食品安全与社会管理

罗 丞

伴随着食品经济沿着捕获食品阶段、农业食品阶段、加工食品阶段、再到工业食品阶段的不断发展，现代食品经济体系日益复杂化、国际化及多元化。在这样的背景之下，世界范围内的食品安全形势不容乐观，重大食品安全事件接连发生。因此，食品安全的社会管理是一个不断研究、探索和实践的过程。

一、食品安全的内涵

国内外对食品安全的理解经历了一个逐渐发展的过程，1984年，世界卫生组织 （WHO）在 《食品安全在卫生和发展中的作用》中把 “食品安全”和 “食品卫生”作为同义语，定义为：“生产、加工、储存、分配和制作食品过程中确保食品安全可靠，有益于健康并且适合人们消费的种种必要条件和措施”。此后，在 《加强国家级食品安全计划指南》中，世界卫生组织对食品安全和食品卫生这两个概念进行了区别，食品安全被解释为 “对食品按其原定用途进行制作和 （或）食用时不会使消费者受到危害的一种担保”；食品卫生则指 “为确保食品安全性和适合性在食物链的所有阶段必须采取的一切条件和措施”。2003年，联合国粮食及农业组织 （FAO）和世界卫生组织在 《保障食品的安全和质量—强化国家食品控制体系指南》中再次定义了 “食品安全”，指出食品安全涉及那些食品对消费者健康可能构成危害的所有因素，这些危害因素必须毫无商量余地予以消除，食品安全具有不可协商性，其关注的重点是接受食品的消费者的健康问题［1］。

二、我国食品安全问题的成因—经济学分析

（一）食品产业链长且复杂

从种植、养殖一直到形成消费，食品以产业链漫长为首要特征，覆盖种植、养殖、屠宰、生产和流通以及餐饮管理等环节，并由此带来其复杂性。从源头来看，农产品在种植、养殖过程中，不同程度地受到农药、化肥、工业 “三废”的污染；从加工环节来看，食品生产企业规模小、门槛低、标准化程度低，已成为我国食品安全事件发生的根本原因；从流通、消费环节来看，目前多数农产品仍以未加工或初加工的形式在农贸市场、街头巷尾直接销售，安全责任的可追溯性差，造成政府的监控难度增大，管理难度增加，进一步加剧了食品安全隐患。

（二）市场结构导致市场绩效低下

市场结构—市场行为—市场绩效之间存在着因果关系：即市场结构影响市场行为，市场行为影响市场绩效；市场行为对市场结构有反馈作用，但市场结构是核心，其对市场绩效有决定性作用［2］。我国的食品市场，尤其是农产品市场是非常典型的分散生产和销售的产销结构。从生产角度看，主要是农户承包经营，经营规模较小；从销售角度看，主要是以农贸市场为主导的零售市场，经营主体是个体商贩。在分散生产和销售的产销结构下，单个生产者和销售者基本处于无差异产品的市场竞争状态。在这种市场结构中，产品之间缺乏品牌竞争，缺乏品牌化的差别产品，因而价格竞争成为最主要的内容。作为理性生产者，食品经营者会通过各种努力降低成本：为了提高农产品产量，农药和化肥被大量使用；为提前农产品上市时间，早熟技术、化学制剂、激素类物质被普遍使用；而在流通领域，仓储、储运、货柜温度达不到标准，致使许多出厂合格的产品，在流通环节变成不合格产品，甚至成为腐败变质的食品。这些市场行为的直接后果是导致食品质量下降，安全性较差。

（三）信息不对称导致市场失灵

在食品市场中，由于食品中的农药残留、添加剂等直接影响人体健康的质量安全因素在生产者和消费者之间存在着信息不对称的情况，导致消费者对上述信息的搜寻成本很高，不能充分了解食品的实际状况特别是安全状况。消费者在无法得到完全信息的情况下，对任一产品都只愿支付市场中的优质产品和劣质产品的平均价格。由于消费者愿意支付的价格低于优质产品的出售价格，导致市场经济的 “优胜劣汰”机制失灵，以致市场上出现劣质食品驱逐优质食品的现象，食品安全问题也就不可避免。

