海外兴起与发展

（一）兴起

20世纪70年代以来，西方发达国家普遍面临着经济和社会的“滞涨”，福利国家危机显现，由此产生了通过公共服务社会化的实践探索来提高政府在公共服务提供方面的效率和质量，学术上也尝试使用新的理论（如新公共管理、治理理论等）为行政管理变革做出理论上的指导。20世纪90年代，英国率先提出了公私伙伴关系的概念（Public-Private Partnerships，简称PPPs）[1]，之后该理念被许多发达国家采用，并在全球范围内得到推广。公私伙伴关系，“是公共部门与私人部门为了提供公共服务而建立起来的一种相互关系，这种关系通过正式的合约来确立。在合约中，双方根据事先约定履行各自的职责，发挥各自的运行机制，以达到提供有效公共服务的目的。实现公私合作，有多种制度安排，公共服务购买就是其中之一，并且是十分普遍的一种形式。”[2]按照公私伙伴关系的定义，政府可以向企业，也可以向社会组织购买公共服务。由于本书的研究对象聚焦于社会组织，所以在本书中所涉及的公共服务购买如无特殊说明，特指政府向社会组织购买服务，即政府出资把原来由其提供的公共职能委托给社会组织，社会组织根据与政府的协议提供公共服务。

第三部门理论的创立者莱斯特·萨拉蒙（2008）认为“公共服务体系中政府不应该无限承担公共产品和服务的具体生产和提供，而是应该扮演资金提供者和监管者的角色，具体服务应由第三方机构提供，特别是非营利部门。”[3]萨瓦斯（2002）也提出“民营化是这一行政改革的重要途径，即引入市场机制增强政府提供公共服务的质量，民营化的具体措施包括委托授权、政府撤资、政府淡出，其中合同外包或者政府购买是最常见的方式。”[4]并认为“只要实施得当，民营化就能大大改善政府绩效，效率的提高和效益的增进已成定律。总体上看，政府购买（或合同承包）通过提高生产率从而降低了成本，缓解了政府财政压力，还回应了公共服务的社会需求，而且，政府与社会增强了互动，构建了良好的伙伴关系”。[5]

（二）蓬勃发展

公共服务购买产生后，迅速在西方，甚至全球得到了蓬勃发展。自20世纪70年代以来，英国政府就推行了一系列涉及地方政府的改革措施，其中一项就是用强制性竞标的形式，将原先政府提供的公共服务交给市场机构或社会组织来提供。这一改革的主要目标是变革公共服务的供给机制，让政府成为公共服务供给的指导者，而让更多的市场和社会力量参与到公共产品的提供中来。与此同时，法国也围绕公共服务，进行了多次地方政府的改革。“法国市镇政府在改革过程中，通过市场机制，以特许委托、招标、投标、兴建混合经济体系等方式，或将社会与文化服务委托给民间机构代理，或将政府垄断的公共产品生产权和提供权向私营公司、非营利组织等机构转让，以企业的经营管理理念解决行政管理的低效率问题，弥补资金缺口，进而改善公共服务的质量，同时也促进非政府部门对公共政策过程的参与。”[6]但是，与英国有所区别的是，法国很重视政府在公共服务中的主导作用，政府在选择合作对象，政策制定和实施等方面都具有高度的权力。社会组织与政府之间的合作尚不是平等地位的合作。另外，美国政府为了摆脱福利危机，也在基层政府上开展了一系列革新运动。美国的地方与基层政府是组织、协调和管理者，而非单一的服务提供者。他们开发各种本地资源，通过各种合作方式[7]，与各类经济和社会组织建立伙伴关系，共同来提供公共服务，提高服务的数量和质量。有资料表明，1979年大约就有55％的服务是州政府和社会组织通过契约的形式共同提供的[8]。“承包制实际上已经扩展进了美国政府的每一个角落”。[9]在香港，政府购买服务发展也是历史悠久且成果显著，有学者总结出四阶段论：“第一阶段：关注贫穷，实行救济，外国捐款资助；第二阶段：关注社会变迁，发展服务，‘酌情津贴’资助；第三阶段：关注服务稳定，发展制度，‘标准津贴’资助；第四阶段：关注服务深化，发展标准，‘整笔拨款’资助。”[10]

（三）特征

由以上的公共服务购买的发展历史以及海外国家和地区的实践，我们可以发现公共服务购买存在如下特征：

第一，政府购买公共服务涵盖大多数公共服务领域，特别是教育、文化、公共卫生、社会服务等公共服务领域。

第二，社会组织是公共服务购买的重要承接主体。政府对社会组织的管理侧重于事后管理，对社会组织的注册登记管理较为宽松，较少干预社会组织的人事变动、资源动员等。政府购买服务的主体双方是独立的，处于平等地位。

第三，对于政府购买公共服务的立法规定健全。经过多年的发展，海外国家在20世纪80年代逐渐形成了稳定、持续的政府向社会组织购买公共服务制度，政府专门拿出公共财政资金来保证政府购买的顺利进行，并且许多发达国家明文规定政府向社会组织购买公共服务的细则。

第四，在购买方式上，公开竞标是最典型的模式。例如，英国政府1990年的公共医疗和社区关怀法明确规定，中央政府拨付的特殊款项的85％必须以竞争招标的方式向私营或非政府组织购买服务。

第五，公共服务购买有一系列较为严格的操作程序。如英国政府采购程序包括八个阶段：制定采购计划；确定采购总负责人和配备律师、会计师或审计师；律师起草和在指定刊物上公布信息；接受咨询；按标准确定合格供应商名单；招标或直接采购；按照合同监督供应商完成服务；独立审计。美国政府采购则包括六个环节：制定统一的单据格式、招标公告以及表述格式；对招标工作人员统一定位；详细制定招标采购操作规程；确定合格供应商名单；招投标；交货追查，进行采购审计和管理审计。

（四）反思与完善

尽管购买服务已经成为发达国家和地区政府提供公共服务的主要形式，但对这一形式的质疑也从未停止。霍吉（Hodge，2000）认为，“政府购买的真正功效很缺乏研究，而各国在政府购买公共服务的过程中没有减少政府膨胀和财政赤字的上涨。”[11]张伯伦（Chamberlin， 1987）指出，“民营化只有在市场良好、信息充分、决策张弛有度和外部性有限的情况下才能发挥最佳效用。而在外部性和垄断性存在、竞争受到约束、效率不是主要公共目标的情况下效果最差。”[12]凯特尔认为在公共服务购买中存在“供给方缺陷”和“需求方缺陷”。前者是指提供公共物品的经济和社会组织存在的各种缺陷，后者是指政府自身的缺陷。这两种缺陷决定了购买服务这一模式的缺陷[13]。库珀认为，“政府购买公共服务绝对不是一项单纯的交易行为，竞争、效率并不是对其衡量的唯一标准，库珀强调，回应性、效率、经济性、有效性、责任、平等等都是管制政府购买公共服务的重要标准。”[14]当然，上述学者的反思观点也进一步促成了各国公共服务购买的改进与完善。