* 本文系宁波市文化创新团队《宁波市基层社会治理创新研究》的阶段性研究成果。本文在写作过程中随宁波市政协实地调研了各市区相关部门与单位，参阅了相关部门与单位提供的资料与数据，在此表示感谢。
综合行政执法体制改革是我国行政管理体制改革的重要组成部分和重点领域，是十八届三中全会和四中全会具体明确的改革举措，也是宁波市委在法治宁波建设中的一项重大行动计划。在“十三五”期间，宁波在谋划法治宁波建设时，需要与综合行政执法体制的改革与运行进行通盘思考，综合谋划，从而在政府治理能力与社会治理能力建设之间产生正向的相互促动关系。
一、宁波综合行政执法体制阶段性改革：回眸与评价
（一）宁波综合行政执法体制阶段性改革回眸
宁波探索综合行政执法体制改革已经有十多年的发展历程。
宁波市从2002年起开展相对集中行政处罚权工作，并于同年9月组建了市和城区两级城市管理行政执法局，该城市管理行政执法局履行市容环卫、城乡规划、城市绿化、城区内河、环境保护、工商行政、公安交通等方面的全部或部分行政处罚权。随后，各县级行政执法机构逐步建立健全起来，到目前为止，全市除宁海外，全面组建了城市管理行政执法局。市、县两级城市管理行政执法局与城市管理局合署办公，市级城市管理行政执法局主要负责全市执法工作的组织协调、督察考核等业务指导工作。县级城市管理行政执法局主要对属地政府负责，具体承担违反城市管理法律法规违法行为的查处工作。
十多年来，宁波市各级政府分层次、多领域对行政执法进行积极改革探索，对综合行政执法体制机制进行适当调整，综合行政执法改革呈现出有序推进、不断深入的良好局面。
（1）在城市管理领域全面推行。近年来，各城市管理行政执法局执法内容逐步拓展，执法内容从以市容秩序管理为主向城市综合管理方向转变，形成了“二级政府、三级管理、四级网络”的城市管理格局，初步实现了审批权、管理权与监督权、处罚权的适当分离，改变了由一个行政机关“自批、自管、自查、自罚”的管理模式，在一定程度上防止了行政权力的滥用。北仑区被浙江省政府确定为全市综合行政执法体制创新试点区，在2013年初，北仑区进一步深化相对集中行政处罚权工作，城市管理行政执法局增挂综合执法局牌子，在原有执法内容的基础上，扩大或新增了殡葬、建设、环保、食品安全、农业、林业、海洋渔业、土地及矿产资源管理、水务、工商等执法职责。同时，行政执法机制不断完善，综合执法协调机制、联合执法机制等也日益完善。
（2）卫星城市、中心镇试点有序展开。宁波市从2010年起，通过扩权和放权，赋予卫星城市和中心镇相应的经济社会管理权限，包括行政处罚权，解决有责无权、权限不足、执法困难等问题。部分中心镇已经成立城管执法中队，行使镇域内市容环境卫生、道路交通、社会治安等涉及城市管理的相应权限。海曙区、江东区、江北区在街道层面成立由城管、公安、市场监管、卫生等部门人员组成的联合执法组，开展联合执法，强化了执法力度，破解了一批城市管理热点难点问题。此外，对宁波南站等特殊区域，设立统筹公安、城管、交警、公管等执法力量的综管办，实施综合管理、统一执法，取得了一定成效。
（3）文化领域改革富有成效。宁波市从2004年起，启动文化市场综合执法改革，组建了宁波市文化市场行政执法总队，履行文化、广电、新闻出版、文物、版权等法律法规规定的行政执法职能，各县（市、区）建立文化市场行政执法大队。改革后，我市文化市场的执法水平显著提高。
