土地确权与土地登记的关系

土地确权_国土资源与房屋管理工作研究

确定土地权利是指依法确定土地权利的主体、客体和内容，简称为土地确权。土地确权可以从广义和狭义两个方面来理解：狭义的土地确权，仅指依法确定土地权利的归属，即确定土地所有权、土地使用权和土地他项权利归谁所有；广义的土地确权，是指依法确定土地权利，它不仅包含依法确定土地所有权、土地使用权和土地他项权利的主体，而且包含确定不同土地权利的客体和内容。

一、确定土地权利的内容与土地登记的关系

1．确定土地权利的内容

（1）土地所有权、使用权和土地他项权利必须依法确定。确定土地所有权、使用权和土地他项权利是国家赋予国土资源行政主管部门的职责，因此，国土资源行政主管部门在确定土地权利时必须严格依法进行。依法确定土地权利，就要依据实体法，也要依据程序法，按照一定的程序进行。

（2）土地所有权、使用权和土地他项权利一旦确定，即意味着土地权利三要素——主体、客体和内容的确定，即土地权利的归属、客体范围、权利和义务依法得到确认。土地权利人既享有法定的权利，同时也要承担法定的义务。例如，依法确定某企业对某宗土地拥有出让国有土地使用权的权利，则该单位即拥有对该宗国有土地使用权按照自己的意志转让、出租、抵押等权利，同时也必须履行缴纳土地出让金和有关税费、按照出让合同约定的条件合理利用土地等义务。

（3）依法确定的土地所有权、使用权和土地他项权利受法律保护，任何单位和个人均不得妨碍该权利的依法行使。如果其他人的行为妨碍了土地权利人依法对权利的行使，则构成对该土地权利的侵害，即侵权。此时，土地权利人可以依法申请国家以强制力排除妨碍，消除侵害，造成损害的，还可以请求赔偿。

2．土地确权与土地登记的关系

土地确权与土地登记是一个事物的两个方面。广义地看，土地登记就是确定土地权利归属的过程；狭义地看，土地确权又是土地登记过程中的一个阶段，即审查权属资料真实性并确定土地权利归属和界线的过程。

土地登记是指经土地权利人或土地权利变动当事人申请，国家主管机关将申请人的土地权利记载于国家土地登记册的事实。它是土地权利变动的公示原则的具体体现，是保证交易安全的必要法律手段。我国土地登记制度采用实质主义的登记体例，也即登记有决定土地权利的设立、移转、变更和消灭等法律行为能否生效的方法体例，也即土地权利的各项变动都必须登记，不登记不生效。为保证土地登记的公信力，在土地登记过程中，国家主管土地登记的机关必须对申请人及其提交的有关土地权利归属来源资料进行实质性的审查。

二、我国土地确权的基本情况

土地确权是土地权属管理的核心内容。长期以来，我国土地管理工作薄弱，土地权属关系混乱，不少土地所有者和使用者的土地权属存在诸如土地权属不清和土地权属争议之类的问题。由于土地权属不明，一方面，使大面积的国有土地变为集体所有，造成国有资产的大量流失，如国家在矿山建设、石油开采、农垦开发、水利工程和城市发展及其他基本建设的费用支出中，土地费用数额巨大，其中相当部分是不必要的开支；另一方面，非法侵占农民集体土地，损害农民集体利益的情况也普遍存在。由于土地权属不明，买卖、变相买卖土地、损公肥私的现象屡禁不止，乱占、滥用和浪费土地的问题难以整治，“节约和合理利用每寸土地、切实保护耕地”的基本国策无法落到实处。1982年国务院《村镇建房用地管理条例》和《国家建设征用土地条例》施行前，我国土地管理比较混乱，占用土地随意性较大，造成大量历史遗留问题，引发了许多土地权属纠纷。

