宁夏线性工程项目统一征地工作及建议

宁夏回族自治区土地征收储备局 蔡爱国 张宇

目前，我国正处于全面建设小康社会和社会主义现代化建设的关键时期，工业化和城镇化进程的加快、征地规模的不断扩大，使建设用地供需矛盾更加突出，因征地拆迁引发的纠纷和上访频发，社会矛盾日益加剧。保护耕地资源与保障经济发展、维护群众利益并重，是各级政府国土资源管理部门亟需解决的问题。征地拆迁补偿是一项法律性、政策性、社会性很强的工作，不仅事关群众切身利益，还直接影响到社会经济建设和谐发展，作为统一征地机构，肩负着保护土地资源和维护群众利益的双重职责，责任重大。

一、基本情况

宁夏地处我国西北地区东部，全区辖5个地级市，11个县、2个县级市、9个县级市辖区。宁夏第二次全国土地调查和2012年度土地利用变更调查资料显示，2012年全区土地总面积519．47万公顷，其中，耕地128．6万公顷，占全区总面积的24．76%；园地5．21万公顷，占全区总面积的1%，林地77．25万公顷，占全区总面积的14．87%，牧草地150．2万公顷，占全区总面积的28．91%；其他农用地20．63万公顷，占全区总面积的3．97%；城镇村用地23．1万公顷，占全区总面积的4．45%；交通运输用地3．21万公顷，占全区总面积的0．62%。

宁夏土地征收储备局承担国家和自治区重点建设项目和跨市、县（区）建设项目用地的统一征地工作，还承担自治区控制性储备土地的征收工作。近年来，先后参与了太中银铁路、包兰铁路增建二线、干武铁路增建二线、青银高速、中郝高速、银武高速、中营高速、盐中高速、银甜高速公路、西气东输管线统一征地工作，为国家和自治区重点建设项目顺利实施做了大量卓有成效的工作。同时，紧紧围绕《宁夏回族自治区土地征收储备局机构编制方案》赋予的职责，全面落实自治区人民政府专题会议精神，以增强自治区级调控土地市场能力、规范全区土地资产管理、推动土地资源节约集约利用、促进区域经济发展为目标，积极探索自治区级土地征收储备的新模式，与固原、中卫、中宁、海原等有关市（县）开展了联合储备土地自治区级补充耕地储备库建设工作。

二、宁夏统一征地主要做法

1．积极宣传，加快宁夏征地补偿标准调整步伐

征地补偿标准更新调整工作是深化征地制度改革、严格规范征地管理、切实维护被征地农民合法权益、保障经济社会健康发展的一项政策性、技术性和基础性工作。宁夏回族自治区现行的征地补偿标准是2010年自治区政府发布实施的。实施5年来，对强化耕地保护、维护群众合法权益、加强和改进征地补偿工作以及保障自治区重点项目建设、促进经济社会健康发展发挥了重要作用。但随着城乡居民收入和生活水平的提高，现行征地补偿标准偏低、与相邻省（区）接壤地区补偿标准差异偏大等问题日益凸显，给征地工作带来一些困难，征地补偿标准亟待调整。但调整征地补偿标准涉及面广，且处于维护被征地农民合法权益与降低征地成本、促进项目建设、加快发展的“两难”境地。为了处理好维护权益与促进发展的关系，区土地征收储备局牵头组织开展了自治区征地补偿标准调整工作。一是确定调整原则，按照“总体调整、区域有别、缩小差距、相对平衡”的思路开展调整工作；二是加强组织领导，经自治区分管副主席同意，成立协调工作组和专家技术组；三是明确技术细则，制定征地补偿标准《工作方案》和《技术方案》。主要方法：一是与各市、县（区）村集体经济组织、农民等土地权益人进行座谈，摸清现行征地补偿标准实施过程中存在的问题；二是综合分析各市县经济社会发展水平、土地供求关系、农业生产水平等相关经济指标，拟定全区征地补偿标准调整幅度，指导市、县（区）确定征地补偿标准；三是根据各市、县（区）农业与经济社会发展水平，对征地补偿标准进行综合平衡，使相邻市、县（区）之间差距趋小；四是分别征求自治区发展和改革委、农牧厅、财政厅、林业局、统计局等相关部门意见，在此基础上提出了全区征地补偿标准。调整以后的补偿标准和原标准相比，有了明显变化：一是完善了征地补偿标准的地类体系（除耕地外，完善了园地、有林地、人工牧草地、天然牧草地、宅基地、未利用地等地类的补偿标准），明确了征收未利用地必须远低于征收耕地补偿标准的原则，鼓励、引导和支持多使用未利用地，少占用耕地；二是调标实现了与耕地质量、经济社会发展水平的动态适应，农业生产条件较好、经济相对发达、人民生活水平相对较高的地区征地补偿标准明显上调；三是缩小了地区之间征地补偿标准差距；四是区片划分更加符合实际。

2．针对线性工程项目，制定统一的地上附着物补偿标准

针对区内大型线性工程陆续建设的实际情况，区局牵头组织开展了铁路等线性工程项目地上附着物补偿标准。地上附着物补偿标准的制定和实施，对于加快线性工程征地工作意义重大。一是能平衡各市、县（区）之间补偿标准的地域差异，有利于减少和化解因补偿标准不统一引发的社会矛盾；二是能最大限度保障线性工程建设用地需求，有利于附着物补偿工作顺利推进；三是维护农户和集体经济组织的合法权益，有利于补偿工作公开、公正、公平。

