陕西省社会管理的现状与经验

尹小俊

按照党的十七大报告关于社会管理体系内容的论述，社会管理体系总体上包括公共服务体系、社会保障体系、社会组织建设和管理、基层社会管理体制、群众权益维护机制、和谐劳动关系、流动人口服务和管理、安全生产管理和监督、突发事件应急管理机制、社会治安防控体系。与此同时，对于社会管理有广义的理解，即社会管理实际上是涵盖了经济管理、政治管理、文化管理和社会事务管理 “四位一体”的管理过程。但不少研究材料对社会管理含义的解读偏向更为详细和具体的描述形式与内容表达，如提出社会管理的五大体系、社会管理六大内容、社会管理七大体制以及社会管理制度十大体系等[1]，随着社会管理理论研究的持续深入及其实践经验的不断总结，不同提法层出不穷，也各具特色。因此，可以在参照上述社会管理体系或体制设置的基础上，同时结合陕西省经济社会发展实际和现实需求，具体阐述陕西省社会管理的现状及其经验。

一、陕西省社会管理的现状

当前，胡锦涛总书记在省部级主要领导干部社会管理及其创新专题研讨班开班式上发表重要讲话强调，要扎扎实实提高社会管理科学化水平，建设中国特色社会主义社会管理体系，并围绕当前要重点抓好的工作提出八点意见。值此时代背景，2011年，站在十二五新的历史起点上的陕西省，其社会管理的发展正由不断强化的阶段向制度逐步完善的规划目标迈进。在全省国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要中明确提出通过加强社会管理能力建设，创新社会管理体制机制，切实维护社会和谐稳定，最终实现 “创新社会管理 建设和谐陕西”的发展目标，并把未来工作的重心放在 “加强公共安全体系建设、切实维护社会稳定、强化社会服务、加强社会组织建设、健全维护群众权益机制”等几大事项上。

经过几年坚持不懈的努力和不断尝试实践，陕西省正在大力构建相对完整、逐步完善的社会管理基本体系。持续推动社会事业发展，促进民生改善，社会管理与社会建设正逐步成为省市县各级政府机构的重要职能和中心工作，与之相关的各项财政投入规模不断加大，政府在推进公共产品供给方面更是发挥着不可替代的主导性作用。

具体来说，其内容主要体现在以下几个方面[2]：

第一，社会保障体系。在社会保障体系建设方面，“民生八大工程”全面覆盖民生需求，建设成效显著，以 “民生”为重点的社会建设事业迅速发展，有效保障和促进了有关部门的社会管理和服务功能发挥。其中，就业、社会保障、劳动关系等工作是民生重中之重，建立覆盖城乡居民社会保障体系的速度正在加快。从2008年起的五年，陕西省将大力推进实施民生八大工程，主要覆盖了教育工程、就业和再就业工程、公共卫生工程、社会保障工程、住房保障工程、农村基础设施建设工程、公益性文化体育设施建设工程以及城乡社区服务体系建设工程等，共涉及40个项目。在十一五期间，财政用于民生的投入是 “十五”的3.5倍，2010年全省财政用于民生的投入达1720亿元，其中民生工程投入420.29亿元，促进了各项社会事业全面发展。城镇最低生活保障、离退休人员基本养老保险、居民基本医疗保险覆盖面逐步扩大，居民生活质量和社会保障水平进一步提升。另外，全省正在加快社会救助管理体系建设，临时救助制度日益健全，累计实施临时救助10.5万人次，2010年共下拨各类救助补助资金43.23亿元。开始建立社会救助信息动态管理监控系统，多个事关民生的民政政策措施不断得以落实。

第二，社会组织管理体系。在社会组织管理体系建设方面，一方面是进一步加强了对社会组织实施规范管理，促进社会组织健康有序发展。另一方面是社会组织提供了公益慈善等领域的服务，发挥出社会组织的公共服务功能。截至2010年11月底，全省有各类社会组织12230个，其中社会团体7248个，民办非企业单位4898个，基金会34个，从业人员超过50万。

