海外人才政策创新点

（一）外国人永久居留证突破

1．放宽条件，大幅增加永居证数量

外国人永久居留证（简称永居证）即民间所说的“中国绿卡”。绿卡制度是欧美发达国家在全球范围内开展人才竞争，吸引和留住高层次人才的一项重要制度。20世纪80年代以前，普通外国人在中国居住的身份问题主要靠居留证制度解决，但活动范围和居留时间受到严格控制。外国人能在中国安家落户相当不易。

1985年是中国移民政策的分水岭，《外国人入境出境管理法》出台，该管理法把外国人在华居留分为“短期居留”“长期居留”“永久居留”三类。

2004年8月15日，国家公安部、外交部发布《外国人在中国永久居留审批管理办法》（以下简称《管理办法》），我国开始实施外国人永久居留制度，标志着中国“绿卡”制度的正式实施。根据《管理办法》，中国发布的外国人永久居留证，主要面向四类人群：投资类、任职类、特殊贡献类、亲属投靠类（见表1-1）。

表1-1 外国人永久居留证申请类别及条件

（续 表）

但是从实际执行看，各方对此美言不多。据联合国统计，从1990年到2015年，在中国居住的外籍人口从37万人增至97万人，25年间增长了60万人，年均增长2．4％。在这97万国际居住人口中，拿到“中国绿卡”的人数少之又少。

据中国与全球化智库（CCG）2015年的数据显示，自2004年中国开始发布外国人永久居留证至2014年，只有7300名外籍人士获得永久居留证。因此，相对于发达国家动辄几万、几十万的绿卡数量，中国绿卡被称为“全球最难申请的绿卡”[4]。

因此，改革现行的《管理办法》迫在眉睫。自2015年6月以后，政策开始松动，公安部陆续推出了支持上海科创中心、北京创新发展、福建自贸区和广东自贸区建设及创新驱动发展的出入境政策措施，并扩大申请在华永久居留外国人工作单位的范围。2016年2月，公安部发布《关于加强外国人永久居留服务管理的意见》，进一步放宽申请条件和相关待遇安排。

从上海情况看，由于审批权在公安部，永居证从申请到发放一般需要6个月时间（2015年7月1日后缩短为90天），且上海发放数量约为2000张，发放数量较少。中央“千人计划”专家及家属基本上就占满名额，很难扩大到更大范围，这与上海大力吸引海外人才，建设全球科创中心的目标很不相适应。全球科创中心建设正加快向纵深推进，倒逼着人才发展机制进一步开放、突破。

人才新政30条的创新之处在于，在原来“20条”基础上，大幅度放宽“任职类”外籍高端人才申请永居证的条件，取消原来就业单位类别和职务限制，放宽居住时限要求，只要符合每年工资性收入60万元、每年纳个税12万元标准，即可申请（见表1- 2）。因此，政策实施后“永居证”发放数量大幅度增加。2017年6月16日，上海市公安局为首批符合条件的10名上海外籍人士颁发了外国人永久居留身份证。截至2017年8月底，上海共办理此类外籍高层次人才申请永久居留544人，家属305人，从申请人职位看，近一半为企业法定代表人、总裁、董事长、首席执行官、总经理等高级管理人员，44％为部门经理级别的管理人员，其余为医生、飞行员等高端行业从业者。从申请人所在公司规模看，注册资金超过1亿美元的占17％，超过1千万美元的占39％[5]。

此外，为了适应当前创新团队化、协同化的发展趋势，上海还在推动将外籍高层次人才工作团队成员纳入直接申办永久居留证的范围。

表1-2 “30条”对“任职类”永居证突破

2．取消续签60周岁年龄限制

突破瓶颈制约可以视为上海人才政策的核心目标与着力点。上海的人才新政放宽了外籍高端人才办理工作类居留许可证的年龄限制，如表1-3所示。按照以往的规定，超过60岁的外国人居留许可到期后将无法续签。但是，这种“一刀切”的规定，并不符合科技领域人才发展规律。像材料科学、海洋工程、航空航天等诸多领域，60岁仍处于黄金年龄，越是有丰富的从业经历就越吃香。

针对这一现象，人才20条就专门作出修正，凡符合条件的高端人才均可不受年龄限制。“30条”继承了这一规定，明确指出，对经本市人才主管部门认定的外籍高层次人才、上海科技创新职业清单所属单位聘雇并担保的行业高级人才，可不受60周岁年龄限制，申请5年有效期的工作类居留许可（加注“人才”），工作满3年后，经工作单位推荐，可以申请在华永久居留。