三、食品安全社会管理体系的调整与优化

（一）完善食品安全监管体制

1.协调和合并部门管理职能

我国现有的食品安全监管模式是一种综合部门监管模式，即卫生部承担食品安全综合协调、组织查处食品安全重大事故的责任，负责提出食品生产、流通环节的卫生规范条件，纳入食品生产、流通许可的条件。而农业部负责初级农产品生产环节的监督管理，国家质量监督检验检疫总局负责食品生产环节许可的监督管理，国家工商行政管理总局负责食品流通环节的监督管理，国家食品药品监督管理局由卫生部管理，并负责餐饮、食堂等消费环节食品卫生许可的监督管理。在此基础之上，2010年2月9日，还成立了高层食品安全议事协调机构—国家食品安全委员会。现有的监管模式虽然在一定程度上降低了部门之间的协调成本并对部门机会主义行为有所遏制，但无法从根本上解决食品链条的自然属性与人为切割分段监管之间的矛盾、食品安全的公共物品属性与多部门监管下的 “集体行动困境”之间的矛盾，实际效果并不理想。“有利变着法地争着管，无利变着法地向外推”的现象依然存在，从而使整个食品安全监管体制无法发挥正常和有效的作用，无法通过日常的 “防微杜渐”及时发现许多食品安全隐患。因此，要从根本上解决现有食品安全监管体制的弊病，使其发挥正常和应用的效力，实行食品监管的 “大部制”是必然的选择。所谓 “大部制”就是将现有的分布于各部门的食品安全管理机构完全整合，统一到一个独立的食品安全机构，由这一机构对食品的生产、流通、贸易和消费全过程进行统一监管，彻底解决部门间分割和管理盲区的问题［3］。加拿大、丹麦、爱尔兰、澳大利亚和欧盟等国家和地区已经通过这种方式建立了集中单一的食品安全监管体系并取得了成功。如果考虑到上述改革对现有行政体制的冲击较大，难以一步到位，作为过渡则至少应针对实际工作中反映比较集中的监管空白和交叉问题，抓紧细化各监管部门具体职责，通过强化协同形成监管合力，实现全链式监管和无缝衔接。

2.加大对部门不作为的处罚力度

对不作为乃至存在腐败行为的食品安全监管部门及工作人员严厉问责，涉嫌犯罪的应当移送司法机关处置，依法追究其刑事责任，让不作为乃至存在腐败行为的监管人员付出沉重代价，并以此警示其他政府监管人员。与此同时，有关方面应进一步抓好监管人员队伍建设，通过强化权力制约与防范腐败杜绝不作为现象出现。如此才能将有关食品安全监管法律法规落到实处，从源头上减少与杜绝食品安全犯罪行为，在更大程度上保障消费者身体健康与生命安全。

（二）大力提供食品安全公共服务

1.提高企业违法成本，破解食品安全困局

之所以在 《中华人民共和国食品安全法》通过之后，食品安全违法问题还层出不穷，违法成本过低是很重要的原因。例如其第96条规定，“违反本法规定，造成人身、财产或者其他损害的，依法承担赔偿责任。生产不符合食品安全标准的食品或者销售明知是不符合食品安全标准的食品，消费者除要求赔偿损失外，还可以向生产者或者销售者要求支付价款十倍的赔偿金。”。相对于其它产品而言，食品的价格普遍不高，上述规定对违法行为实际上起不到应有的镇慑和约束作用。反观发达国家，一般对食品安全事故采取重罚，让违法者得不偿失。特别对蓄意破坏食品安全者，不仅要求立即停业待查，而且高额的罚款会令其关门倒闭。因此，为最大程度地遏制由于信息不对称而导致的生产者违规行为，应当加大对食品安全事故中违规生产者的处罚力度，提高其违法成本。今年2月25日，全国人大常委会通过了刑法修正案 （八），规定：对生产销售有毒有害食品犯罪的处罚起刑点从 “拘役”提高为 “五年以下有期徒刑”；致人死亡或者有其他特别严重情节的，处十年以上有期徒刑、无期徒刑或者死刑。修正后的刑法对食品安全犯罪的处罚更为严厉，加重了处罚力度，提高了经济上的操作空间，是一种可喜的进步。

