浅谈土地管理

辽宁省喀左县国土资源局 胡晓薇

在人类生存所必需的物质条件下，土地占有特别重要的位置。恩格斯说：“土地是我们的一切，是我们生存的首要条件。”这就高度精辟地概括了土地问题的极端重要性。同时也体现出做好土地管理工作的重要之所在。本文就如何做好土地管理谈谈笔者自己的看法。

一、土地管理概念

1．土地管理的含义

管理原意指管辖治理，主其为管、治其为理。国家为维护土地所有制、协调土地占有，利用关系通过立法、执法、司法组织机构来规范、控制、调整土地关系和行为。因此土地管理，是各级政府及土地管理机关依据法律和运用法定职权对社会组织、团体和个人的占有、使用土地过程或行为所进行的一系列组织和管理活动。

2．土地管理的二重性

正如上面所分析的，土地管理是对国家对土地占有、利用进行的管理，其目的是维护社会主义土地公有制、调整土地关系、合理组织土地利用、切实保护土地资源、保护土地所有者及使用者的合法权益。土地管理机关的一切管理活动都是围绕这一目标实施的。由此可见，土地管理既有维护社会主义公有制、正确调整土地关系、维护国家根本利益、执行特定的生产目的职能，又具有合理组织土地利用、保证社会总生产过程顺利进行、不断提高土地利用率和生产力的职能。而资本主义制度下土地管理旨在维护资本主义土地私有制和资本主义的剥削关系。因此前一种职能具有阶级属性，而后一种职能有合理组织土地利用、社会形态下所共有属性，把握土地管理的二重性，才能把握土地管理的性质，才能全面、科学地谈论土地管理，进而进行研究。否认其阶级属性，抽象地谈论土地管理及其活动，就不能认清本质，从而迷失方向；只承认其阶级属性，同样是片面的，会使研究陷于僵化封闭、落后的状态，不利于学习西方发达国家的成功经验和先进科学的土地管理技术和方法。

3．土地管理的特性

土地管理除了具有一般属性外，还具有自身的特性，表现在如下几个方面：

（1）全面性。土地管理不仅实施调整土地关系，保护土地所有者和使用者的合法权益的权属管理和建设用地管理，而且对土地组织、生产布局、规划、土地开发、土地保护、土地复垦等方面进行组织管理，不仅有“管”地的任务，而且也有“治”地责任。可以说，除生产领域外的土地现象都是土地管理的内容，这就是土地管理全面性含义。

（2）科学性。土地管理是一种实践性、综合性很强的管理活动。涉及到人与自然以及社会生活的各个方面，所以有关自然和社会的客观规律都会在管理活动中发生作用。这就要求人们认识和把握被管理的对象和土地管理活动本身的规律性。按照客观规律的要求，科学地组织各方面的管理活动，用现代化的科学理论和方法以及先进的技术手段实施土地管理。

（3）法制性。土地管理的法制性表现在：一是有法可依。我国颁布了《土地管理法》使土地管理的各个方面有法可依。二是依法管理。土地管理的一切活动必须以法律为依据，既依法管理，并承担相应的法律责任。三是土地管理机关各组织和工作人员的职责、义务、职权是用法律形式规定下来的。可见土地管理法制性的特点，表现为土地管理过程始终贯彻法制原则。

二、土地管理职能

1．土地管理职能含义

土地管理的职能，又可称之为技能机能、功能，是指土地管理机关在土地管理活动中所负有的职责和应起的作用。它是一个相互交错的多层次、多元化的结构系统。

从整体上看，土地管理的职能可分为目的任务职能系统和管理程序职能系统。土地管理具有维护社会主义公有制，调整土地关系合理组织土地利用、保护耕地、维护土地所有者和使用者的合法权益等任务，称之为目的职能。土地管理的程序职能包括决策、计划、组织、协调、指挥、控制和监督等各个重要环节，上述各个环节称为程序职能系统。

2．土地管理的程序职能

（1）决策。决策是行动先导，是最重要的管理职能。土地管理过程中的决策是土地管理组织或工作人员发现、处理问题方案的选择既决策优先方案，使之能够有效地达到预定目标。决策贯穿于土地管理的全过程或某一管理活动的始终，在土地管理过程中处于核心地位。从这个意义上讲，土地管理本身就是决策。

（2）组织。既合理地、充分地利用现有土地管理机构中的人力、物力，采用先进的科学管理方法和手段，提高管理效率、保证管理活动有计划、协调、顺利进行。

（3）计划。土地管理部门为贯彻、执行国家对土地开发、利用、改造等方面的决策，需要判定周密详细的计划，指导整个土地管理的工作或活动，以保证国家决策目标的实现。此外还包括对各种用途的土地实行宏观计划控制和各业用地的总体规划。