（4）各地在改革实践中呈现出一些经验与推广模式。2014年，宁波市市委市政府将“推进北仑区相对集中行政处罚权工作试点”列为重点改革项目，明确由北仑区政府牵头、市编委办配合完成；“全面推进行政执法体制改革的研究”成为市委刘奇书记主持的2014年度重点调研课题的重点子课题，由市政府法制办承担。从目前来看，北仑区综合行政执法体制改革已经先行一步，并很有可能成为全省推进的范本，综合执法“北仑模式”有上升为全国典型的空间。北仑区综合行政执法改革的主要做法是：实施相关执法职能的划转与调整，打破了传统的条块分割，将殡葬、住建、环保、食品药品监督、农业、林业、海洋与渔业、国土、水行政、工商管理等涉及8个区级行政执法部门的29个行政管理领域的531项行政处罚权纳入区城管执法局，使区城管执法局行使的行政处罚事项涉及11个部门，达到892项。改革力度之大，范围之广，创全省先河。
为强化执法力度，有效强化行政执法部门与有关职能部门的协作配合，提升执法工作的效率，破解城市管理热点难点问题，宁波市一些市区注重制度创新。海曙区、江东区在确立城管局体制的基础上探索公安保障机制，建立城市管理公安保障大队，海曙区、江东区、江北区在街道层面成立由城管、公安（交警）、市场监管、卫生等部门人员组成的联合执法组，开展联合执法，强化了执法力度；北仑区建立综合行政执法联席会议制度、部门配合协作机制、部门信息资源共享机制、执法保障机制、安审分级制度、行政执法过错责任追究制度等一系列机制与制度。
（二）宁波综合行政执法体制阶段性改革：评价与启示
总体而言，宁波市在现阶段推行综合行政执法体制改革是以城市管理行政执法局为实施载体分阶段有序推进的，其基本特点是，通过建立一个行政机关（城市管理行政执法局，简称城管局），集中行使城市管理领域相关几个行政机关行政处罚权。该项管理体制与制度虽有《行政处罚法》中所规定的相对集中行政处罚权的法条基础，但与综合行政执法的要求相比，只能说是初级阶段性的，目前尚存在以下一些问题。
（1）执法主体不够权威。从综合执法工作的现状分析，通过城管执法达到综合行政执法的目的还处于探索阶段，国家没有对综合行政执法机构做出全面改革的制度设计，执法主体名称不统一，市一级以上没有主管部门，导致管理与指导缺位，基层在处理难点热点问题时底气不足；从执法主体的权力来源来看，目前，各地行使综合行政执法权的主体基本上是城市管理行政执法局所属的执法机构，在市一级是支队，县一级是大队，乡镇一级是中队。这些执法主体权力由省一级政府授予，属于行政规章范畴，而不是具有更高权威的法律范畴，与传统的执法主体相比，权威性与公信力均显不足。
（2）职能划转不够科学。由于省、市两级对可以划转给城管执法机构的行政执法权的种类与具体事项没有做出统一安排，而是各地根据实际自行决定，使各地行政执法主体职责范围不一，有些行政执法权的划转不合理。一些行政处罚权划给城管执法机构后，有关执法力量和技术支持未一并转移，导致执法要素保障缺乏，特别是部分处罚权的实施过度依赖原职能部门的配合支持，造成执法效率低下；同时，一些行政处罚权划转不完整，原职能部门还保留了部分行政处罚权，容易导致划转的部分处罚权与保留的行政处罚权相混淆，形成新的职责交叉和多头执法。
（3）管理与执法边界不够清晰。相对行政处罚权实施前，行政许可、行政监管、行政处罚、行政强制都由一个部门统一行使，管理措施与执法手段衔接紧密。相对行政处罚权实施后，实现了管理权、审批权与监督权、处罚权的适当分离，形成了前置管理与末端执法相互监督制约的关系。但在实际工作中，如何合理划分政府部门与行政执法机构的职责权限，实现政策制定职能与监督处罚职能相对分开，不易操作与把握。有的部门把执法等同于管理，划出行政处罚权后，只负责审批，不负责日常监管，造成以罚代管现象普遍。有些单位原先承担行政处罚工作的人员兼任行政管理工作，这部分人员划出后，管理力量不足，出现管理弱化甚至失控现象。而城管执法机构处于行政管理的末端环节，虽承担了兜底责任，却无法对行政管理前置环节进行有效的制约。