2.完善和提高技术标准，建立和健全检验检测体系

我国现有的食品安全技术标准不高，检验检测水平落后，体系有待进一步完善。目前食品安全标准体系存在的主要问题包括：（1）标准制定政出多门，标准间既有交叉、重复，又有空白，缺乏效率。不同行业间制定出的标准在技术内容上难以协调统一，实施起来十分不便。（2）覆盖面不广，远未形成完善的体系。以农业为例，现有的国家和行业标准仅为2600余项，而且多为产品质量标准，与之配套的检验检测方法标准和产品生产过程、种子 （种苗）、产地环境等方面的标准相对较少，新技术、新领域的标准更少。同时，标准的制定并未根据产业链条上下游协调的原则进行配套。（3）安全标准水平不高。由于受到食品工业基础、管理水平的限制，许多质量标准大大落后于国际先进标准，造成执行情况不理想，管制效率低下等问题。与此相对应，目前的食品安全检验检测体系也存在着诸多问题，主要表现在：（1）机构设置重叠，部门之间缺乏沟通，导致效率不高。我国食品安全检验检测机构基本分布在农业部、卫生部、国家质量监督检验检疫总局等多个政府部门。由于分属不同，缺乏统一发展规划，低水平重复建设情况较为普遍，造成设备利用率不高，检测数据不能共享，既浪费了资源又影响了检验检测体系整体作用的发挥。（2）体系结构不完善。发达国家的食品安全检验检测基本上渗透到了 “从农田到餐桌”的整个过程，我国的食品安全检验检测则主要集中在初级农产品和最终产品的监督上，对过程控制不够重视，没有形成全程化、日常化和制度化的检验检测体系。同时，检验检测机构的数量和项目与社会需求也有较大差距，面向地 （市）级和县级基层的综合性检验检测机构极为缺乏，社会急需的农药、兽药残留等检验检测能力有限。（3）检测手段落后，缺乏速检方法和手段。目前我国食品安全检验检测体系内，许多部门所用的仪器自动化和精密程度较低，无法满足市场需要。质检机构受经费限制，设备维护和更新的投入不能得到保障。同时，由于缺乏速检方法和手段，抑制了检验检测效率的提高。

上述问题的存在直接导致了食品安全监管中 “检不出，检不了，检不准，检得慢”的尴尬局面产生，严重动摇了消费者对食品安全和相关机构的信心。因此，要在不断理顺食品安全监管体制的前提下，清理和整顿现有技术标准，逐步实现技术标准的统一化。有意识地建立涵盖食品产业链产前、产中和产后全程的技术标准体系并保持技术标准与科技发展水平的同步性。同时，调整、清理已有的检验检测机构，健全食品安全检验检测体系，加大县级基层综合性检验检测机构的建设力度和经费投入，逐步形成食品安全检验检测对食品链条的全程化、日常化和制度化监测，现阶段要重点考虑将农产品批发市场强制纳入检验检测的监测范围。

3.建立风险评估、食品信息可追溯和食品安全信用档案体系

将食品安全事后管理转变为事前管理，让生产者更多承担生产安全食品的主要责任，使政府从烦琐的检查监管中脱离出来，集中精力进行监督工作。因此，要采取切实措施帮助生产企业提高应对食品安全突发事件的能力。现阶段应效仿发达国家食品、保健品相关行业的通行做法，逐步在食品生产企业中推行危害分析及关键控制点管理体系 （HACCP）。使企业对原料、关键生产工序及影响食品安全的人为因素进行认真分析，确定加工过程中的关键环节，建立、完善监控程序和监控标准并采取规范的纠正措施，最大限度杜绝食品安全隐患。

