湖北省荆门市房管局 杜华强
通过几年来的努力，荆门市中心城区已逐步建立起“最低收入和低收入家庭实行廉租住房实物配租或发放租赁补贴、低收入家庭购买经济适用住房、高新区外来务工人员配租公共租赁住房、符合条件的居民区实行各类棚户区改造”的多层次住房保障体系。2011年9月，国务院办公厅《关于保障性安居工程建设和管理的指导意见》（国办发〔2011〕45号）提出，探索以划拨和出让方式加大公共租赁住房供地建房、逐步与廉租住房并轨、简化并实施租赁住房分类保障的途径。此后，从中央到地方，纷纷加快了廉租住房、公共租赁住房并轨运行的研究和实践。
一、实施三房并轨的必要性
2013年12月，《关于公共租赁住房和廉租住房并轨运行的通知》（建保〔2013〕178号）正式下发，标志着酝酿已久的公共租赁住房和廉租住房并轨运行正式实施。经济适用住房作为产权型保障的代表，虽然各级都没有作出并轨实施的规定，但因种种缺陷而饱受诟病，归并吸收其保障功能，从而实现三房并轨，也将是必然趋势。
1．是改革我国“补丁式”住房保障政策体系的需要
尽管住房保障工作启动已经数年，但总体而言，住房保障在我国还是新生事物。随着我国经济社会的不断发展，住房保障所面临的形势也在不断变化。为解决不断处于变化中的各类群体的住房困难，我国的住房保障政策也在不断修订完善。由于没有明晰的总体思路，长远的总体规划，造成了目前我国关于保障房的政策纷繁芜杂，前后不一，主次不清，犹如衣服上的每一个补丁，都是为了解决一个新的突出问题而设。因此，统一总体思路，统一制度设计，统一政策体系，归并种类繁多的保障房类型，极有必要。
2．是适应住房困难群体结构需求动态变化的需要
从20世纪90代初，荆门市实施住房制度改革以来，住房保障范围从最初为没有条件参加房改的住房困难职工，到重点解决城镇最低收入家庭的廉租住房制度，后又将低收入住房困难家庭纳入，现在又扩充到新就业职工、城镇稳定就业的外来务工人员等中等偏下收入家庭，范围不断扩大，保障方式也从租赁型保障扩充到产权型保障，充分体现了实事求是、以人为本的理念。然而，住房困难群体的结构和需求是不断变化的，必须摒弃“灭火式”短期行为，从完善住房保障体系建设的高度，长期打算，长期经营，以不变应万变。因此，根据不断变化的住房困难群体的实际需要，归并实施，简化申请，提高效率，极有必要。
3．是破解住房保障不可持续难题的需要
三类保障房平行实施以来，各自优点毋需赘述，缺点已凸显无遗。廉租住房由于保障对象特殊，其低廉的租金根本不能保证维护、运营、管理等日常支出；经济适用住房由于其建设、准入、退出等制度性监管缺陷，已形成了新的社会不公，不可持续性日益突出。公共租赁住房“市场租金、租补分离、分类补贴、租售并举”的性质和特点，将政府保障与市场机制有机结合，克服了廉租住房和经济适用住房的种种不足之处，为住房保障事业的可持续发展提供了可能。
二、实施三房并轨的优势和条件
1．体系建设有一定的雏形
在制度建设上，近年来，荆门市先后出台了《荆门市经济适用住房建设管理办法》（荆政发〔1998〕73号）、《荆门市城镇最低收入家庭廉租住房管理办法》（荆政发〔2007〕18号）等规范性文件。并随着住房保障工作的不断深入推进，2012年6月，重新修改制定了《荆门市中心城区保障性住房管理办法（试行）》（市政府令第13号），2013年12月出台了《荆门市中心城区已购经济适用住房上市交易管理办法》（市政府令第27号），在全省范围内考察，已经形成了一套较为完整的住房保障制度。