（4）工作机制不够完善。宁波各地在实践中初步建立起城管执法工作机制，但总体上还有待完善。对执法人员的培训工作尚需加强，培训师资队伍比较薄弱，培训经费投入不足；有些地方由于缺少有效的协调配合机制和监督考核机制，导致城管执法部门与各有关部门之间的协调配合不够顺畅。这主要表现在部门之间信息共享机制不够健全，城管执法部门无法及时获得与执法有关的审批、管理情况，上下信息不对称；在日常执法中综合行政执法部门向其他部门请求配合时，经常发生有关部门出于各种原因，不及时予以配合的情况。对执法人员的考核激励机制不完善，奖励措施不够有力，行政执法责任追究常常流于形式，起不到奖优罚劣的作用；投入机制尚未建立，经费保障、办公保障、装备保障都存在一定困难，制约了工作的开展。
面对综合行政执法体制改革，在理论与实践中，焦点性的问题集中在以下几个方面：
（1）综合执法是相对于分散执法而言的，它实际上指的是执法的方式，旨在解决多头执法、重复处罚、职权交叉、机构膨胀等问题。
（2）综合执法不是联合执法。几个部门在一起执法虽然也是一种综合，但是尚不涉及执法主体的整合。
（3）综合执法不仅仅是行政处罚权的相对集中。行政处罚权的相对集中虽然是一种综合，但并不是综合的全部，只是综合执法的开始，综合行政执法则是相对集中行政处罚权的高级形态。这也正是行政处罚体制改革开始被叫作综合执法后来改为相对集中行政处罚权的理论缘由。
（4）综合执法最简单的逻辑结论是把多个行政部门合并成一个，但实际运作中并非如此简单。执法主体合并必须考虑适当性要求，需要从深层次上解决和协调合并部门与社会分工越来越细、越来越专的要求之间的矛盾。目前，我国是专业执法占主导，综合执法有发展的空间。但执法综合也有限度，不是越综合越好；同时，综合也不能丧失专业性。
从宁波市前一阶段的改革实际看，显然与上述要求还存在差距。 ①行政执法权的整合仅局限于集中行使处罚权上，综合性的执法职权在被整合的机构中尚未全面展开；②行政处罚权集中行使后，其他的行政职能还散落在其他行政部门中，实际上多头执法问题还没有彻底得到解决；③将综合行政执法权集中于城管局中，城管局是属于城管系统的单一性执法主体还是担负着全市综合行政执法主体，意见不一，如果让城管局担负起全市的综合执法职能，势必产生名称与实际执法内容的不一致性问题。
因此，在“十三五”期间，宁波有必要在统一认识的基础上，总结经验，研究问题，进一步解放思想，深化综合行政执法体制机制改革，全面推进综合执法工作水平。
（三）宁波综合行政执法体制改革下阶段总体走向预判
宁波综合行政执法下阶段的主要工作是深化对综合行政执法的认识，准确把握党的十八届三中全会、四中全会提出的要求，以及宁波市市委提出的法治宁波建设的总体目标，在此基础上寻求目前存在的差距，并明确下阶段的总体走向。
党的十八届三中全会提出了“整合执法主体，相对集中执法权，推进综合执法，着力解决权责交叉、多头执法问题，建立权责统一、权威高效的行政执法体制”的要求。党的十八届四中全会又进一步提出：“推进综合执法，大幅减少市、县两级政府执法队伍种类，重点在食品药品安全、工商质检、公共卫生、安全生产、文化旅游、资源环境、农林水利、交通运输、城乡建设、海洋渔业等领域内推行综合执法，有条件的领域可以推行跨部门综合执法”。宁波市市委2014年发布了《关于认真贯彻党的十八届四中全会精神全面深化法治宁波建设的决定》，其中将“推进行政综合执法，重点在城市管理、市场监管、交通运输、农林和海洋渔业等领域内推行综合执法”作为近期法治宁波建设中需要完成的10件大事之一。
