新型城镇化进程中鄂州市土地资源节约集约利用问题研究

湖北省鄂州市国土资源局 姚程成

鄂州市作为湖北省城乡一体化试点城市，近年来城镇化比率稳步上升，2011～2013年分别为58%、60．38%，62．09%，同时鄂州市面积狭小，仅1596．45平方公里，其水域面积与耕地面积占全市总面积2/3，而随着新型城镇化的不断发展，鄂州市对于新增建设用地需求量也在逐年上升，为破解“有限空间，无限发展”的难题，节约集约利用土地成为必然选择。

一、土地集约利用内涵

土地集约利用概念由大卫·李嘉图最先提出，源自古典经济学地租理论，是指农业土地用途下，通过在土地上追加投入以获得土地的最高报酬，其衡量标准通常为单位面积土地上资本和劳动的投入产出比。2014年5月国土资源部《节约集约利用土地规定》中对这一概念进行了界定，提出节约集约用地，是指通过规模引导、布局优化、标准控制、市场配置、盘活利用等手段，达到节约土地、减量用地、提升用地强度、促进低效废弃地再利用、优化土地利用结构和布局、提高土地利用效率的各项行为与活动。对比二者可知后者偏重建设用地利用，是对土地集约利用这一宏观概念的补充和扩展，更符合城市土地利用实际。

通过对国土资源部提出的节约集约用地概念分析可知，节约集约利用土地包括三层含义：一是节约利用土地，少占耕地；二是集约利用土地，提高投入产出比；三是在土地利用方式上可以通过规划布局、盘活存量、标准控制、市场配置等实现集约高效。

二、目前鄂州市新型城镇化发展进程与土地利用

1．鄂州市新型城镇化发展进程

2008年，中共湖北省委1号文件批复鄂州作为全省城乡一体化试点城市。鄂州市强力推进城乡一体化建设，在创新全域规划、新社区建设、产业支撑、公共服务均等化等方面进行积极探索，有效带动了鄂州的城镇化发展，经过4年努力，2012年鄂州市全市国内生产总值、地方财政一般预算收入分别达到560亿元、32．58亿元，工业化率已达到60．03%，居全省第二位，而城镇化率达到60．38%，位居全省（53．5%）第二，高出全国城镇化率（52．57%），2013年鄂州市出台了《鄂州市新型城镇化规划纲要（2013-2030年）》（征求意见稿），提出总体目标为：城镇化水平显著提高，空间布局合理，城镇体系完善，基础设施配套，公共服务齐全，城镇管理加强，宜居宜业宜游，新型城镇化与全面建设小康社会同步推进。2020年，就业率或新增就业岗位、人均GDP、城乡居民收入比、城乡基本公共服务水平等主要指标有明显优化，市域城镇化率达到75%，力争到2030年市域城镇化率达到85%。

2．鄂州市土地利用现状

鄂州市现有耕地面积为582．45平方公里，占全市总面积36．48%；水域及水利设施面积548．24平方公里，占总面积34．3%；城镇村及工矿设施用地面积为229．75平方公里，占总面积14．39%；交通设施用地为38．54平方公里，占总面积2．41%。耕地面积和水域面积共同占全市总面积的71%，根据国土资源部、湖北省国土资源厅及国家统计局数据，2013年底我国人均耕地面积为1．49亩，湖北省人均耕地面积为1．34亩，而鄂州市人均耕地面积为0．79亩，仅为湖北省60%，鄂州市人口密度为682人/平方公里是湖北省人口密度的2倍，人多地少是鄂州市现实矛盾，而随着新型城镇化的不断发展，鄂州市建设用地需求量不断增加，2007年鄂州市各类建设用地报批数量为6765亩，2008年被省政府确立为城乡一体化试点城市后建设用地需求量有了大幅提升，2008年首次突破一万亩，而近五年土地报批总量达到70357亩，年均报批数量达到一万亩以上，与需求量增加的形势相违背的却是土地利用过程中的粗放浪费，据统计，鄂州目前尚有批而未供用地3．5万亩，闲置低效用地1万亩，一方面是土地市场的旺盛需求，另一方面却是土地利用的效率低下，如何破解土地供需瓶颈又盘活存量土地为新型城镇化发展提供土地资源成为当务之急。

三、鄂州市土地利用存在的问题分析

从提出城乡一体化构想到新型城镇化的应运而生，鄂州市的土地利用需求与日俱增，所辖传统行政区已经不能满足鄂州实现新型工业化、产业化及城镇化的发展需求，于是突破传统行政区域的七大新区概念由此诞生，根据产业为导向的七大新区拥有着各自独特的发展优势，同时也肩负着实现鄂州新型产业化的历史重任，由于规划布局的全方位调整，土地利用的浪费与粗放问题也逐渐显现。