在工作机制上，荆门市2007年成立了住房保障工作领导小组，由市长任组长，由民政、财政、东宝区、掇刀区等22个部门和地方主要负责人任成员，各成员单位在保障房的规划、建设、分配、管理、督办等保障房日常工作中，建立了紧密的联动协调机制，形成了较为完善的住房保障工作机制。
在具体实施中，建立了具有荆门市特色的监管体系。一是严把准入关。建立和完善了社区核实并签署呈报意见、街办初审、区社会救助局和房管部门审核、市房产管理部门审批的“四级管理、三级审批、两级公示”的申报审核制度。二是严把核查关。建立健全了民政、公安、人社、房管等部门和社区协作配合的保障对象家庭经济状况审查机制。三是严把退出关。采取定期入户调查、社区和邻居访问、审核家庭信息等方式，适时掌握保障房租（售）家庭的住房、收入变化情况，对不再符合条件的家庭及时启动退出程序。四是严把惩戒关。《荆门市中心城区保障性住房管理办法（试行）》对申请人故意隐瞒、虚报或者伪造有关信息，或者采取贿赂等不正当手段获得住房保障的，终身不再受理其保障性住房申请，同时将当事人的行为记入住房保障信息管理系统；对住房保障对象拒不履行有关义务的，依法申请人民法院强制执行；对有关单位和个人为出具虚假证明材料的，提请有关部门追究相关责任人的责任。
2．政府投资建设了一定的保障房房源
截至2013年底，市中心城区新开工建设保障房26117套、基本建成18802套、分配入住16499套。2015年，预计中心城区人口规模为60万人，家庭户数约为21．8万，住房保障覆盖率达到20%，意味着享受住房保障的家庭为4．36万户。除去货币补贴和棚户区大约可以保障1．2万户左右，2014年、2015年共建设5000套左右保障房，即可完成保障任务。经过努力，这是可以完成的。
3．保障房建设管理积累了一定的经验
（1）建立了保障房质量监管体系。对建筑材料质量实行全过程监管，加强重点部位的关键工序技术指导。强化房屋建筑功能监管，通过分户验收，重点保证使用功能尺寸。加大责任追究制，通过设立质量责任永久性标志牌，公示五方参建单位项目负责人基本情况，接受社会监督。遴选政治素质高、业务水平精、工作责任感强的质监人员负责保障房的工程质量监督。
（2）建立了配套设施交验制。严格按照国家规定的设计标准和规范，配套设施与主体工程同步设计、同步施工、同步交付使用。保障房竣工后，组织建管、园林、消防、市政等部门严格按照审批的规划设计方案和国家规定的标准综合验收，凡配套设施没有按照审批的规划设计方案建设的，一律禁止投入使用。
（3）推行了物业服务企业前期介入制。不管是集中建设的保障房项目，还是配建的保障房项目，均要求建设单位在完成主体工程后必须选定物业服务企业，让物业服务企业先期介入，并参与小区的竣工验收。对于交付使用的小区，积极协助召开业主大会，成立业主委员会，公开招标确定物业服务企业。同时强化物业服务质量管理，努力提高物业服务水平。
（4）实现了物业服务费政府补贴制。一方面，廉租住房租金严格执行国家规定，中心城区每月租金0．9元/平方米。另一方面，考虑到保障对象的实际困难，对廉租住房的物业服务费由保障对象缴纳一半，另一半由政府补贴。
三、三房并轨基本思路
按照“低端有保障、中端有支持、高端有市场”的总体要求，确保最低收入住房困难群体应保尽保，基本解决低收入群体住房困难，积极推进共有产权住房试点，稳步解决“夹心层”住房困难。
通过建筑面积50平方米以下的原有和在建廉租住房（统称公共租赁住房），或发放租赁补贴，对民政部门认定的最低收入和低收入住房困难家庭及其他特殊困难家庭，实现应保尽保。
通过新建建筑面积60平方米以下的公共租赁住房，对中等偏下收入家庭、新就业职工、城镇稳定就业的外来务工人员，实施实物保障，在房源建设期间，进行轮候。