截至2016年11月底，上海已为138名外籍高层次人才办理了5年期工作类居留许可并加注“人才”，其中年龄超过60周岁的就有34人。

表1-3 签证年龄限制突破

3．外国留学生毕业后直接留沪就业

根据现在的国家规定，外国留学生须具有国外2年以上的工作经历，才可以来华工作。外国留学生毕业后必须按期离境，来华工作需要先申请就业许可并办理工作签证，条件是具有从事其工作所必需的专业技能和相应的工作经历（办理工作签证需要2年相关全职工作经历），这意味着他们在境外工作满2年以后，才可以申请中国的“外国人就业许可证”。

这样的政策导致在沪接近6万人的在校留学生（年均毕业约1万人）毕业后无法直接办理外国人就业证和居留许可证。这对于提高上海的人才国际化显然是不利的，也是同海纳百川精神不一致的。

教育部数据显示，作为亚洲最大留学目的地国，2016年来华留学生规模突破44万，比2012年增长了35％。1999年上海留学生总数仅为3388人，截至2016年底，在沪留学生总数增加到59887人，仅次于北京（77234人），增长了近17倍[6]。

随着上海对国际化人才需求的增加，引进优秀的留学人才也成为重要一环。我们不仅要培养好来沪留学生，同时也要给他们提供施展才华的机会。据调研，来沪留学生中有创业意愿的也不在少数。首届来华留学人才招聘会反馈的数据显示，与会留学生中，北美洲和拉丁美洲的来华留学生表示希望个人创业的比例均达到40％左右，欧洲来华留学生表示希望个人创业的比例超过30％。表1- 4给出了上海吸引外国留学生的基本情况。

表1-4 上海吸引外国留学生基本情况

2015年“20条”出台后，相关部门及时制定了实施细则，这方面情况已有所改变，“20条”规定，在上海地区高校取得硕士及以上学历且在“双自”[7]地区就业的外国留学生，经自贸试验区管委会或者张江高新区管委会出具证明，可直接申请办理外国人就业手续和工作类居留许可；在国内高校毕业的具有本科及以上学历的外国留学生在上海创业，可申请有效期2年以内的私人事务类居留许可（加注“创业”），其间被有关单位聘雇的，可按照规定办理工作类居留许可。其中，两个“硬件”是硕士文凭及在“双自”内就业。但是实施中发现，本科毕业的外国留学生创业热情更高于硕士毕业的外国留学生。于是“30条”进一步将学历要求降低为“本科”（见表1-5），同时还要求探索非上海地区高校毕业的本科及以上学历外国留学生毕业后来上海就业或者创业的政策。

此外，“30条”中提出的“允许注册在‘双自’地区的跨国公司地区总部、投资性公司和外资研发中心聘用世界知名高校应届毕业生来上海就业”，也是对以往须具有2年全职工作经历才可以申请来华就业许可证政策的较大突破。

表1-5 外国留学生毕业在沪直接就业政策突破

4．率先开展“两证合一”试点

按照原来政策，《外国专家证》和《外国人就业证》是分离的，就业证是外国人在一般经贸企业就业任职需要办理的，专家证是文教类单位或企业有技术资格证书的技术人员可以办理的，两者都是外国人在中国就业的有效证件，而且不可以同时拥有，只能办其中一个。

《外国专家证》由国家外国专家局和各省、自治区、直辖市外国专家局签发。《外国人就业证》由人力资源和社会保障部签发，其依据是1996年1月22日劳动部、公安部、外交部、外经贸部发布的《外国人在中国就业管理规定》，现行的是2010年11月国家人力资源和社会保障部修正版本。

《外国专家证》的一次签发有效期限最长不得超过一年。外国专家须在聘期每满一年时，到外国专家身份认定机关办理《外国专家证》延长手续；逾期未办的，《外国专家证》自行失效。实践中还经常出现《外国专家证》转《外国人就业证》的问题，因此十分不便。

为了健全人才引进的便利化服务机制，打造优良的出入境软环境，人才新政30条率先提出，加快推进外国专家证和外国人就业证“两证合一”试点。“30条”是2016年9月25日正式发布的，要早于国家外国专家局同年9月27日发布的《关于印发外国人来华工作许可制度试点实施方案的通知》（外专发〔2016〕151号，以下简称《通知》）。而且“30条”还提出，将继续探索将来沪的外籍博士后纳入外国人来华工作许可申办范围（见表1-6）。

2016年11月1日起，上海率先启动“两证合一”试点工作，按照国家外国专家局发布的《通知》规定，将两证合并为《外国人工作许可证》，上海市人才服务中心为受理机构。

同时，“30条”还继承了“20条”的规定，即《关于持有〈外国人永久居留证〉的海外高层次人才直接办理〈上海市海外人才居住证〉的实施办法》，延长海外人才居住证（B证）有效期最高至10年。而且大幅度提高B证的“含金量”，B证持证人在长期居留、简化通关、民生保障等7个方面拓展了待遇。