在当前已组建了城管行政执法机构，也已相对集中行使处罚权的情形下，如何理解这些文件精神，并着力解决现实性问题，是需要在理论与实务上作出深入探讨的话题。
（1）“整合执法主体，相对集中执法权，推进综合执法”是从执法机构设置整合及执法职权统一来提出问题的。但在整合的“度”的把握上，哪些执法机构、执法内容、执法职权可以整合？由多个机构分别行使还是由一个机构统一行使？这既要正确把握综合行政执法的内涵，更要明确它的外延，以克服表相化和片面性。
（2）“着力解决权责交叉、多头执法问题，建立权责统一、权威高效的行政执法体制”，这是针对综合执法体制所应达到的目标所提出的问题。
综合行政执法体制与机制改革是一项十分复杂而艰巨的任务，也是一项系统性的工作，既会涉及综合行政执法主体的设立以及其他行政主体职能的调整，也会涉及法定执法职权和义务的重新配置。同时，行政执法体制改革涉及的内容比较广泛，既包括执法主体的调整与执法权的重新配置，还包括运行机制的健全、程序的完善、法律的保障等，涉及机构的调整、领导体制、整合后人员的录用管理调配、财政保障、组织结构等方面，不能指望只动执法主体的“撤、并、设”即能解决全部问题。面对这一项建立在合法性与效率性基础上的综合性的配套改革，需要一个较长时间的试验探索与总结完善，需要在总结中提高，在调整中完善。
虽然宁波市综合行政执法体制与机制改革在第一阶段已取得了积极成效，但由于改革总体上处于试验与探索阶段，加上缺乏系统、全局的顶层设计，一些新问题也逐渐显现出来，下一步改革的难度与复杂程度都会很大，需要认真对待。
二、宁波综合行政执法体制改革：模式筛选的理论研判
浙江省内外已对行政综合执法体制进行了多方试点，形成了各有长短、各具特色的综合执法体制。
从宁波的实践来看，可以从以下三种模式中甄别与选取其中一种模式。
1.联合执法模式
在省内外，一些地方和部门基于自身对综合执法的理解，创设了一种类似联合执法性质的综合执法模式。一般做法是，在相关部门抽调工作力量，成立一个专门的执法机构，行使相关部门的行政管理职权，但是在做出具体行政处理决定时，名义机关依然是法律规定的各个行政机关，而不是新成立的综合执法机构。如福建省大田县成立的环境生态综合执法大队，由水利、国土、环保、林业、安监等8个单位抽调力量组成，实行“集中办公、统一管理、协调执法”，并查处违法案件。
从深化综合行政执法体制改革的走向及要求看，联合执法模式不符合宁波今后综合行政执法改革的方向与要求。理由是，按照中央要求，对已经进行了相对集中处罚权试点的地方，要总结经验，进一步完善和规范。“行政处罚法确立相对集中行政处罚权制度的目的，是要解决多头执法、职责交叉、重复处罚、执法扰民和行政执法机构膨胀等问题，深化行政管理体制改革，探索建立与社会主义市场经济体制相适应的行政管理体制和行政执法机制，提高行政执法的效率和水平，保护公民、法人和其他组织的合法权益，保障和促进社会生产力的发展。”[1]这意味着深化综合行政执法体制改革，绝不是退回原状，而是要按照综合行政执法的原则和要求，在已有成果的基础上进一步扩展和深化。对准备开展相对集中处罚权工作的地方，要按照综合行政执法的原则和要求进行安排和部署。也就是说要尽可能把改革的步伐迈大一些，把问题解决得彻底一些，争取一步到位，以免将来再动；对已经确定进行综合行政执法改革试点的地方，不再单独进行相对集中行政处罚权工作，而是按照综合行政执法的原则与要求进行改革；对承办具体工作的有关部门和机构，要紧密配合、充分沟通，加强协调，通过必要的组织形式和制度建设，保证统一协调有关职能调整、机构设置、人员编制、法律法规等事宜。在这方面，机构编制部门要认真切实地履行职责，积极主动地进行协调，以保障综合行政执法工作顺利开展。