通过共有产权住房试点，对不符合现有住房保障条件，不愿退出保障房或无力购买商品住房的“夹心层”，允许其购买部分产权，逐步解决住房困难。
四、实施三房并轨的难点
1．政策探索创新存在滞后
目前，湖北省黄石市、孝感市已经实现廉租住房和公共租赁住房并轨，宜昌市、襄阳市正在重点建设公共租赁住房，市中心城区政府投资公共租赁住房建设才刚刚起步，廉租住房和公共租赁住房并轨工作还处在磨合期。再加上经济适用住房停止建设后，共有产权住房政策研究才刚刚启动。创新住房保障方式完善住房保障供应体系建设还比较滞后。
2．保障群体实际需求不明
2008年市中心城区市房管局、统计局、民政局、财政局等部门联合开展过一次住房情况调查，随后市政府办公室印发了《解决中心城区低收入家庭住房困难发展规划和年度计划》（荆政办发〔2008〕28号），规划期限是2008年～2012年。对目前中心城区实有人口住房状况、实际需求还不明确，导致无法制定今后5年公共租赁住房建设规划和年度计划。
3．高效运营队伍建设滞后
市中心城区廉租住房基本上沿用的是行政管理模式，经济适用住房处于托管状态（公共租赁住房还没有启动建设），运营成本较高、质量较低，具有不可持续性。三房并轨实施后，“市场租金、租补分离、分类补贴、租售并举”保障模式，涉及市场主体、住房保障部门、保障对象等多方当事人，与社会保障、房屋租赁、不动产登记等多学科具有横向联系，要求运营管理团队具有极高专业素质。
五、基本对策
1．政府主抓，建立住房保障大格局
鉴于住房保障在改革、发展、稳定中的重要作用，以及实际工作跨职能部门的特殊情况，在目前中心城区已经成立了以市长为组长、各相关部门为成员单位的住房保障工作领导小组的情况下，将设立的办公室实心化，落实编制和人员，建立日常工作机制，负责督办协调三房并轨等全市住房保障工作，直接对市政府负责。
2．勇于探索，研究三房并轨政策创新
目前，保障房并轨自上而下开展，只有原则性指导意见，没有具体实施细则，不具有可操作性，不可能在市中心城区照抄照搬实施。目前，急需结合市中心城区实际，加强并轨政策研究，并在一定程度和范围内，允许有所创新。三房并轨本身就是一种突破，但不仅仅限于归并种类，一切不利于提高保障房运营质量和效率的做法都应得到改革。
3．依托社区，开展实有人口住房调查
紧跟户籍制度改革步伐，打破城镇住房保障的户籍门槛，依托中心城区各社区，开展中心城区实有人口中低收入群体住房状况调查，掌握中心城区住房保障实际需求，制定今后5年公共租赁住房建设规划和年度计划，为出台中心城区三房并轨实施意见提供依据。由于中心城区已实现网格化管理，加之调查范围较窄、内容较少，可望于短期内完成。
4．部门联动，建成运行电子政务信息平台
严格落实《荆门市居民家庭经济状况核对实施办法（试行）》(市政府令第25号)第六条“市、县（市、区）民政部门应当建立居民家庭经济状况信息核对平台，与政府电子政务中心信息共享，实现对居民家庭经济状况的在线实时比对”的相关规定，整合各部门信息系统，克服部门壁垒，尽快建成电子政务信息平台，授予住房保障行政管理部门接入、查询使用权限。根据三房并轨实施后的工作量，必须改零星查询比对为批量查询比对，改人工查询比对为自动查询比对，改定期查询比对为实时碰撞比对。
5．长远规划，加强运营管理队伍建设
在不增加营运管理现有人员编制的情况下，根据现有工作人员文化水平、工作经历、岗位特点等实际情况，采取走出去、请进来等多种方式，有针对性地、长期地、系统地开展运营管理的专业人才培训，为提升运营质量、提高运营效率，实现可持续发展奠定人力资源基础。
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