房地一体化测绘构架

房屋是人民生活和生产的场所，房屋和房屋用地是人民生活和生产的基本物质要素，这一要素信息的采集和表述必须经过房地产测量。房地产测量是为城市建设和房地产管理服务的一门应用技术，是调查和测定房地产自然状况和权属状况的专业测量。所以，房地产测量的对象是房屋和房屋用地；目的是为房地产管理提供准确可靠的成果资料，是产权登记、确权工作的依据；房地产测量人员应该具备房屋、房地产产权管理、测绘的基本知识。本章主要简介与房产测量有关的房屋、产权管理和测绘知识。建立科学高效的管理体制和运行机制，即建立房地合一管理体制和一体化测绘架构，进行现代地籍调查测绘，实行必要的地籍测绘保障是现代地籍管理的具体体现。通过现代地籍调查测绘，建立信息系统，可实现多种管理功能，提高城市地籍管理水平。

一、现代地籍的内涵及主要内容

在各个历史阶段以及各种书籍中，对地籍的定义各不相同，随着社会生产力的发展和科学技术的进步，人们对地籍的认识和理解也逐步加深，内涵也得到了丰富。最早的地籍是税收地籍，而后延伸发展到产权地籍。1976年联合国粮农组织编纂的《土地评价纲要》中表述“土地，地球表面的区域。其特性包含上下与该区域垂直的生物圈的所有相当稳定或周期的循环的属性，包括大气、土壤、下面的地质水文和动植物群的属性以及过去和现在人类活动的后果。这些属性对人类现在和将来的土地利用有明显的影响。”美国的雷利·巴洛维教授认为：土地的经济学概念可以看作与不动产的法律概念基本相似，定义为“受控制的附着于地球表面的自然和人工资源”。1995年由曾胜利翻译的国际测量师联合会工作小组的《关于地籍的论述》建议稿认为，“地籍是政府监管的，以土地为基础的土地信息系统”。这个定义虽然没有直接提到土地上建筑物和其它附着物。但文中强调了“建筑物和其它附着物通常是不动产的一部分。”综观全文便知，现代地籍所描述的对象是不动产（房地产），而不仅仅是单纯的土地。因此，不管从社会发展变化看，还是从不同的国际组织专业委员会、发达国家知名专家学者及我国近来的研究和实际情况来看，现代地籍的概念越来越被人们接受。1999年杜海平、詹长根、李兴林编著的《现代地籍理论与实践》中对我国现代地籍（亦称多用途地籍）定义为：“地籍是国家监管的，以土地权属为核心，以地块为基础的土地及其附着物的权属、位置、数量、质量和利用现状等土地基本信息的集合”。现代地籍定义可用地籍数据集，地籍图形集，地籍簿册三部分信息来表述。对于一块地来说，这三部分信息通过特殊的标识符（关键字）进行有机连接，这个标识符就是通常说的土地号（宗地号或地号）。可将现代地籍的主要内容表述为：

1．地籍图形集

地籍图形集主要是用图形的形式来表达地籍信息，侧重面在于用图形的形式直观的描述土地和附着物之间的相互位置关系。这些图件通常由制图元素点、线、面和注记构成，它包括地籍图，各种专题地籍图、宗地图、土地利用现状图、土地质量评价图等。

2．地籍数据集

地籍数据集主要是用数字的形式描述土地及其附着物的位置、数量、质量等要素，如面积册、界址点坐标册，房地产评价数据等。

3．地籍簿册

地籍簿册主要是用表册的形式对土地及其附着物确切的位置、用途、法律状态，价值的大小等基本状况进行文字表述，如地籍调查表，各种相关文件等。

二、建立科学高效的管理体制和运行机制

1．现代地籍调查测绘

现代地籍调查测绘包括土地、房产权属调查和数字地籍测绘。如果在初始调查中把房屋和土地同时作为调查对象，在现代地籍调查表上同时记载土地及其附着物的基本信息，无论在空间上，还是在信息量上，其调查内容和范围大大突破了现有的《城镇地籍调查规程》的要求，这就是现代地籍权属调查的主要内容，它不同于传统意义上的土地权属调查。在统一的坐标系统内，应用数字地籍测绘技术和现代地籍所包含的地籍图形集和相关的几何数据，不但能精确表达某一地块（或宗地）和建筑物，构筑物的位置，面积质量权属界线的空间关系，而且还能精确完整的表达所有地块和建筑物、构筑物之间的空间上的相互关系。通过土地、房产权属调查和数字地籍测绘技术建立地籍信息系统，为我国全面建立现代地籍管理系统，实现地籍多用途目标，提供了前提条件。

