选择性支持

（一）合法性和资源支持

目前社会组织在国内遇到的困境主要集中在其合法性和资源不足方面，政府购买服务恰能弥补这两大困境。2011年，JD区助残项目招投标中中标的19家单位有12家属于社会组织。除1家外，其余都是政府主导下成立甚至是政府自创的社会组织，与政府关系相当密切。在调查中，这12家社会组织全都认为没有注册方面的问题，与国内社会组织普遍的注册难问题大为不同，而且这些社会组织在资源上都依赖政府，有的甚至达到单一依赖的程度。如承接“阳光居家养残”项目的和谐家庭服务中心就是特别为承接该残联项目而成立的。

我们这个组织是因为接了这个项目才成立的，我们是7月跟区残联签下这个项目，然后成立的社会组织，主管单位是区妇联。其实我们这个组织主要是考虑到妇联的家庭服务行业协会，想做家庭服务行业协会的工作，但是行业协会本身没有什么薪水，JD区有个具体的分会来抓这个工作。此时正好残联来找我们，找一批家政服务员为残疾人服务，我想正好可以。我们组织的名称“和谐家庭服务中心”是市民政局的刘处长和JD区家庭行业协会的会长共同取的。注册成立民办非企业单位，是合伙注册的。另外我们从一开始就专心地做这个项目，没有做其他项目，一直盯着这个项目做。到现在也有其他的一些项目，但都是很小的，主要是针对医院的病患，还有就是有10来个月嫂在JD区的一些医院等小的投资。我们组织是伴随这个项目的承接来逐渐壮大，从180多个服务对象现在到375名服务对象，志愿者从6个发展到80多个，我感觉到组织不断在壮大，区残联很关心，我们逐渐向专业方向发展，在残联的带领下去浦东新区学习取经，管理不断在完善，我觉得应该在区残联和妇联的关心下，不断发展壮大[1]。

承接“彩绘人生”“爱心课堂”及“照顾者”三大项目的阳光彩虹社工事务所成立之初就得到了市、区残联各10万元的启动基金，并且所在街道解决了办公场所和两名工作人员的待遇编制[2]。

我们事务所刚成立的时候，市区残联拨了20万元作为启动资金，这是一个很大的支持，等于初生婴儿给奶吃了，后面就是要自己去做项目了，同时街道也给了这个办公场地和工资的支持。关键是领导重视这块，专门拨出人来做，这真不是虚的，做任何工作，领导重视真是需要的，而且是非常重要的一块，很实在也是很客观的一块。做项目过程中，区残联也很支持，比如有公益创投，就指定给我们做，30万，首先他信任你事务所的能力，否则不会给你，相对来说我们还是比较幸运的，否则真是比较困难[3]。

各街镇的残疾人服务社更是与街镇职能科室两块牌子一套班子，获得了行政系统的全力支持。另外，2011年，区残联还在全市率先成立助残社会组织孵化园，通过“政府、社会组织、社会企业合作互动”方式，以“以人为本，服务残障人士”为宗旨，为优秀的助残社会组织免费提供办公场所及能力支持。可以说政府的支持是社会组织产生并发展的最重要因素。

（二）制度的支持

根据调查，截至2012年初，JD区共有助残社会组织38个。在2010年和2011年两年中参与区残联公益服务项目招投标的社会组织包括区内和区外的共有42个。而这一定规模的社会组织群体的生成离不开区残联在上文中提到对其合法性和资源方面的支持，更离不开的是区委、区政府和区残联在制度方面的支持。

2011年，JD区委办公室、区人民政府办公室联合印发了《关于加强本区社会组织建设的实施意见》，这是该区第一份关于社会组织建设的纲领性文件。意见指出，“十二五”期间，本区要在社会组织培育发展、政策扶持、能力建设、监督管理四个方面加大工作力度，为此要重点落实十项工作举措：一是重点培育发展以满足社会公众民生需求为目的，从事社区民生服务、参与社区公共事务管理的社会组织；二是在区和街镇两级探索社会组织孵化基地（园）；三是对符合条件的公益慈善类、社会福利类和社会服务类社会组织，民政部门直接予以注册登记；四是建立政府购买社会组织服务的招投标平台，形成以项目为导向的政府购买服务机制；五是统筹社会组织发展财政资金，制定出台《JD区促进社会组织发展财政资金扶持试行办法》；六是建立社会组织从业人员劳动用工和职称评定制度，将社会组织优秀人才纳入本区优秀人才范围，享受同等待遇；七是逐步在党代表大会、人民代表大会中增加社会组织代表比例，在政治协商会议中增加社会组织委员的数量；八是加强社会组织分类指导建设、自律诚信建设和自身能力建设；九是建立社会组织监管合力机制，加大对违法违规社会组织的查处力度；十是培育创建具有枢纽功能的社会组织，授权其承接政府部分管理和服务社会组织的职能。意见还要求，建立以区分管领导为召集人，区相关部门和街镇参加的“JD区社会组织建设联席会议”，进一步明确相关部门在社会组织培育和监管工作中的职责分工，加强社会组织党建引领，注重社会组织宣传引导，充分发挥社会组织在加强和创新社会管理中的积极作用。可以看出该意见的制定和出台对该区社会组织的健康发展起到有力地促进和推动作用。但同时，我们也能在该意见的扶持和促进中看到警惕性监督控制的部分。