原国家土地管理局成立以后，为贯彻《土地管理法》，确定土地权属，进行土地登记发证，保护土地权利人的合法权益，维护社会稳定，根据解放以来不同历史时期的国家有关法规、政策规定，结合多年调处土地权属争议的实践，于1989年制定了《关于确定土地所有权和使用权的若干意见》，1994年又根据实际情况对该《意见》进行了补充修改，修改为《确定土地所有权和使用权的若干规定》。该《规定》在确定国有土地所有权、集体土地所有权、国有土地使用权、集体土地使用权和土地他项权利方面作了较为具体的规定。目前，该《规定》不但是土地行政主管部门进行土地确权、土地登记和解决土地权属争议的重要依据，同时也是人民法院审理土地权属案件的依据。与此同时，各级国土资源行政主管部门在制定土地确权规定和办法中做了大量工作，有的地方出台了相关的土地确权的地方法规和规定，做到确定土地权利有法可依，维护了当事人的合法权益，促进了当地的经济发展和社会稳定。

随着社会主义市场经济的发展和土地使用制度改革的深化，土地权利的价值日益凸显出来，明晰土地权属的要求越来越迫切。同时，大量历史遗留问题亟待处理，加强土地确权工作就显得更为重要。针对这些问题，近几年国土资源部又以批复、答复等形式，及时从法律和政策上指导各地处理和界定了包括军事、石油、铁路、矿区、河滩、宗教、农村和城镇等用地中大量的疑难土地权属问题，很好地解决了土地确权、土地登记和土地权属争议的难点问题，推动了土地管理工作顺利向前发展。这些有关土地确权的批复、答复等，非常重要，具有普遍的指导意义，为下一步我国土地权利体系的设置打下了坚实的基础。

三、国家土地所有权的确定

国家土地所有权是指国家对全民所有的土地享有、占有、使用、收益和处分的权利。只有中华人民共和国才是国家土地所有权的主体，国家土地所有权，只能由代表全国人民利益的中华人民共和国及其授权的各级政府行使，其他任何机关、企事业单位都无权干涉。国家土地范围的广泛性决定了国家土地所有权客体相当广泛。国家是国有土地所有权的唯一主体，国家不直接行使土地使用权，而是依法授权给国家机关或企事业单位行使，国家则采取各种方法和手段对国有土地的使用进行监督。

1．国家所有土地的来源

1949年中华人民共和国建立后，人民政权首先接收了旧中国的国有土地（如政府机关用地、军营和军事设施用地、国家投资企业用地、国家所有的公用设施用地等）。同时，根据当时具有宪法性质的《中国人民政治协商会议共同纲领》规定，没收了地主和官僚资本的土地。1950年，根据《土地改革法》，在实行农村土地制度改革中，将一部分农村土地划归国家所有，包括：分配土地时，政府酌量划出一部分土地，作为一县或数县范围内的农事试验场或国营示范农场之用；大森林、大水利工程、大荒地、大荒山、大盐田、矿山及湖、沼、河、港等；原属于地主的，使用机器耕种或有其他进步设备的农田、苗圃、农事试验场及有技术性的大竹园、大果园、大茶山、大桐山、大桑田、大牧场等；原属地主所有或公共团体所有的沙田、湖田。

依据1953年中央人民政府颁布的《国家建设征用土地办法》和以后陆续颁布的有关土地征用的法律法规，国家为经济、国防建设和其他建设的需要，将合作化以前属于农民个人所有和合作化以后属于集体所有的农村土地有偿征用后，转为国家所有。

由此可见，国家土地所有权是在建国初期对旧中国土地所有制进行的根本性制度变革中形成，并随着后来的社会主义建设事业的进程不断发展的。1982年，我国颁布了新《宪法》，对国家土地所有权作了如下规定。第九条第一款：“矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源，都属于国家所有，即全民所有；由法律规定属于集体所有的森林和山岭、草原、荒地、滩涂除外。”第十条第一款：“城市的土地属于国家所有。”第十条第二款：“农村和城市郊区的土地，由法律规定属于国家所有的，也归国家所有。”第十条第三款：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律的规定对土地实行征用。”这些规定，是确定我国国家土地所有权的基本法律依据。

2．国家土地所有权客体的确定

依据《宪法》第九条，矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源，都属于国家所有，即全民所有，但由法律规定属于集体所有的森林和山岭、草原、荒地、滩涂除外。依《宪法》第十条，城市的土地属于国家所有，农村和城市郊区的土地，只有法律规定属于国家者方归国家所有，其他均属于集体所有。