3．严格执行征地工作程序

落实“两公告一登记”制度，将被征地农村集体经济组织和农民知情、确认、听证的相关材料作为征地报批的必备材料。

4．完善联合征地体制

各级国土资源、财政、监察、审计、农业部门组成统一的征地补偿工作领导小组和办事机构，负责被征土地地类认定、面积丈量、补偿费核算、补偿费支付、违法违纪行为查处等相关工作。

5．统一征地补偿安置资金发放途径

土地是农民最基本的生产资料和财产，是农民维持生计的最基本保障。因此，全区规定土地补偿费、安置补助费及附着物补偿费，必须在3个月内，采取“一卡通”形式，全额直接发放至农户和农村集体账户。

6．加强征地补偿资金的专项审计和监督

在项目征地工作结束前，加强对征地补偿资金的专项审计。对在征地过程中弄虚作假、征地补偿费不及时到位、社保措施不落实、引发信访长期得不到解决或拖欠、截留、挪用征地补偿费用的，将依照《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》、《违反土地管理规定行为处分办法》（国土资源部15号令）追究相关责任。

7．因地制宜实施拆迁补偿安置

为保障被征地农民的长远生计，解决其后顾之忧，除了货币补偿外，宁夏部分市县尝试不同的安置方式。一是平罗县城关镇和平村在城镇化建设中对失地农民，不仅按征地补偿标准给予经济补偿，同时由村集体组织出面与用地单位签署协议，保障被征地两亩左右即可分配两套36平方米的营业房；二是银川市征地拆迁安置采用“撤村建居”，失地农民按人均40平方米的建筑面积补偿，并且安置人口每人可按成本价购买5平方米的营业房或20平方米的出租公寓，用于解决以后的就业和生活问题；三是中卫市在城市规划区内征地拆迁时，在基层乡（镇）政府的引导下，由农村集体经济组织创办实体企业（主要是房地产开发），失地农民参与分红，实现自我保障发展。

8．建立和完善农村社会养老保险制度

为进一步推进全区农保工作的开展，宁夏回族自治区在先行试点试点的基础上， 2014年6月，自治区人民政府出台了《关于鼓励被征地农民参加养老保险的意见》（宁政发〔2014〕49号），旨在统筹解决全区近22．3万被征地农民及未来新增被征地农民的养老保障问题，其资金来源于实施征地的各市、县人民政府的土地出让金收入。《意见》规定，具有宁夏户籍，并且承包土地全部被征收，或者人均耕地川区在0．5亩以下、山区在0．8亩以下，没有参加职工基本养老保险的16周岁以上农业人口（不含在校学生），可在企业职工养老保险和城乡居民养老保险中自由选择参加，凡参加职工养老保险的，丧葬抚恤待遇、采暖费等待遇与企业退休人员一致。

三、完善征地工作的建议

1．建立公平的征地补偿制度

目前中国已进入城市化加速发展时期，政府不仅有必要而且有能力实行工业反哺农业、城市反哺农村的政策，从而统筹城乡发展，建设一个全面小康的和谐社会。为此，建立公平的征地制度，提高被征地农民原有的生活水平，才能使亿万农民切实分享到改革开放和城市化、现代化的好处，有利于农民失地后向城市转移。因此，建议对被征地农民，按照被征土地改变用途后的市场价格给予公平合理的补偿，这样不仅符合公平原则和中央统筹城乡发展的政策，有助于缓和城乡矛盾和对立，也有利于从源头上遏制征地中频发的腐败行为。

2．增加征收土地补偿的内容

《土地管理法》规定：征收耕地的补偿费包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗补偿费三项，征地过程中的土地增值收益分配明显向城市、向非农部门倾斜，农民得到的份额太低。鉴于此，建议再增加社会保障费、土地增值分成、教育培训费三项补偿费用。具体为：一是从土地增值收益中拿出一定的比例为失地农民建立社会保障专项账户，由市级社会保障机构统一管理，同时鼓励农民把征地补偿款的一部分存入自己的个人社会保障账户，切实保障失地农民年老或今后可能的生活困难；二是在土地转为非农用地后产生的巨大级差收益（级差收益是土地所有权的收益），拥有承包权的农民应该得到其合理的部分；三是建立失地农民培训机构以及失地农民管理机构，鼓励被征地农民积极就业或者为被征地农民子女提供必要教育，为失地农民维护自身合法权益提供有效途径。

3．引入社会风险稳定评估制度

社会经济的快速发展，土地是发展的核心要素之一，关乎粮食安全、经济安全、社会安全。征地前进行科学评估，做好风险防范和调控工作，是保证土地征收项目顺利进行、区域社会稳定、可持续发展的重要环节。因此，在土地征收前，应对其可能影响社会稳定的因素开展系统调查，在调查的基础上就其中的风险点展开分析与评估，并作出科学预测，进而制定风险应对策略和预案，有效规避、预防、控制土地征收实施过程中可能存在的社会稳定风险。

4．加强规划管理，完善土地征收补偿制度

坚持以土地利用总体规划为基础，积极配合有关部门搞好城镇体系规划，积极参与城镇规划的审查，确保城市发展规划与土地利用总体规划相衔接，促进城镇规划健康发展。同时，改革土地征收补偿制度，将土地补偿费与安置补助费分离。

5改革土地审批制度，使审批与事务性工作分离

用地报批工作繁杂，附属的内容多，报批时间过长，是导致审批核准迟缓的主要原因，也往往对项目开工建设影响较大。建议在项目土地预审及项目可研、初设批复后，国土资源部门即可上报国务院（或政府）核准批复。其他相关报批材料，可由征地机构在国务院（或政府）用地批复下达后完善。