在外籍人士就业集中的张江行政服务中心，还专门开设了“五证联办”的窗口，实现了外国人来华工作许可证、永久居留、海外人才居住证B证、居留证、台港澳就业证这五大海外人才证件的“一窗受理、一窗发证”。

截至2017年8月底，上海共办理口岸Z签证2300余人，为持就业许可证人员办理工作类居留许可证1．2万余人，为连续两次在沪办理过工作类居留许可证的外国人办理5年期居留许可证2600余人，其中从事高端制造业、电子信息类等技术密集型产业的外国人占28．1％，从事贸易类、服务业等第三产业的占47％，较好地适应了当前上海市经济转型对人才类型的需求[8]。

表1-6 “两证合一”

根据上海市出入境管理局提供的数据，从2015年7月到2017年8月底，上海共办理出入境证件55万余证次，吸引近1．8万名海外人才来沪参与上海科创中心建设。此外，共有5．5万余名外国人享受了144小时过境免签入境政策，另有1．4万余名外国人享受了邮轮免签政策[9]。

（二）人才“放权松绑”政策创新点研究

1．分类管理改革

人才竞争归根结底是综合发展环境的竞争。2016年5月，习近平总书记作出重要指示，强调“要着力破除体制机制障碍，向用人主体放权，为人才松绑”。

上海“30条”是对中央精神的落实，“放权松绑”的理念被细化为一个个具体条款。“放权松绑”的技术手段主要有两种，“一个强化、两个深化”。一个强化，是指强化人才“20条”中社会反响好、人才得实惠的政策，在原有基础上继续完善，让人才有更多的获得感。两个深化，其一是深化“20条”中改革方向正确但人才获得感不太强的政策，提升政策改革的系统性、协同性，使政策能落地、能见效；其二是深化“20条”没有涉及但实践中用人单位和人才都特别关注的政策，推进改革的广度和深度。

对科技人员和党政人员区别对待，施行分类管理是“放权松绑”的一个体现。对科研教学机构学术领导人员的管理应当与党政机关领导人员的管理有所不同，这个道理是得到普遍认可的。“20条”提出对国有企事业单位科研人员和领导人员因公出国进行分类管理，赢得科研教学机构一片叫好。“30条”把怎么“分类”说得更细：高校、科研院所领导人员中的专家学者出国开展教育教学活动、科学研究、学术访问和出席重要国际学术会议及执行国际学术组织履职任务等教学及学术交流与合作，单位和个人的出国批次数、团组人数、在外停留天数根据任务实际需要合理安排。

在此之前，不管公务员还是科研工作者，都适用一样的出国规定，“一刀切”的管理模式对广大科研人员出国参加学术交流造成“肠梗阻”。某高校教授介绍，他假期去国外高校考察交流，路上来回近3天，只有2天考察，多待几天便能完成的学术交流工作，受限于规定只能往返多次完成。他的这一遭遇，源于因公临时出国一国只限5天的规定。因此，不少大型的国际性学术交流活动，很多人只能忍痛拒绝。人才新政30条的突破，考虑到高等教育事业发展和高校的功能属性特点，为高校教师开展学术交流和教学交流提供了便利条件，如表1-7所示。

表1-7 因公临时出国分类管理

对于多年来持续受到关注的兼职问题，“30条”作出了回应，要求把领导人员与不担任领导职务的专技人员，区别开来对待。高校、科研院所领导人员经批准可兼任与教学科研领域相关的社会团体和基金会等职务。领导班子正职以外其他成员经批准可在本单位出资的企业或者参与合作举办的社会服务机构兼职；高校、科研院所领导人员经批准可在高水平学术期刊担任编委或者在国际学术组织兼职，兼职数量根据实际情况适当放宽。高校、科研院所领导班子成员中从事专业技术工作的人员不担任领导职务后，其兼职情况不再按照领导人员管理。

但是，对于领导人员兼职可否“兼薪”的难点问题，“30条”并未明确规定，仍然留有改革的空间。领导人员“兼职”可否“兼薪”，是一个敏感问题。此外，政策协同性不够也是现实中科研人员感到头痛的问题，放权的规定和经费管理规定有时会出现“打架”现象。要贯彻习近平总书记提出的让科学家“有更大的技术路线决定权、更大的经费支配权、更大的资源调动权”的思想，还需进一步探索。

2．科研项目资金管理改革

根据众多科研人员反映，多年来，我国的科研经费管理制度与现实是有一定脱节的。第一个弊端，是项目资金管得“过死”。不少科研人员抱怨，申请科研项目不易，经费到手了花出去更不容易：打酱油的钱不能买醋，举行会议有天数限制，差旅费也有“天花板”，花超了只能自掏腰包……为了报销科研经费，科研人员要三天两头看财务报表，生怕填错被财务打回来返工。大量时间纠缠在钱上，让科研人员分心耗力。购买科研仪器设备，流程相对复杂，规定也很严格。报上去的是什么型号，就得买什么型号，哪怕市场上有新的设备出来，比老型号功能更强、价格更便宜，也不能改；而且需要走政府采购招标程序，时间会拖得比较长，科研进度受到影响。这样捆住科研人员手脚的制度，资金可能安全，但时间却被耗掉了，实际上得不偿失。