依据《土地管理法》第八条，城市市区的土地属于国家所有。农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有。该规定关于城市土地所有权的归属，较之宪法，限定为城市市区。但我国现行法律均未明确“市区”的内涵，一般认为应以城市建成区为准。所谓城市建成区，一般是指已进行城市配套建设，具备城市功能、基本连片的区域。

依据1991年《土地管理法实施条例》第三条，下列土地属于全民所有，即国家所有：第一，城市市区的土地；第二，农村和城市郊区中依法没收、征用、征收、征购、收归国有的土地（依法划定或者确定为集体所有的除外）；第三，国家未确定为集体所有的土地、草地、山岭、荒地、滩涂、河滩以及其他土地。

《土地管理法实施条例》进一步明确了属于全民所有即国家所有土地的范围：第一，城市市区的土地；第二，农村和城市郊区中已经依法没收、征收、征购为国有的土地；第三，国家依法征用的土地；第四，依法不属于集体所有的林地、草地、荒地、滩涂及其他土地；第五，农村集体经济组织全部成员转为城镇居民的，原属于其成员集体所有的土地；第六，因国家组织移民、自然灾害等原因，农民成建制地集体迁移后不再使用的原属于迁移农民集体所有的土地。《确定土地所有权和使用权的若干规定》规定的国家土地所有权的客体范围主要包括：

（1）城市市区范围内的土地。

（2）1950年土地改革中没有将土地所有权分配给农民的土地；实施1962年《六十条》时未划入农民集体范围内的土地。

（3）国家建设征用的土地和已办理征用手续的土地。

（4）国有铁路、电力、通讯、水利设施及其附属设施用地；县级以上（含县级）公路线路用地。

（5）军队接收的敌伪地产及解放后经人民政府批准征用、划拨的军事用地。

（6）河道堤防内的土地和堤防外的护堤地，无堤防河道历史最高洪水位或者设计洪水位以下的土地，除土改时已将所有权分配给农民，国家未征用，且迄今仍归农民集体使用的土地。

（7）国家建设对农民集体全部进行移民安置并调剂土地后，迁移农民集体原有的土地；因国家建设征用土地，农民集体建制被撤销或其人口全部转为非农业人口，其未经征用的土地。

（8）1962年9月《六十条》公布以前，全民所有制单位、城市集体所有制的华侨农场使用的原农民集体所有的（含合作化之前的个人土地），迄今没有退给农民集体的土地。

（9）《六十条》公布时起至1982年5月国家建设征用土地条例公布时止，全民所有制单位、城市集体所有制单位使用原农民集体所有的土地，有下列情形之一的，属于国家所有：第一，签订过土地移转等有关协议的；第二，经县级以上人民政府批准使用的；第三，进行过一定补偿或安置劳动力的；第四，接受农民集体馈赠的；第五，已购买原集体所有建筑物的；第六，农民集体所有制企事业单位转为全民所有制或者城市集体所有制单位的。

（10）1982年国家建设征用土地条例公布时起至1987年《土地管理法》开始实施止，全民所有制单位和城市集体所有制单位违反规定使用的农民集体土地，依照有关规定进行了清查处理后仍由全民所有制单位和城市集体所有制单位使用的土地；1987年《土地管理法》实施后违法占用的农民集体土地，必须依法处理后，确定土地所有权。

（11）1986年3月中共中央、国务院关于加强土地管理，制止乱占耕地的通知发布之前，全民所有制单位、城市集体所有制单位租用农民集体所有制土地，按照有关规定处理后，能够恢复耕种的，退还农民集体耕种，所有权仍属于农民集体；已建成永久性建筑的，由用地单位按租用时的规定，补办手续，土地归国家所有。凡已经按照有关规定处理了的，可按处理决定确定所有权和使用权。

（12）土地所有权有争议，不能依法证明争议土地属于农民集体所有的，属于国家所有。

四、集体土地所有权的确定

1．集体土地所有权客体的确定

依据《宪法》、《民法通则》及《土地管理法》的规定，农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有。法律规定为集体所有的土地和森林、山岭、草原、荒地、滩涂等属于劳动群众集体所有。根据《确定土地所有权和使用权的若干规定》、《高级农业生产合作社示范章程》和《六十条》的规定，集体土地所有权的客体主要包括：

