米。年销售收入近50000万元，利税3000万元。是启东市金牌企业、南通市百强民营企业和江苏省AAA级重合同、守信用企业。由于公司产品质量过硬，深得客户的青睐，公司拥有自营进出口权，产品远销美国、日本等国家。

十多年前永安纺织改制为民营股份制企业，在职员工近千人。由于决策失误和经营不善，日渐走下坡路。至2015年底，企业欠银行贷款3.5亿，欠社会借款1.2亿，欠职工2014年4月起的社会保险和2015年4月起的工资约1800万元。企业负责人多次向职工承诺解缴养老保险和发放工资，最终却因筹不到资金而无法兑现。部分职工因此连续到该市人社局、信访局、开发区管委会、市政府等上访，甚至采取了罢工、到市政府门口静坐的方式开始“维权”。启东市经济开发区作为该企业属地的一个工作部门，开发区党工委、管委会，首先抽调精干力量成立专项工作组。在大调解网络平台上，确定由党工委书记为组长，管委会副主任为副组长，经发局局长、副局长为协调推进组负责人，社区局局长，调解中心主任为政策宣传组负责人，以及抽调近20名相关人员组成联动应急工作小组，集中时间、集中精力开展相关工作。

基于这个由各部门配合参与的网络平台，相关负责人一起研究制定化解矛盾的工作方案。在调研和掌握基本情况的基础上，工作组提出三套化解预案。第一套预案是帮助企业盘活存量、筹集资金，全力自救。第二套预案是引进有实力的企业注入资金，增资扩股，参与企业生产经营。第三套预案是支持职工向法院申请企业破产，依法解决企业拖欠职工的养老保险，医疗保险和工资。具体实行哪种，工作组派出代表与工人进行协商谈判，坦诚交流，防止矛盾激化和职工情绪恶化。

在交流协商的过程中，第一套预案最先被否定，因为企业已经无力自救。特别是职工的情绪非常激动，拿不到真金白银的补偿也不会善罢甘休，加上当时春节将至，无论本地职工还是外地职工都需要解决吃饭问题。而第三套预案是不得已而为，对集体、企业和职工都不是上策。在化解过程中经过比较协商，只有第二套方案最佳。

于是，矛盾调处工作小组深入企业，深入职工群众当中，认真做好思想工作，既对他们的维权表示理解和支持，又对他们在市政府大门口集访静坐行为予以批评，陪职工度过了一个又一个白天和夜晚。面对职工的不理解甚至污言秽语，工作人员发挥调解技巧和运用专业的法律知识，对他们进行解说和劝导。并对职工的愤怒情绪保持了最大的克制，不火上浇油，努力争取畅通与工人的交流和沟通。大调解工作人员一边不断引导职工依法、理性维护自己的合法权益，一边协调推进组马不停蹄地开展相关工作，分别向市委市政府分管工业、金融、政法的领导汇报情况，取得支持。又向南通市金融办汇报、召开启东金融单位会议，求得上级部门的支持。此外，还向有实力的企业介绍情况，做好与永安纺织的牵线对接工作，商谈并协调解决增资扩股资产重组过程中的具体问题。

功夫不负有心人，在永安纺织劳资矛盾纠纷工作组的努力下，启东市一重点工业企业与永安纺织达成协议，先期向永安纺织注入一千多万资金，解决了拖欠职工的工资和养老保险问题，最终令矛盾得以化解，机器重新转动，职工就业得到维持，人心保持了稳定。

在这起劳资纠纷化解中，大调解平台的协同联动发挥了化解矛盾的高效作用，而各部门领导的重视是及时控制局势的关键。启东经济开发区的主要领导虽然在行政业务上与企业没有直接关系，但对该起矛盾纠纷调处化解工作倾注了大量心血，从大局的把握到具体细节的听取;从调处化解方案的制定，到工作组成员的派遣;从与相关部门、企业的协调沟通，到直面群众做好解释教育工作，都为大家树立了榜样。专门工作小组组长、党工委副书记，专门工作小组副组长、管委会副主任，更是放弃了手头其他工作，想群众所想，急群众所需，废寝忘食，夜以继日，带领其他矛盾纠纷调处人员，做了大量卓有成效的工作，最终也得到了广大群众的理解和认可。