（4）控制。土地管理机关对土地用途变更、土地利用的合理与否、土地权属变更等方面，按照计划和规划要求实行控制，以保证整体目标的实现。

（5）监督。就是对使用土地的单位或个人的行为进行监督。对土地使用者利用土地的行为是合法的还是非法的、是否损害了国家或集体的利益等进行的监督，属于行政监督。反之，人民群众对土地管理机构及执行公务的人员进行监督，属于社会监督。

（6）执法。土地管理机构是依法和运用法定职权管理土地的专门机构，其管理具有执法的职能。

（7）调节。协调和处理好土地使用中集体与集体、集体与个人、个人与个人之间的土地关系和土地争议问题，使其与生产力的发展相适应，以保证社会生产的正常进行。

上述土地管理七方面职能，相互联系、相互配合，贯穿在土地管理各种活动之中，发挥着综合性作用。

三、土地管理的任务和内容

1．土地管理的任务

土地管理的基本任务是：维护土地所有制、调整土地关系、合理组织土地利用、切实保护耕地、保护土地所有者和使用者的合法权益、加强土地的法制管理，使土地管理走上法制轨道。

（1）宣传。贯彻和执行《土地管理法》及其他有关的土地法规，宣传土地法规，提高依法用地、依法管地的认识和自觉性，可以减少违法用地案件和土地纠纷，有利于行政监督和社会监督，有利于土地管理工作的正常进行，是土地管理工作基础工作之一；同时，加强土地管理机构人员法制观念，做到有法必依、执法必严、违法必究。

（2）实行土地有偿使用制度。可以改变我国过去由于公有土地无偿使用而造成的浪费土地、乱占耕地和破坏土地的状况，是运用经济手段管好土地，促进土地合理利用的有效措施。

（3）实行土地宏观控制和计划管理，将非农业建设占用耕地的数量控制到最低限度。

2．土地管理内容

（1）地籍管理。地籍管理是土地管理的基础，它的任务是清查土地数量、了解土地质量、确认土地权属、建立健全地籍档案，为土地管理的各项工作提供基础资料和科学依据。

（2）土地利用管理是土地管理的核心，它的任务是通过土地利用总体规划和中长期利用计划，实行对土地利用的宏观控制，达到合理组织土地利用目的，是实现“十分珍惜每寸土地、合理利用每寸土地”这一国策的保证。

（3）土地法制管理和土地经济管理是土地管理的重要手段。土地法制管理的任务是通过制定和进一步完善土地法律、法规，使土地管理的各项工作有法可依，通过土地法规的宣传、贯彻，使土地管理执法工作调整各种土地关系，使之适应生产力的发展和达到合理用地的目的。土地经济管理是通过经济手段控制用地数量，提高土地利用率，达到用地养地相结合的目的，不断提高土地生产力。

四、土地管理的基本原则

统筹兼顾的原则。选择最佳土地利用方案、制定出土地利用计划和土地利用总体规划，实行土地利用宏观调控和管理，要地尽其用、各得其所；在微观上要做到土地综合利用，发挥土地各种功能。

农业用地优先的原则。我国人多地少、耕地后备资源不足。首先要解决十二亿人口吃饭问题，这也就决定了我国土地利用首先要满足农业用地需求。

社会效益、经济效益和生态效益相统一的原则。对土地实行科学管理，必须从“三效益”统一的高度，选择最佳方案，力求获得最好的经济、社会、生态效益。

节约用地、集约经营的原则。节约用地包括：一是因地制宜充分利用一切可用的土地，避免空、闲、荒地。二是严格控制非农业用地数量，避免多占少用、早占晚用、占而不用等。三是避免优地劣用、集约经营，对土地的投入，使单位面积土地在现在的技术水平下发挥最大经济效益，这也是土地管理工作中必须考虑的方面。

维护社会主义土地公有制的原则。避免任何单位和个人买卖、变相买卖土地，切实保护国有土地不受侵犯。

五、土地管理人员职责及素质要求

职责：具体负责本行政区的土地管理，结合本地实际宣传贯彻、执行土地管理法规、方针、政策，做好本辖区各方面的土地管理工作。

素质要求。一是具有坚定的政治方向和优良工作作风，法制观念强，并能严于律己、艰苦奋斗、团结协作、讲究工作效率。二是忠于职守、热爱本职工作、尽职尽责，高标准完成本职工作。三是要通晓业务，要认真钻研，不断更新知识，能够熟练地处理本职范围内的各项工作。四是秉公执法，要大公无私、执法如山，不怕打击报复，不徇私情、不谋私利。

社会在进步，科学在发展，土地管理也发生了质的变化，已不再是单纯的土地管理，而是资源管理，土地是资产，土地是资源，人们对土地的占有欲望也越来越强，想以地生财、以地谋财的现象也就越发显露出来，违法违纪现象也随之产生。如不加强土地管理，就会给国家和集体造成很大损失。

综上所述，土地管理工作是一项非常重要的工作。应充分发挥土地管理职能作用，提高管理水平，合理、科学地开发和利用，使有限的国土资源产生最大的生产效益，造福于子孙后代。