（1）土地改革时分给农民并颁发了土地所有权证的土地及实施《六十条》时确定为集体所有的土地。

（2）土改时已分配给农民所有的原铁路用地和新建铁路两侧、县级以下公路两侧保护用地和公路其他用地、水利工程管理和保护范围内等未经征用的农民集体所有的土地以及国有电力通讯杆塔占用农民集体的土地而未办理征用手续的，仍属于农民集体所有。

（3）农民集体连续使用其他农民集体所有的土地已满20年的，应视为现使用者所有；连续使用不满20年，或者虽满20年但在20年期满前所有者曾向现使用者或有关部门提出归还的，由县级以上人民政府根据具体情况确定土地所有权。

（4）农民集体经依法批准以土地使用权作为联营条件与其他单位或个人举办联营企业的，或者农民集体经依法批准以集体所有的土地的使用权作价入股，举办外商投资企业和内联乡镇企业的，集体土地所有权不变。

（5）1986年3月中共中央、国务院关于加强土地管理，制止乱占耕地的通知发布之前，全民所有制单位、城市集体所有制单位租用农民集体所有制土地，按照有关规定处理后，能够恢复耕种的，退还农民集体耕种，所有权仍属于农民集体。

综上所述，确定农民集体土地所有权的客体范围，必须有法律依据，而且不存在集体土地所有权推定制度。依《宪法》和《土地管理法》的规定，对农村和城市郊区的土地，属于集体所有的土地基本可以分为两类：第一，法律规定为集体所有的或未规定为国家所有的土地；第二，未经国家征用的土地即为集体所有。

2．集体之间土地所有权界线的确定

根据《确定土地所有权与使用权的若干规定》，确定集体之间土地所有权的界线时应遵循以下几个原则：

（1）村农民集体所有的土地，按目前该村农民集体实际使用的本集体土地所有权界线确定所有权。根据《六十条》确定的农民集体土地所有权，由于下列原因发生变更的，按变更后的现状确定集体土地所有权：第一，由于村、队、社、场合并或分割等管理体制的变化引起土地所有权变更的；第二，由于土地开发、国家征地、集体兴办企事业或者自然灾害等原因进行过土地调整的；第三，由于农田基本建设和行政区划变动等原因重新划定土地所有权界线的。行政区划变动未涉及土地权属变更的，原土地权属不变。

（2）乡（镇）或村在集体所有土地上修建并管理的道路、水利设施用地，分别属于乡（镇）或村农民集体所有。

（3）乡（镇）或村办企事业单位使用的集体土地，《六十条》公布以前使用的，分别属于该乡（镇）或村农民集体所有；《六十条》公布时至1982年国务院《村镇建房用地管理条例》发布时止使用的，有下列情况之一的，分别属于该乡（镇）或村农民集体所有：第一，签订过用地协议的（不含租借）；第二，经县、乡（公社）、村（大队）批准或同意，并进行了适当的土地调整或者经过一定补偿的；第三，通过购买房屋取得的；第四，原集体企事业单位体制经批准变更的。

（4）1982年国务院《村镇建房用地管理条例》发布时起至1987年《土地管理法》开始施行时止，乡（镇）、村办企事业单位违反规定使用的集体土地按照有关规定清查处理后，乡（镇）村集体单位继续使用的，可确定为该乡（镇）或村集体所有。乡（镇）、村办企事业单位采用上述以外的方式占用的集体土地，或虽采用上述方式，但目前土地利用不合理的，如荒废、闲置等，应将其全部或部分土地退还原村或乡农民集体，或按有关规定进行处理。1987年《土地管理法》施行后违法占用的土地，须依法处理后再确定所有权。

（5）乡（镇）企业使用本乡（镇）、村集体所有的土地，依照有关规定进行补偿和安置的，土地所有权转为乡（镇）农民集体所有。经依法批准的乡（镇）、村公共设施、公益事业使用的农民集体土地，分别属于乡（镇）、村农民集体所有。

五、确定土地使用权

确定土地使用权是土地确权的重要内容之一。改革开放后，随着我国土地使用权制度的建立和完善，土地价值日益彰显，土地使用权以及建立在使用权基础之上的土地他项权利已经成为社会成员最重要的财产权利。因此，依法确定土地使用权，既是法律赋予国土资源管理部门的职责，也是权利人保护自身合法权益的基础。一宗土地的所有权确定之后，接下来一般是确定其使用权，包括确定土地使用权的性质和归属，即属于国家所有的土地要进一步确定其国有土地使用权，属于集体所有的土地要进一步确定其集体土地使用权。