职工之所以可以从群情激愤到感化理解到达成共识，最重要的是相关协调人员秉持依法调处的原则，结合情理法开展调解，这是做好矛盾纠纷化解的保证。企业职工为所在企业工作，理应得到劳动报酬，解决企业拖欠职工养老保险和工资问题，责任主体也应该是企业，职工要依法按程序维护自己的切身利益，而不是以要吃饭等为由恣意妄为，向行政机关和领导施压，更不应该做出有违法律的行为。在调解过程中，一些职工情绪十分激动，但调解工作人员始终动之以情，晓之以理，既积极作为，又不大包大揽，个别职工因过激行为被公安部门非法拘留，调解工作人员及时向职工宣传有关法律法规，确保调解工作和维权工作始终在法律框架范围内进行。而职工本身对纺织厂也是充满感情的，车间主任张先生说:“真是可惜。跟南通永安还是有感情的，当年永安厂的200多台老细纱机PLC三自动改造都是我们改造的。去过好多次，很讲信用的一个单位。”[3]

另一位职工王女士也坦言:

在这个厂十多年了，连同启东棉纺织厂一同算起我已经工作三十年，这是我生命中最灿烂最美好的年华，心中苦涩又无奈! 南通永安纺织有限公司还没有正式破产，近千职工劳动关系还没有解除，在等待清算，在政府协调下现由江苏好收成租赁经营，现已更名为江苏好收成金纺纺织科技有限公司，法人亦变更。我记住锐龙老师和志同老师的话:厂的倒闭是不幸的，但新的机会或许就孕育在其中，结束也意味着新的开始。我们只能为自己加油，为未来祈福! 别了，南通永安纺织有限公司。[4]

永安纺织的劳资纠纷从2014年上半年就已经萌生，2015年4月起因资金链断裂欠发职工工资而加剧，职工为此向有关业务职能部门投诉，但终因拖而不决导致职工罢工维权，并有可能造成更为严重的后果。开发区永安纺织劳资矛盾纠纷调处应急工作小组，在大调解调处网络中，以大局为重，以职工群众切身利益为重，及时介入，多方协调，既防止了矛盾的进一步扩大升级，又从根本上解决了企业拖欠职工的养老保险和工资问题。

（二）张家港意外死亡纠纷化解

2015年4月21日早上6点，海安某建筑公司驻张家港项目经理王某在张家港工地自杀身亡。王某留下遗书，自述自杀原因是与张家港某建筑集团合作项目经营不善，亏损巨大。其后，经过张家港公安部门现场勘查确认王某系自杀死亡。然而王某家属获悉后，不接受王某自杀的现实，带了亲友20余人赴张家港某建筑集团工地讨要说法，要求赔偿400万元人民币，并采取了封门堵路的激进方式，导致了该集团工地无法正常施工。

4月28日，张家港相关部门在经过多次调解无效的情况下，考虑借助大调解纠纷化解平台与海安县政府联系，请求海安县派员配合相关工作。海安县随即成立了由县调处中心牵头的工作小组紧急赶赴张家港。28日下午2时许，海安、张家港联合工作组和纠纷双方开展调解工作。工作初始，张家港某建筑集团自认为无过错，不愿给予任何赔偿和补偿。死者家属认为项目造成巨大亏损与张家港某建筑集团脱不了干系，必须予以巨额赔偿，局面僵持不下。对此，联合工作组决定分头做纠纷双方工作，张家港方面要求建筑集团从维护社会稳定大局出发，从确保安全生产施工角度，对死者家属给予人道主义照顾。同时，海安县工作组对死者家属进行讲理释法，阐明死者的自杀行为确实应由自己承担全部责任。最重要的一点，关于项目亏损的问题尚无证据证明是由张家港某建筑集团造成的。