第三，城乡社区管理体系。在城乡社区管理体系建设方面，城乡社区建设快速发展，社区服务功能和管理水平不断得到改善，城乡社区服务体系项目建设进展顺利。扎实开展村务公开民主管理 “难点村”专项治理工作，村民自治制度得到全面落实。同时，建设农村社区服务中心和城市社区服务体系的力度不断加大。城乡社区服务体系建设工程有序推进，主要包括城市社区建设和农村社区建设两种类型。四年来，全省公共财政投入城市社区服务体系建设资金达7亿多元；2008年至2010年，全省建成和在建的农村社区服务中心项目达3500多个，占全省行政村总数的12.8％。

第四，人口管理体系。在人口管理体系建设方面，破解人口动态管理难题的能力增强，人口管理创新力度不断加大。陕西省持续推进实有人口的动态化管理，坚持按照 “淡化户籍观念、强调居民身份”的工作思路，在充分整合各类有效信息资源的基础上，推行流动人口服务管理居住证制度，并且结合多种管理办法，形成了一整套联合系统的管理方式。具体来说，其在实有人口管理方面进行了积极创新改革，尝试创新了户籍管理办法，启动 “有条件农村居民进城落户”工作。同时，推行了流动人口服务管理居住证制度，努力构建了流动人口服务管理新平台，正在逐步推进社会管理信息化建设。2010年7月，陕西省政府出台了 《关于加大力度推进有条件的农村居民进城落户的意见》，打破“农转非”的概念，制定了一系列鼓励有条件农村居民进城落户的政策，已有五十余万农村居民按新政策实现了进城落户。

第五，社会应急管理体系。在社会应急管理体系建设方面，公共突发事件应急管理机制逐步走向健全化、规范化及制度化，灾害应急救援体系初步建立，应急救助能力显著提高，制定和完善了民政救灾应急管理办法等。社会应急管理体系的落实与工作实践互相结合，“5·12”特大地震灾后恢复重建三年任务两年完成，基本完成地震灾后重建的规划任务；陕南暴雨地质灾害重建工作取得重大进展，做好了灾民紧急转移安置、抚慰金发放以及灾后重建等一系列工作。

第六，社会安全管理体系。在社会安全管理体系建设方面，社会治安综合治理工作继续向前发展，“平安陕西”创建活动深入实施，社会治安防控体系也日趋完善。社会治安管理正在由管制型向服务型转变，其动态化地管控模式趋于完善，正逐步走向建立社会治安管理的扁平化模式，实现农村治安防控联片推进和城市防控无缝对接。同时，大调解工作体系进一步健全，提出了矛盾纠纷化解新思路，以 “基层首创”成果来解决社会各类矛盾，即采取全警参与、部门联动、调解为先的社会矛盾纠纷排查化解机制，按照 “宏观上定向、操作上放权、过程中指导、总结后推广”的矛盾纠纷化解新思路，坚持 “预防为主，调解优先”原则，开展滚动性排查、多元化调解。建立及其推行实施了对涉及群众切身利益的重大决策和重大工程项目社会公示、听证等制度，健全规范了评估程序和办法，社会稳定风险评估机制不断完善。同时，全省社会管理创新综合试点工作不断向前推进，西安市成为了全国首批社会管理创新试点城市之一。另外，食品药品监管力度加大，有力地支持和促进了食品药品监管工作。