1．确定国有土地使用权

我国国有土地使用权的主体十分广泛，不仅包括中国公民和法人组织，还包括外国公民和非法人组织；不仅包括城镇居民，还包括农民。国有土地使用权的取得方式多种多样，包括出让、划拨、租赁、国家作价（出资）入股，解放初期的接收、沿用等以及土地使用者依法转让、继承、接受地上建筑物等方式。广泛的使用权主体和众多的使用权取得方式，使得确定国有土地使用权十分复杂。

按照《确定土地所有权和使用权的若干规定》，根据多年来的确权实践经验，确定国有土地使用权要重点把握以下几种情况。

（1）确定国有土地使用权的一般性情况。

①土地使用者经国家依法划拨、出让或解放初期接收、沿用，或通过依法转让、继承、接受地上建筑物等方式使用国有土地的，可确定其国有土地使用权。

②土地公有制之前，通过购买房屋或土地及租赁土地方式使用私有的土地，土地转为国有后迄今仍继续使用的，可确定现使用者国有土地使用权。

③因原房屋拆除、改建或自然坍塌等原因，已经变更了实际土地使用者的，经依法审核批准，可将土地使用权确定给实际土地使用者；空地及房屋坍塌或拆除后两年以上仍未恢复使用的土地，由当地县级以上人民政府收回土地使用权。

④未按规定用途使用的国有土地，由县级以上人民政府收回重新安排使用，或者按有关规定处理后确定使用权。

⑤1987年1月《土地管理法》施行之前重复划拨或重复征用的土地，可按目前实际使用情况或者根据最后一次划拨或征用文件确定使用权。一定范围的土地被几个单位重复征用或先后划拨给几个单位使用的情况经常引起土地争议。从一般情况来讲，土地使用者正常使用的土地不可能划给另一个单位使用，主要是先前的使用者征（拨）而未用或多征（拨）少用闲置土地造成的，这种情况下的土地按实际使用情况确定给后来的单位使用是合理的。如果先前土地使用者是被迫撤销或迁移，后又恢复或迁回，原土地已被划给其他单位使用的，则应按政策要求和土地利用现状确定是否返还土地使用权。

⑥以土地使用权为条件与其他单位或个人合建房屋的，根据批准文件、合建协议或者投资数额确定土地使用权。但1982年《国家建设征用土地条例》公布后合建的，应依法办理土地转让手续后再确定土地使用权。

（2）关于铁路、公路、水利、电力、军队等使用国有土地的情况。

①军事设施用地（含靶场、试验场、训练场）依照解放初土地接收文件和人民政府批准征用或划拨土地的文件确定土地使用权。土地使用权有争议的，按照国务院、中央军委有关文件规定处理后，再确定土地使用权。

国家确定的保留或地方代管的军事设施用地的土地使用权确定给军队，现由其他单位使用的，可依照有关规定确定为他项权利。

经国家批准撤销的军事设施，其土地使用权依照有关规定由当地县级以上人民政府收回并重新确定使用权。

②依法接收、征用、划拨的铁路线路用地及其他铁路设计用地，现仍由铁路单位使用的，其使用权确定给铁路单位。铁路线路路基两侧依法取得使用权的保护用地，使用权确定给铁路单位。

③国家水利、公路设施用地依照征用、划拨文件和有关法律法规划定用地界线。

④原由铁路、公路、水利、电力、军队及其他单位和个人使用的土地，1982年5月《国家建设征用土地条例》公布之前，已经转由其他单位或个人使用的，除按照国家法律和政策应当退还的外，其国有土地使用权可确定给实际土地使用者；但严重影响上述部门的设施安全和正常使用的，暂不确定土地使用权，按照有关规定处理后，再确定土地使用权。1982年5月以后非法转让的，经依法处理后再确定使用权。