1．批而未供地导致整体土地利用效率低下

据统计，近六年来批而未供土地面积已经达到3．5万亩，其中工业用地1．8万亩，经营及其他类用地为1．7万亩，批而未供地已经达到前六年总报批量的45%，造成大量批而未供地的原因主要有三类，一是受全国经济形势下行影响，土地市场供应数量大幅度下滑，部分企业由于资金链断裂无法完成供地；二是盲目招商，各级政府在招商过程中重数量轻质量，导致项目引进虎头蛇尾，无法按照预期落地；三是近年来鄂州是土地价格整体上涨，在批而未供用地中，数量最多的年份集中在近三年，根据2013年度湖北省地价监测报告，鄂州市综合地价为920元/平方米，商业用地价格为1744元/平方米，居住地价为1139．2元/平方米，主城区工业地价为410元/平方米，其中工业用地高于全省平均值，其余性质用地略低于全省平均值。

2．闲置用地情况复杂处置难度大

据统计，鄂州市闲置低效用地1万多亩，其中闲置地6700亩，低效地5000余亩，造成闲置低效用地出现的原因分为政府原因及企业原因，其中政府原因造成的闲置用地占60%，主要有以下几种情况：一是基础设施建设较差，项目落地后迟迟无法动工，在实地调查走访中发现不少地方政府无法兑现招商引资的条件，水、电、气、路不通的现象，成为企业开工建设的“拦路虎”；二是少部分地块上仍有杆线未移、拆迁不到位的情况；三是规划调整，近年来随着新型城镇化发展，全是对产业布局新型调整，加大了对落后性产业的淘汰力度，部分拿地企业由于投资强度、亩产税收达不到新区标准从而倍限制投资也造成了闲置土地的出现。由于企业造成的闲置用地往往是由于经济形式整体下滑，资金链断裂，或者企业内部纠纷导致土地不能开工或者只动工部分；四是闲置用地情况复杂，处置阻力较大，由于政府原因造成的闲置用地往往通过“说明”、“承诺”等方式解释原因，在兑现开工时间方面有难度，不少企业负责人在处置过程中“失踪”，无法联系到企业本人，还有部分企业进展缓慢，建建停停等，都给闲置地的处置造成了影响。

3．土地节约集约利用尚未形成社会共识

土地资源的稀缺与人地矛盾的加剧是阻碍新型城镇化发展的重要因素，但是对土地资源节约集约利用方面的认识程度仍然较低，主要表现在两个方面，一是地方政府与部分企业在明知国土面积狭小，用地需求旺盛的情况下仍然进行粗放使用，对企业用地行为监督力度不够。实地走访中不少企业批多建少，只建外围，刻意留白，导致土地高效利用始终是理想概念。谈及土地节约集约利用，各区分管土地利用的负责人也有自己无奈之处：“在办理土地证后想再踏进围墙一步都很难。”这是目前监管的尴尬之处，而部分区政府、管委会只关注眼前利益，甚至为企业低效利用进行开脱导致监管成为空中楼阁；二是集约利用土地路子不宽，缺乏有效模式，节约集约利用评价成果利用情况不理想。

四、提高鄂州土地节约集约利用的对策

1．宣传土地资源节约集约利用，形成广泛社会共识

土地资源的节约集约利用是数量上的减少与质量上的提升，面对新型城镇化发展的黄金时期要更加保持清醒头脑，自上而下广泛开展土地资源节约集约利用宣传，通过新闻媒体、网络媒体宣传土地节约集约利用重要意义，各级政府、各级领导要树立资源稀缺的忧患意识，用地企业要达成节约集约利用共识，提高国土执法力度，对未批先建，批而未用、浪费土地的行为给予坚决的打击，依托动态巡查系统开展项目批后监管，开通闲置土地、浪费土地举报热线，在全社会范围内营造节约集约用地浓厚氛围。

2．提高建设用地门槛，约束用地行为

采取建章立制约束土地利用，2014年4月省政府出台了《关于实行最严格节约集约用地制度的通知》，5月国土资源部出台《节约集约利用土地规定》，根据省政府及国土资源部文件，鄂州市也拟定了《鄂州市最严格的节约集约用地制度》，通过对工业用地控制指标，投资强度、投资规模、单位GDP地耗、亩产税收等条件的限制提高集约利用程度，下一步要严格对照《国有土地使用权出让合同》内容进行动态巡查并参与竣工验收，强化国土部门监管职责。

3．盘活存量用地，提高土地利用效率

积极鼓励依托老集镇和实施旧城改造实施新型城镇化建设，通过提高容积率等方式进行旧城改造挖掘用地潜力，针对大量批而未供土地，做好与各级政府的沟通协调，下达加快供地通知书，对批而未供地数量较大区域在农用地转用指标方面予以核减，加快闲置土地处置进度，依据闲置土地处置方案内容、步骤有条不紊推进处置工作，对于闲置土地处置配合力度不够的各级政府核减当年农用地转用指标。