在推进陕西省社会管理各项工作不断向前发展的同时，也要着手逐步解决和持续应对经济社会发展过程中社会管理面临的一些实际问题：社会管理创新方面存在一些短板和不足，其管理体制及体系方面还不太健全完善，目前经济社会发展阶段要求进一步深化改革创新社会管理体制，并应加强体系建设。社会保障水平的城乡和区域差别明显，省内各地因财政实力而导致其社会保障水平也存在一定程度的差异性。社区管理体系建设受到城乡和条块分割的影响，尤其是基层社会管理资源整合力度不足。社会组织功能及其作用发挥还需加强，在参与社会管理和提供公共服务方面所起到的协同作用还显得相对较弱。随着城市化建设进入快车道，流动人口管理面临着不少新的挑战。社会治安重点地区和突出治安问题排查整治活动仍需加强。社会救助领域的精确管理水平还有待进一步提高。加快提升公共服务水平的任务仍然艰巨，不同区域的社会基本公共服务均等化程度不一。

二、陕西省社会管理的经验

近些年来，陕西省在社会管理创新领域做了一系列的探索，尤其是在社会保障体系、社会组织管理体系、城乡社区管理体系、人口管理体系、社会应急管理体系、社会安全管理体系等方面进行了努力实践和尝试创新。通过上述这些在省域范围内的独特探索活动和实践经验积累，陕西走出了一条具有地方特色的社会管理之路，这充分体现出全省不同层面、领域、区域等社会发展实践历程，其间陕西省社会管理的亮点不断涌现出来，而这些社会管理的经验，正是对陕西省近年来社会管理的发展成果进行归纳总结和尝试性解答的结果，这些做法有着特殊的借鉴意义和参考价值。总的来看，这些经验主要集中在以下的几个方面：

第一，民生投入大幅增长充分保障社会管理机制长效运转。民生政策实际上是所有社会政策的内核，即针对不同社会民生需求的项目工程，开展大幅增长额度的经费投入以利于改善民生，即通过公共财政为社会成员提供包括社会保障领域、弱势人群权益保障、基本公共服务均等化等方面社会福利支持，这些福利政策措施的实施充分保证了社会成员的基本养老、医疗、失业、工伤、保障住房、生活补助与生育保险等方面的生活问题，大力提高社会公共服务水平，积极走上以民生为本的发展道路。随着全省经济社会的快速发展，其GDP排名不断前移，财政收入增长较快，为民生的发展提供了充足的资金保障。在十一五期间，地方财政收入在全国的位次由21位前移到18位，这些经济指标已然成为民生增长的风向标。2010年全省财政用于民生的投入达1720亿元，其中民生工程投入420.29亿元，比如在社会保障方面，比如新型农村合作医疗财政补助标准由80元提高到120元，筹集资金38亿元，其中，中央补助15亿元，省级补助11亿元；就最低生活保障来说，城市低保支出22.56亿元，农村低保支出19.67亿元等。2011年新增财力的80％主要用于民生[3]。通过逐年加大社会公共服务领域的经费投入，重点做好城乡社会保障和新型社会救助体系、保障性住房、就业的综合机制、教育发展、医疗卫生、公共文化及平安建设等七个方面的民生建设工作，以坚实的财力增大在公共服务领域的比例，从而能为社会公众提供充足的社会公共服务，不断满足全省人民社会生活的各项需要。

第二，社区管理体系建设实践为社会管理创新提供平台。自1999年民政部启动 “全国社区建设试验区”试点工作以来，社区建设的制度创新和实践经验不断累积，极大提升了社区治理水平。党的十七大报告提出 “要健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局，健全基层社会管理体制”，社区建设与管理进入了一个新的发展阶段。陕西地域范围内也有不少基层社区具备创新的亮点和特色，尤其体现在完善社区管理服务体系与机制方面。这些实践经验全面展现出陕西省社区管理体系建设的发展轨迹：一是党委政府在治理基层社区公共事务领域发挥主导作用。党委政府作为社区治理的主体，承担着维护社区公众权益和福利保障的主体责任，能够充分调动和广泛动员社区各种资源、引入更多的社会资本为社区公众服务。二是基层社区管理组织体系的持续创新。坚持结合基层社区的发展实际，重新建立基层社区管理组织体系的基本架构，以党建带动社区建设成为其社会管理创新的有效途径，通过党组织整合社区资源，促使其整体作用得以体现，一方面培育和增强了社区公众参与社区管理的意识。另一方面也提升社区管理的实际功效。如 “西安市雁塔区长延堡街道世家星城社区建立了 ‘五位一体’的议事制度，在社区建立以社区党支部、居委会、业主委员会、物业服务企业、片警五方参与的民主议事制度”[4]。再如 “红专南路社区以党建工作为龙头，以为居民服务为主线，广泛开展便民利民服务，构筑了以社区党组织为主体，党委领导下的居委会、管委会、物业三位一体新型管理模式”[5]。