经过对纠纷双方的反复开导劝说，张家港某建筑集团和死者家属终于在29日凌晨3点达成和解，由张家港某建筑集团、海安某建筑公司分别给予家属一定经济救助。死者家属、张家港某建设集团和海安县某建筑公司均表示满意。这起纠缠了9天的意外死亡纠纷，在海安、张家港两地工作人员连续调解13个小时后，终于尘埃落定。

这起案例也是中国典型的闹丧事件，家属借由不接受“自杀”的现实和解释向地方政府无理提出索赔要求。双方达成和解的前提也是在各相关部门联合工作，为家属提供法律信息，明确其应该承担的义务和不合理的诉求是得不到法律支持的，索赔和诉求必须根据合法合理的原则进行下达成的。此外，工会领导和张家港建筑集团领导也高度注意方法和话语，避免激化当事人家属情绪，尽力令双方回归理性达成共识，最后令纠纷得以化解。

（三）海门医患纠纷化解

2016年7月底，家住海门市海门街道的赵先生因为发烧来到市区某单位的内设医务室挂水。挂到一半的时候，赵先生感到不适，医生便帮他拔掉了吊针，停止挂水。平躺休息片刻后，赵先生离开了医务室。在回家的途中，赵先生突然发病并出现窒息的情况，后经抢救无效而死亡。由于该医务室是单位内设医务室，不具备对外营业资质，加上医生的疏忽也引起了死者家属的强烈不满，赵先生家属情绪激动，要求该单位赔偿人民币200万元。该诉求被单位领导人拒绝，因该单位认为可能是赵先生本人的身体问题导致了其死亡，而非吊针所致，请家属进行解剖尸体来检验。但是被家属一口拒绝，赵妻坚决不接受解剖。

赵先生家属了解到，该医务室是单位内设的机构，服务对象只能是单位内部员工，不可以向社会开放或者营业，而赵先生并不是该单位员工。赵先生的家人于是向卫计委申请了重新调查询问，要求相应的责任赔偿。7月中旬，赵先生家属来到该单位门口，在门上贴上了“还我人命，讨回公道”的白纸，单位保安人员担心矛盾激化，于是马上向海门市医患调处中心反映情况，并劝告家属与单位好好沟通，早日依法合理地解决矛盾。

市医患纠纷调处工作站立即整合大调解、法院、公安、卫生等部门专业力量，共同参与调处医患纠纷。经过相关部门的调查，该单位医务室确实不能对外营业，虽然也开具了门诊日志和处方，但在挂水中赵先生出现不适后，医生的处置不当，缺乏沟通，需要负起一定的责任。海门市政府还配备专职律师参与纠纷调解，为当事人家属提供法律咨询和服务。最后，海门高新区人民调解委员会了解情况后，将双方当事人邀请至大调解工作室进行调解，在调解员的耐心调解下，明确医患责任归属和双方各自的责任，基于人道和情理，最终双方达成一致协议，当事医生一次性赔偿死者家属9.5万元。据海门高新区调解人员介绍，经过耐心调解和劝导，死者家属与当事医生在市医患人民调解委员会的主持下签订了调解协议书。

海门市医患纠纷调处工作站日常运行经费纳入年度财政预算，由财政全额保障。工作站按要求设置接待受理室、调解处理室、警务室、巡回法庭、办公室五个职能科室。建立由42名各科医学专家组成的医疗纠纷处置专家库，对重大复杂疑难纠纷“把脉问诊”，确保医疗纠纷调处工作的公平公正、科学有据。特别在当下医患矛盾加剧，医疗体制不健全和病人缺乏法治意识的双重作用下，医患纠纷日益增多，情节恶劣，社会影响很大。大调解机制至少可以在防止矛盾激化、出现极端行为的同时，对当事人的情绪起到抚平缓和的作用。可以说是患者与医疗机构之间的缓冲阀。