2．房地一体化的测绘架构

地方政府机构改革时，只有房产和土地管理行政体制上的合并还不够，还需要必要的业务技术机构保障，建立房地一体化的测绘架构。如果这两个测绘单位统一由一个单位（部门）组成，采用国家、省、市统一的规范、规程、法规、规定，那么就可以避免不必要的重复测量，减少测量环节，避免人力、物力、财力的浪费，提高工作效率。我们知道，现代地籍测绘包含建筑物（房产）和构筑物，而人为把两块测量业务分开由不同的单位完成，显然是不利于现代地籍管理要求的。例如深圳市规划国土局下辖的地籍测绘大队，不管是在行政管理体制上，还是地籍调查业务范围上都是真正的房地合一，即均由一个单位完成，实践证明有较好的效果。而在我国很多市（县）地籍、房产还分别由不同职能部门两个独立的测绘单位完成，房地没有真正合一，不利于产权产籍的统一管理。

3．人员素质和地籍测绘资质保障

现代地籍测绘不同于一般的测绘工作，它作为政府行使土地行政管理职能的一种技术手段，地籍测绘工作不但是一种科学技术行为，而且是有法律意义的行政性技术行为。其主要特点：一是地籍测绘工作是一项基础性的具有政府行为的测绘工作；二是它的测绘对象是国家和集体所有制土地及其附着物；三是对于土地、房产登记而言，现代地籍测绘过程是勘验取证的过程，即利用测绘技术手段，对产权人提出权利申请的内容进行现场的勘察、验证，并获取说明产权法律现状的证据；四是现代地籍资料有非常强的现势性，因而地籍测绘工作比一般基础测绘工作更具有经常性；五是现代地籍测绘的技术标准不同于其它专业标准，他还必须符合土地法、地方法规的要求，并具有调节人与人，人与社会之间的以产权为核心的各种关系的作用；六是由于现代地籍测绘的内容涉及到法律、经济、管理等领域，从事地籍测绘技术的工作人员，不但要具备丰富的测绘专业知识，还应具有不动产法律知识和地籍管理方面的知识。根据地籍测绘工作的特点和国家对行业的有关规定，不具备条件的工作人员和不具有地籍测绘资质的单位，是不能进行地籍测绘工作的。否则产权管理部门登记后出现的差错而引起的法律纠纷，职能管理部门就将负一定的法律责任。这将给管理职能部门造成经济损失，也给管理上带来混乱。随着经济生活水平的提高和法律意识的增强等，必将给我们提出更高的要求，因此，我们需要一支由地方政府（职能）部门领导下的现代架构（房地合一）的测绘队伍作保障。

4．必要的财政保障

由于现代地籍调查测绘具有基础性、社会性、公益性、服务性，又是政府行使土地、房产等管理职能的科学技术手段，而且具有法律意义和行政技术行为，所以，要有必要的财政保障。我国很多的省市已将地籍测绘列入政府年度财政计划，确保地籍测绘工作经费的投入。如果进入市场，在目前条件下很难保证地籍调查测绘的可靠性和权威性，不利于现代地籍管理的实现。

三、房地合一及基本体制特点

所谓的房地合一，是指房产管理和土地管理合一的管理体制。珠海、深圳两市的国土资源局（规划国土局）都是土地、房产、规划等多部门合一管理体制。这些管理体制的特点是：实行规划与土地管理合一，房地合一的管理模式，把与土地有关的城市规划、房产、测绘、矿产资源等管理工作合在一起，由一个部门统一管理。其业务范围相当于以前市政府中的规划局，国土（土地）局，测绘局，地质矿产局全部业务及房管局的部分业务（原房管局中的产权管理部分）。因此，这些体制的建立，对日常工作是非常有利的。主要表现在：有利于土地使用制度的改革；可避免房地分管可能造成房、地各自产权的不清晰和矛盾，给规划实施带来困难；可避免多部门分管造成的管理业务重叠和交叉，有利于提高工作效率；有利于地籍实现统一管理，健康发展；有利于国土资源部即将全面推行的土地登记公开查询制度的实现，方便群众，提高管理的透明度。

四、房地一体化测绘构架的意义

建立房地合一管理体制和一体化测绘架构，可避免重复测量，减少测量环节，避免人力、物力、财力的浪费，避免多部门分管造成的管理业务重叠和交叉，有利于提高工作效率。通过现代地籍调查测绘（土地、房产权属调查，数字地籍测绘），建立现代地籍信息系统，可实现多种管理功能——多用途功能，即产权初始登记、变更、抵押、查封，分等定级、评价、汇总、分析预测、信息输入、信息输出、信息共享功能；图、数、文的相互查询功能；产权保护功能；决策功能；社会管理功能等。这是一个城市重要的数字管理基础成果，是“数字城市”的重要组成部分，对提高城市地籍管理水平有十分重要的意义，同时也大大的方便了群众。因此，现代地籍管理是我国地籍管理未来发展的方向。