第三，区域统筹发展与地方经验探索成为社会管理创新的源泉。陕西省从区域协调发展的思路出发，实施了关中率先发展、陕南突破发展、陕北跨越发展的战略，并逐步到深化区域发展总体战略的提出与实践，即推动关中创新发展、实现陕北持续发展、加快陕南循环发展。这一发展思路的转变体现出陕西区域统筹发展核心思路的变化轨迹。同时，这也体现在一系列陕西省域范围内的经济社会发展实践内容方面，一些地方政府的社会管理经验实际上为社会管理提供了改革创新的源泉。如宝鸡模式，即2007年陕西省在宝鸡试点新型农村养老保险 （简称新农保），农民参保后，在60岁以后可以像城市职工一样每月领取养老金，这种模式被称为 “宝鸡模式”[6]；神木县从2009年3月1日起实行“全民免费医疗”制度；吴起县在全国率先实现了十五年免费教育等，其实 “他山之石，可以攻玉”，这些地方政府在社会管理领域的创新与改革，正是一种以先行先试的方式，通过局部试验，进行总结经验，以分阶段推进，再寻觅合适时机加以在全省范围内推广，不断深化创新。这些地方自主探索经验的积累和总结为全省社会管理创新提供了基础和前提条件。

（陕西省社会科学院社会学研究所）

[1] 胡锦涛.高举中国特色社会主义伟大旗帜为夺取全面建设小康社会新胜利而奋斗——在中国共产党第十七次全国代表大会上的报告.北京：人民出版社，2007年；邓伟志主编.创新社会管理体制.上海：上海社会科学院出版社，2008年：第23页；卢汉龙等著.新中国社会管理体制研究.上海：上海人民出版社，2009年；俞可平.推进社会管理体制的改革创新.学习时报，2007年4月23日：第388期；何增科主编.中国社会管理体制改革路线图.北京：国家行政学院出版社，2009年：第16页

[2] 陕西省民生工程年度报告 （2010）.陕西省发展和改革委员会网站，2011年3月17日；走进陕西民生八大工程.陕西日报，2008年2月22日；陕西省人民政府2011年 《政府工作报告》.陕西日报，2011年1月24日；陕西省国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要.陕西日报，2011年1月25日；曹莉莉厅长在2011年全省民政工作会议上的讲话 .陕西民政厅网站， 2010年12月30日；11月底全省最低生活保障数据、民间组织管理数据、基层政权和社区建设数据统计.陕西民政厅网站，2010年11月26日；把群众期盼当作创新源泉.人民公安报，2011年3月31日：第1版；陕西以机制创新破解社会管理难题.http：／／www.mps.gov.cn／n16／n983040／n2450485／n2450545／2746689.html.2011年4月7日；深入推进社会管理创新最大限度增加和谐因素.http：／／www.cnwest.com.2011年3月9日

[3] 陕西省民生工程年度报告 （2010）.陕西省发展和改革委员会网站，2011年3月17日；陕西省人民政府2011年 《政府工作报告》.陕西日报，2011年1月24日

[4] “世家星城社区党支部 ‘五位一体’议事赢民心”.西安日报，2009年11月5日：第2版

[5] http：／／www.12343xa.gov.cn／build／sqmlqs.asp？id＝62

[6] “宝鸡模式”让农民有了养老金中小学生有医保.华商网－华商报.2011年1月17日