第二个弊端，是科研人员的脑力劳动回报偏低。众所周知，人是科研工作中最重要的因素，但在实际管理政策的制定上，对这一问题的重视仍然不够。这突出表现在有工资性收入的科研人员的智力价值没有得到充分的经济认可。科研经费在分配上“见物不见人”，劳务费比例过低的问题长期存在。这反映出人们对科研工作的理解存在偏差，觉得硬件设备比科研人员的劳动更“值钱”。其实，在科研工作中，人的创新性劳动才是最重要的。多年来，大多数科研项目中正式在编人员的人员费列支比例太低，他们的智力投入在现行科研经费管理模式下很难得到补偿，这对于调动科研人员的积极性很不利。

针对以上问题，“30条”提出“改进科研项目资金管理，简化预算编制，下放科研项目部分经费预算调整审批权”。上海市财政局给予这样解释，直接用于科研活动的材料费、测试化验加工费等的预算调整权限交由科研项目承担单位；差旅费、会议费、国际合作与交流费在不突破三项支出预算总额的情况下可调剂使用；进一步下放对设备费预算调整的权限，市科委只保留科研项目预算中设备费预算总额调增、单台／套／件价格在50万元以上设备用途和数量发生调整的审批权。其他因项目研究需要调整设备费预算的，由科研项目承担单位自行决定。科研项目资金管理改革如表1-8所示。

现在，科研经费实现了“松绑”，科研单位自主权扩大，很多流程得以简化，科研院所可自行采购科研仪器设备，自行选择科研仪器设备评审专家，效率一下子提高了。据悉，上海是国内第一个将50万元以下科研设备审批权下放的省市。这些新规定体现了政府对科研规律的尊重，也符合国务院的简政放权理念。

“30条”还提出“深化完善本市科研项目人员经费的相关政策，改进结转结余资金留用处理方式”。市财政局解释，这一条主要涉及两个问题：①提高劳务费支出比例，将劳务费支出占专项经费支出控制比例由20％提高至30％，对基础研究、软件开发、软科学类项目提高到50％；②提高劳务费支出标准，将原劳务费支出控制标准提高至8000元／人月以内，具体发放标准由项目承担单位根据科技创新工作实际需要自行确定，同时明确临时聘用人员的支出标准可在不突破该项目劳务费资助总额的前提下，由项目承担单位编制确定。

表1-8 科研项目资金管理改革

3．用人主体自主权下放

市场经济中，用人主体对人才的需求是多元的，对人才的使用和评价也有各自特点，需要拥有相应的用人自主权，才能更好地发挥用人主体的主导作用。多年以来，我国人才管理服务上选才用才的行政化、“官本位”倾向比较严重，职称评审的行政主导缺乏有效性，人才吸引和使用上层层审批，还难以适应专业性、多样性、特殊性的用人需求。这些问题既制约了人才活力，也影响着事业发展。

释放人才活力，很关键的一环是放活用人主体。对科研人才的管理不能沿用党政机关的人事管理模式。深化人才发展体制机制改革，十分重要的一点就是保障和落实用人主体的用人自主权，消除对用人主体的过度干预。

“30条”提出，在符合条件的高校、科研院所等公益二类事业单位，实施岗位聘任、考核评价、收入分配等管理权下放。高校、科研院所在编制限额内可自主引进人才，主管部门不再进行前置备案和审批。同时要求，取消一批在人才招聘、评价、流动等环节中的行政审批和备案事项。下一步是配套政策的出台，使这些规定落到实处，发挥实效。此外，在创新型科技人才培养模式方面，“30条”又提出，建设若干具有国际影响力的一流大学，在自主招生、教师评聘、经费使用等方面开展落实办学自主权的制度创新。“办学自主权”应该也是用人主体自主权的一种。

“30条”的目的在于，充分发挥用人主体在人才培养引进使用中的主导作用，就是要让用人单位能够自主决定、自担风险、自行调节、自行解决的问题，放手让其去解决。用什么样的人、放在什么岗位、如何考核评价、享受怎样待遇，更多地由用人单位说了算。只有这样，才能够有效地稳定和激励优秀人才，最大限度发挥人才的积极性，使人才发展和事业发展紧密结合起来。

在上海的人才“30条”引起社会关注之后，2017年初天津也出台人才政策，进一步提出向用人主体下放“四权”，即用人单位可以自主实施招录计划，自主决定聘任对象岗位、级别和职务，自主决定分配标准和形式，依法自主决定对聘用对象解除和终止聘用关系等[10]。