另外，区残联自2010年起启动了项目化购买社会组织服务来推进助残工作社会化，并建立了基本的招投标程序，形成一套购买机制，具体包括：将购买资金纳入财政预算；设计招投标流程；对外公开招标；制定符合助残领域实际的外包合同；组建评审委员会设立评审标准；强化契约式管理，体现双方的责任、义务要求；建立第三方评估机制，实施过程监督和结果评估。这些制度虽然不是特别完善，但在一定程度上促成了规模化卖方市场的形成，同时也对社会组织的规范化产生了重要影响。这种规范化体现社会组织的组织结构包括法人、章程、理事会、运作机制等方面的规范。比如2010残联在全区下发了《关于加强残疾人服务社的指导意见》，对隶属于政府体系的街镇残疾人服务社进行了去行政化的大变革。同时区残联还对“关爱残疾人康复培训中心”这一区残联自身衍生出的区级社会组织（它原来的法人机构是上届残联理事会长，其工作人员都是区残联内部的工作人员，性质上属于社会组织，但实际是残联内部组织）进行了法人变更和人员充实，降低了行政化，增加了专业化色彩。提起这次体制内区镇两级社会组织的转改，SJ说道：

JD区共有12个街镇，当时我的前任领导，F理事长，这个领导也很有创新意识，很早以前他就让全区12个街镇都到区社团局登记注册了残疾人服务社，从事助残服务。但是当时登记的法人代表都是带红帽子的，很浓厚的官方色彩，基本都是街道民政科的科长。这些服务社建立以后只是一个空壳，里面没有人，工作照样做不实，还是样样都是我们政府部门在办事。我这边就要求把这些机构都做实，把法人代表都变成社会人，招聘专业社工，把他们转变为真正的社会组织。而且为什么说我做的比较实呢，他这边使用资金我是不签字的，但是谁来约束他，用理事会。我在国外学习的时候，理事会是个非常重要的组织，是决策机构，重大事项包括预算、日常开支、用人、明年工作的基本确定，都是理事会决定的，不是某一个人说了算。它有个制约机制的，政府的官员可以在理事会里面起到监督作用，当时我就把我们民政科的科长放进去了，他主管老人，残疾人，有些东西他可以起到监督。我在JD镇街道的时候很重视理事会的建设，我觉得理事会就是社会组织的权力机构，就是一个建设机制，这个理事会建设的好，对这个社会组织是有很大作用的。我们夕阳红俱乐部当时发生过一件事，他们内部工作人员自说自话加工资了，我知道了后，就说这个事要理事会通过的，你觉得做了三年了工资太低，现在物价上去了，这些都可以理解，无可非议的，大家都在加工资，你们也想加一点，这个都很正常，但这个程序不对呀。你们给我把这个的钱退出来，然后接下来理事会开会。理事会觉得这个方案可以通过，你再可以加工资，这个理事会不是摆设，它是个决策机构。我们每次理事会开会都要签名的，我有个什么计划，议案或招什么人，每个人都要同意的。（问：理事会成员由几人构成？）主要有组织里的骨干，社会上残疾人爱心企业，政府有关官员，优秀的志愿者，涉及各个方面，有维权的，居家养护的，提供残疾人物品的企业，爱心的单位，残疾人工作者（老龄的话就是老龄工作者），每个理事会里还要有政府业务科室的科长，专职干部在里面起到工作指导的作用。（问：是政府去建立的吗？）不，人员他自己去组织，但政府可以去指导。我们也是参照国外，国外也是这样的，基金会里，捐赠的人肯定参加理事会，志愿者、包括当地社区，对，我们（JD街道）残疾人服务社还有当地的居委会书记，夕阳红俱乐部就有个李园二村的居委会书记，社区干部也要进去的，就是方方面面的代表。这些代表都是比较优秀的、资深的，比较有人格魅力的，进入理事会。这个才是一个方向[4]。