（3）关于企业改制和破产使用国有土地的情况。

①以出让方式取得的土地使用权或以划拨方式取得的土地使用权补办出让手续后作为资产入股的，土地使用权确定给股份制企业。国家以土地使用权作价入股的，土地使用权确定给股份制企业。国家将土地使用权租赁给股份制企业的，土地使用权确定给股份制企业。企业以出让方式取得的土地使用权或以划拨方式取得的土地使用权补办出让手续后，出租给股份制企业的，土地使用权不变。

②企业以出让方式取得的土地使用权，企业破产后，经依法处置，确定给新的受让人；企业通过划拨方式取得的土地使用权，企业破产时，其土地使用权由县级以上人民政府收回后，根据有关规定进行处置。

（4）关于宗教活动用地使用国有土地的情况。原宗教团体、寺观教堂宗教活动用地，被其他单位占用，原使用单位因恢复宗教活动需要退还使用的，应按有关规定予以退还。确属无法退还或土地使用权有争议的，经协商、处理后确定土地使用权。

（5）关于农民集体使用的国有土地。农民集体使用的国有土地，其使用权按县级以上人民政府主管部门审批、划拨文件确定；没有审批、划拨文件的，依照当时规定补办手续后，按使用现状确定；过去未明确划定使用界线的，由县级以上人民政府参照土地实际使用情况确定。

（6）关于驻机关、企事业单位内的行政管理和服务性单位使用国有土地的情况。驻机关、企事业单位内的行政管理和服务性单位，经政府批准使用的土地，可以由国土资源行政主管部门商请被驻单位规定土地的用途和其他限制条件后分别确定实际土地使用者的土地使用权。但租用房屋的除外。

（7）关于法人合并使用国有土地的情况。法人之间合并，依法属于应当以有偿方式取得土地使用权的原土地使用权应当办理有关手续，有偿取得土地使用权；依法可以以划拨形式取得土地使用权的，可以办理划拨土地权属变更登记取得土地使用权。

2．确定集体土地使用权

集体土地可分为集体农用土地、集体建设用地和集体未利用地。按照这一分类，使用集体土地的使用者享有的集体土地使用权包括两类：集体农用土地使用权和集体土地建设用地使用权。

农用土地使用权主要是指对农业用地的承包经营权，也包括依法取得的“四荒”地使用权；集体土地建设用地使用权可再进一步分为农村居民宅基地使用权和乡村企事业建设用地使用权等。《确定土地所有权和使用权的若干规定》重点对集体土地建设用地使用权进行了规定，故这里主要讨论确定集体土地建设用地使用权的情况。

由于历史上农村土地政策的调整和变动，使用农村集体土地的情况十分复杂，而且在不同的阶段呈现出不同的特点。确权的一般原则和国家建设征用集体土地、集体之间使用土地的权属问题分阶段处理的原则，已进行了阐述。从使用农村集体土地的情况来看，从1950年《中华人民共和国土地改革法》到1962年9月27日《六十条》的公布实施，这个时期使用集体土地，主要依靠行政命令，缺乏文字材料。从1962年到1982年颁布《国家建设征用土地条例》，这个时期使用集体土地以协议方式为主，一般不经批准。从1982年到1986年发布《中共中央、国务院关于加强土地管理、制止乱占耕地的通知》，这一时期乡镇企业和农村建房乱占滥用耕地的现象十分严重，表现为：为发展乡镇企业，随意占地，不履行审批手续，干部以权代法、随意批准用地甚至自批自用，违反法律，买卖、租赁和擅自转让土地的情况较为普遍。针对上述情况，要求我们确定集体土地建设用地使用权时，一定要遵循和贯彻好分阶段处理的原则，具体问题具体分析。

（1）确定农村居民宅基地建设用地使用权。

①1982年2月国务院发布《村镇建房用地管理条例》之前农村居民建房占用的宅基地，超过当地政府规定的面积，在该《条例》施行后未经拆迁、改建、翻建的，可以暂按现有实际使用面积确定集体土地建设用地使用权。

②1982年2月《村镇建房用地管理条例》发布时起至1987年1月《土地管理法》开始施行时止，农村居民建房占用的宅基地，其面积超过当地政府规定标准的，超过部分按1986年3月中共中央、国务院《关于加强土地管理、制止乱占耕地的通知》及地方人民政府的有关规定处理后，按处理后实际使用面积确定集体土地建设用地使用权。