食品信息可追溯系统就是利用现代化信息管理技术为每件商品标上号码、保存相关管理记录，从而能够追踪食品由生产、处理、加工、流通及销售整个过程的信息系统。它对于有效遏制由于信息不对称和外部性所导致的企业 “道德风险”有重要作用。现阶段应在食品、饲料、供食品制造用家畜以及与食品、饲料制造相关物品领域，迅速建立食品信息可追踪系统，保证监管部门和消费者可以确认以上各种提供物的来源与方向，明确相关企业责任。

建议监管部门对规模以上的食品企业强制建立食品安全信用档案，纳入诚信体系监管范围，以后逐渐推向所有食品生产加工企业。同时，完善食品安全信用信息评价、披露和奖惩制度，对企业的信用状况进行公正评定，对诚信的企业予以适当的鼓励，对失信的企业予以惩罚，形成诚信有益、失信无利的良好社会氛围。

（三）积极培育和发展行业协会与合作经济组织

在发达国家，行业的参与是保障食品安全的基础。行业在食品安全管理中的作用主要是通过以下途径来实现的：一是与政府沟通，将行业信息传递给政府，为政府完善管理制度提供依据。二是通过行业自身的自律加强行业内部管理。三是与消费者交流，根据消费者的需求不断完善行业内部管理制度。因此，在当前我国食品生产、流通组织规模偏小的情况下，应该鼓励建设由食品产业链相关企业自愿组成的行业协会，并注意真正发挥其作用。委托协会制定和管理食品安全标准及为消费者提供食品安全信息，以降低政府实验检测和监督的成本。

特别值得一提的是，近年来合作经济组织在增强农户、中小型食品企业的质量安全能力，提高食品行业整体质量安全水平等方面越来越发挥着重要作用。它可以对组织内部成员的生产过程和产地环境进行自主监督，从而减少食品安全问题的发生，这点对于生产细碎化特征较为明显的中国农业尤为重要。因此，相关部门应该坚持在必要的行政引导前提下，采用食品生产加工企业发挥主导带动作用，重点专业户带头加入的合作组织成立和发展模式，最大限度地发挥合作经济组织在食品安全保障方面的作用。

（四）完善食品安全宣传教育机制

开展食品安全宣传教育是构建我国食品安全保障体系的重要内容。食品安全宣传教育不仅能够增进公众的食品安全知识，增强公众的自我保护和参与监督能力，客观上还为生产经营者提高自身的食品安全水平提供了原动力，激励食品企业采取保障食品安全的行为，有助于从源头预防和减少食品安全事故的发生。近年来，各地方和相关部门在食品安全宣传教育方面做了大量的工作，但主要以短期集中宣传为主，覆盖面、影响力有限。目前，我国的食品安全科普力度仍然比较低，许多科学信息没有能够被公众及时获得，引发不少不必要的恐慌，不利于食品安全问题的解决。为此，应当完善食品安全宣传教育机制，进一步加大食品安全宣传教育的力度。一方面，借助媒体的宣传作用，普及食品安全基础知识，提高全社会的食品安全意识和甄别真假食品安全信息的能力。其中，特别要注重中小学生的食品安全教育，倡导 “食品安全教育，从小抓起”。通过开展 “食品安全进校园” “农业体验”和 “参观食品工厂”等活动，有组织、有计划的引导学生，把他们培养成为拥有正确、健康的食品消费观念和食品安全生产法制观念的消费者和生产者。另一方面，加强对新闻媒体的食品安全教育培训。在提高新闻报道及时性的同时，也要注重内容的科学性和准确性。对新闻媒体的食品安全信息娱乐化倾向应该加以适当的控制，避免产生不必要的食品安全恐慌。

参考文献：

1.周应恒等.现代食品安全与管理.北京：经济管理出版社，2008：第28页

2.苏东水主编.产业经济学.北京：高等教育出版社，2006：第125－131页

3.张云华.食品安全保障机制研究.北京：中国水利水电出版社，2007：第151－158页

（陕西省社会科学院农村发展研究所）