由此我们看到，区政府和区残联的一系列制度和举措一方面在规范化社会组织，因为只有规范化社会组织才能让社会组织先具有其形，然后在有其形的基础上，才能继续发展成具有其实。但是另一方面，在规范化社会组织的同时，仍然渗透了对社会组织的控制。这可以说一种支持中有控制的策略方式，这种策略背后的制度逻辑就是维护政府的公共利益和自身利益，通过发展社会组织的能力来提升政府其能力，但仍然要限制社会组织的权力来维持自己的权力。

（三）项目的支持

自2010年以来，区残联采用了招投标购买服务的方式走出了探索助残工作社会化的重要一步，将各类助残社会组织都纳入市场中展开竞争。2010年7月初，投入114．24万确定了“阳光就业”等10个项目，为需要帮助的残疾人提供各类专业化、个性化的服务。2011年在充分调研和广泛听取残障人士意见的基础上，又新推出了“阳光工坊”等13个项目，目前全区助残公益服务项目总数达24个，其中招投标23个，公益创投1个，涉及项目资金达542．16万。连续两年的政府购买服务，让12家助残社会组织得到了资金和能力的支持，全区助残的社会组织前文提过总共有38家，参与项目的社会组织超过35％，而且随着招投标的逐年推进，获得项目支持的社会组织数量和力度都将呈现出线性的增长态势。

资源不足、能力过弱是国内社会组织面临的普遍问题。这些助残项目的推出，恰恰能够解决这两大问题。首先政府购买服务在资源上给了社会组织极大的支持，确保了社会组织的资金供给，提供了其“造血”功能，而且项目的延续性和持续性也为社会组织的资金持续性提供了坚实的保障，何况除资金外，政府还会给予场所，办公设备，有些甚至是人力上的支持，这样社会组织就有了生存和发展的基础；其次，在规范化的项目申请、中标、实施、监督和评估一系列购买服务过程中，社会组织能力得到了极大的发展，克服了以往社会组织诸多能力的不足，如缺乏专业化人才、组织管理能力、项目管理能力和社会工作能力。通过项目的实施，社会组织成了助残社会化工作的重要主体，在过程中得到了成长，不仅提高了专业和综合能力，激发了自身活力，而且规范了组织行为，提升了品牌形象，促进了社会组织的可持续性发展。可以说公益项目的公开招标对于参与投标社会组织而言本身是建设性的。整个过程对社会组织来说更是一个学习和发展的过程。

以上可以看到，在利益矛盾凸显、政府执行能力过弱、公共服务不足的现实情况下，政府为了维护全体公民的公共利益和自身利益，就会产生公共发展和制度发展的双重制度逻辑。另外政府部门的分化和官员的自然人特性，政府还有部门利益和官员利益的产生，政府也期望提高政府部门的地位、声誉或提升个人政绩。在此双重制度逻辑下，政府购买服务，扶持和发展社会组织就是其中非常重要的举措。因为这一举措既能提高公共服务提供的质量和效率，又能提升政府的管理水平，还能创造政绩提高部门及官员的地位和声望，还同时满足公共利益和政府自身利益的维护，所以支持策略在其公共发展和自身发展双重制度的统一前提下发生了。另外，我们从案例中还可以看到，“在采购的热潮下出现了政府自创组织，或体制内组织纷纷转型的现象。由于体制内人脉关系和天然的政府信任，这类社会组织在竞标采购中仍然处于垄断地位。案例中的大部分助残社会组织产生的原动力来自政府而非社会就是这一问题的体现。”[5]这也就是说支持策略并不是针对所有的社会组织，是特定对象的有选择性支持。其特定的对象包括助残领域的社会组织、政府体制内的社会组织和具有优势性的社会组织，甚至还包含与官员关系密切的社会组织。案例中明确提到要提高的是社会组织面向残联的专业能力，而不是面向全社会的能力。选择的绝大多数是本区的助残社会组织，外区的也就仅仅是作为优秀典型起带动本地社会组织能力的示范作用，且大多都是体制内组织转换而来的社会组织等，这些都是选择性支持的表现。