③符合当地政府分户建房规定而尚未分户的农村居民，其现有的宅基地没有超过分户建房用地合计面积标准的，可按现有宅基地面积确定集体土地建设用地使用权。

④非农业户口居民（含华侨）原在农村的宅基地，房屋产权没有变化的，可依法确定其集体土地建设用地使用权。房屋拆除后没有批准重建的，土地使用权由集体收回。

⑤接受转让、购买房屋取得的宅基地，与原有宅基地合计面积超过当地政府规定标准，按照有关规定处理后允许继续使用的，可暂确定其集体土地建设用地使用权。继承房屋取得的宅基地，可确定集体土地建设用地使用权。

⑥农村专业户宅基地以外的非农业建设用地与宅基地分别确定集体土地建设用地使用权。

⑦按照上述①、⑤的规定确定农村居民宅基地集体土地建设用土地使用权时，其面积超过当地政府规定标准的，可在土地登记卡和土地证书内注明超过标准面积的数量。以后分户建房或现有房屋拆迁、改建、翻建或政府依法实施规划重新建设时，按当地政府规定的面积标准重新确定使用权，其超过部分退还集体。

⑧空闲或房屋坍塌、拆除两年以上未恢复使用的宅基地，不确定土地使用权。已经确定使用权的，由集体报经县级人民政府批准，注销其土地登记，土地由集体收回。

（2）确定乡村企事业建设用地使用权。

①乡（镇）村办企事业单位和个人依法使用农民集体土地进行非农业建设的，可依法确定使用者集体土地建设用地使用权。多占少用、占而不用的，其闲置部分不予确定使用权，并退还农民集体，另行安排使用。

②农民集体经依法批准的土地使用权作为联营条件与其他单位或个人兴办联营企业的，或者农民集体经依法批准以集体所有土地的使用权作价入股，举办外商投资企业和内联乡镇企业的，对联营或股份制企业确定集体土地建设用地使用权。

六、确定土地他项权利

1．确定土地他项权利的意义

土地他项权利是在土地所有权和土地使用权以外依法律、合同或者其他合法行为设定的土地权利，包括抵押权、承租权以及法律、行政法规规定需要登记的其他土地权利。随着资源稀缺矛盾的日益突出和科学技术的不断发展，人类利用土地的方式日渐丰富，空间范围也不断拓展，如建设高架铁路、公路、地下商场、停车场、埋设地下管线等，同一块土地上不同土地权利之间的关系日益复杂，社会对依法设定、确认和登记相应土地权利的要求愈加迫切。基于此，一些国家在传统地役权的基础上，还创设和发展了空间权。我国民法未采用传统地役权的概念，《民法通则》仅在相邻关系部分，对相邻土地使用权人之间有关通行、截水、排水、采光等权利作了原则性的规定。1989年，《土地登记规则》第一次采用了“土地他项权利”的概念，并在《确定土地所有权与使用权的若干规定》中对土地他项权利的确定作了规定。根据我国现行法律、法规，目前存在的土地他项权利主要包括土地抵押权和土地租赁权。

土地他项权利的意义在于对土地所有权、使用权以外的各种长期性土地权利进行确认和管理，以充分保护土地所有权人、使用权人以外的权利人在土地上的各种合法权益，维护与土地有关的各种民事关系的稳定、有序，从而协调多方面的土地利用需求，促进土地的合理、有效利用，并维护社会安定。

2．确定土地他项权利

（1）国有电力、通讯设施用地属于国家所有。但国有电力通讯杆塔占用农民集体所有的土地，未办理征用手续的，土地仍属于农民集体所有，对电力通讯经营单位可确定为他项权利。

（2）地面与空中、地面与地下立体交叉使用土地的（楼房除外），土地使用权确定给地面使用者，空中和地下可确定为他项权利。

平面交叉使用土地的，可以确定为共有土地使用权，也可以将土地使用权确定给主要用途或优先使用单位，次要和服从使用单位可确定为他项权利。

上述两款中的交叉用地，如属合法批准征用、划拨的，可按批准文件确定使用权，其他用地单位确定为他项权利。

（3）他项权利依照法律或当事人约定设定。他项权利可以与土地所有权或使用权同时确定，也可在土地所有权或使用权确定之后增设。