江苏南通大调解体系自2003年建立实施以来，至2010年，累积化解各类矛盾29.7万件，有效避免越级上访4374件、群体性事件4690件、民转刑案件1385起。南通市122个乡镇（街道）中每年超过1/3实现“无民转刑案件、无越级上访、无群体性事件”的“三无”目标。[5]全市各地立足大调解平台，在县（市、区）和大部分乡镇（街道）调处中心设立听证对话厅（室），对政府即将出台的相关政策措施和涉及群众切身利益可能引发的新矛盾，举行听证对话，听取群众意见，防止出现“政府政策已出台，矛盾纠纷跟着来”的现象。自2005年以来，南通市9个县（市、区）122个乡镇（街道）共组织听证对话活动2000余次，参加群众10多万人，有效避免近百起群体性越级上访事件。

南通的大调解体系建设经历了三个阶段。一是基础建设阶段（2003—2006年），这个阶段主要体现了大调解综合性特征和应用综合手段化解各类社会矛盾纠纷的运作特点，以党委统一领导为前提，实现了区域内社会资源的有效整合，综合运用经济、行政、法律、教育等多种手段化解各类社会矛盾纠纷。二是发展创新阶段（2007—2011年），这个阶段以专业化为主要特征，依托大调解综合平台，在相关区域与行业，不断探索建立专门调解组织、专业调处机制以及专职调解队伍，有效构筑起“一综多专”的大调解格局。三是提能增效阶段（2012年—至今），这个阶段从2012年至今，是进一步优化调解体系，提升调解功能，增强调解实效的阶段。

南通大调解体系之所以可以成为全国首个试验点，其调处和化解矛盾纠纷的成效得到不断肯定，与其绩效考核机制密不可分。南通建立了大调解责任查究制度，实行市、县（市、区）、乡镇（街道）、村（居）按职责逐级进行责任倒查。严格落实“属地管理、分级负责”和“谁主管、谁负责”的原则，强化矛盾纠纷发生地的党政部门一把手第一责任、分管领导直接责任、其他领导按照“一岗双责”承担相应责任以及调解组织部门责任、调解员直接调处责任的层级化责任体系。凡对重大矛盾纠纷发生前未发现情况或发现情况未及时上报、未有效调处予以化解的，严格实行责任倒查，对相关责任单位和负责人实施“一票否决”。在此基础上，实施绩效考核制度。大调解工作绩效考核被纳入年度综治考核大盘子，矛盾纠纷的调处率和调处成功率、民转刑案件的下降率、越级上访和群体性事件的管控率、法院对调解协议的采信率、法院受理民事案件的下降率、同一矛盾纠纷110重复报警下降率、人民群众的满意率等作为考核重点。如在对区县、乡镇和村的综合考核中，大调解工作绩效所占比重在县级不少于15%，乡镇级不少于20%，村级不少于30%。同时，对表现优异的个人和部门给予奖励，实行激励表彰制度。南通市委、市政府每2年进行一次“十佳调处中心”“十佳调解员”评选表彰活动，已连续表彰4届。市综治委已连续五年组织开展“三无”（无民转刑案件、无群体性事件、无越级上访）乡镇评选，有三分之一左右的乡镇达到“三无”标准。各县（市、区）也将“大调解”表彰列入党委政府表彰项目。严格实行奖惩制度，配以一系列支撑机制为南通的大调解体系的高效运转提供了制度保障，为大调解体系更加顺畅地融入整个社会管理体系营造了良好的内外部环境，特别是激发了人的活力，使得大调解体系迸发出勃勃生机。

[1] 南通市:“一综多专大调解机制”[EB/OL].2016 07 28[2016 10 15]http://expo.people.com.cn/n1/2016/0728/c40380828591940.html.

[2] 葛重兵.南通社会矛盾纠纷大调解深化发展纪实[EB/OL].20090903[2017 05 16]http://js.xhby.net/system/2009/09/03/010579459.shtml.

[3] 引自南通市调研访谈记录，2016年2月。

[4] 引自南通市调研访谈记录，2016年2月。

[5] 王伟，高海青，崔海伟.南通社会矛盾纠纷“大调解”体系建设的思考[EB/OL].2012 0730[20170501]http://www.chinapeace.gov.cn/201207/30/content_4854673.htm.