2.组建大部制模式的综合执法机构
大部制行政机构设置即为大部门体制，在政府的部门设置中，将那些职能相近的部门、业务范围趋同的事项相对集中，由一个部门统一管理，最大限度地避免政府职能交叉、政出多门、多头管理，从而提高行政效率，降低行政成本（戴昌桥，2008；李强等，2008；王佃利和吕俊平，2010；吴贤静，2014；朱海波， 2014）。
大部门体制改革始于2008年，中央及各地均采取了一系列措施推行大部制改革。2012年11月，在党的十八大报告中，时任中共中央总书记的胡锦涛再次提及大部制。2013年3月10日，国务院组成部门进行调整，围绕大部制改革，将相关国务院下属部委减少至25个。
大部制改革对综合行政执法体制改革的作用机理是通过合并行政部门来推进的。实行的是部门外部合并，执法权内部集中的做法。改革涉及的部门直接合并成一个综合部门。在此基础上，原有的归属于各部门的执法机构和执法队伍也进行合并，整合成为一个统一的执法机构和执法队伍。被合并部门的行政执法权，集中由新综合部门内设的执法机构统一行使，由新的执法机构承担原先若干单位的全部执法职能（图1）。
大部制行政综合执法具有职能清晰、队伍专业、衔接紧密、保障有力、效果显著的特点。大部制综合执法在我国也有过一些实践，主要体现在文化市场领域、农业领域、资源环境领域、交通运输领域等综合执法改革若干领域。
图1 组建大部制模式的综合执法机构示意图
在文化市场领域，从2004年始，涉及文化领域的中央七部门开始推行综合执法改革试点，2009年转入全面实施，2011年底基本完成，并制定了《文化市场综合行政执法管理办法》。主要做法是在省一级（含副省级城市），将法律法规赋予文化、出版管理、版权保护、文物、广播电视、体育等部门的行政处罚权，移转给独立的文化综合执法机构（执法总队）统一行使；在市、县两级，有的将有关文化主管部门直接合并，有的仍分设，并建立专门的文化综合执法机构。该领域的改革，由中宣部统筹部署，相关部门协力推进，出台多种规范性文件，改革特色鲜明，成效明显。截至2011年年底，全国已有99％的地级市和92％的县（市、区）组建了文化市场综合执法机构（光明网，2012）。
在农业领域，自1999年起开始实行综合执法试点，将原来“七站八所”分散行使的处罚权集中行使，至2005年全国已有30个省（自治区、直辖市）、1539个县（市、区）开展了农业综合执法工作，普遍成立了农业综合执法机构。
在资源环境领域，将部门内设的多个执法机构和执法队伍加以合并 ，由新的综合执法机构统一行使行政处罚权，如2001年广东省将海监渔政检查总队、渔船渔港监督管理总队以及广东渔船检验局合并 ，组建为“广东省渔政总队”。
在交通运输领域，2003年交通部确定广东省和重庆市作为省级交通领域综合执法的试点地区。广东省2006年起对原来分属不同部门的公路运政、水路运政、公路路政、航道行政、港口行政、交通规费稽查等6支执法队伍进行整合，在省、市、县的交通部门内部设立了“交通综合行政执法局”，统一执法。重庆市2005年成立了交通行政执法总队，实行“两块牌子、一套人马”，综合行使执法权力。上述领域改革的共同特点是，综合执法在部门内部开展，执法机关也设在部门内，统一行使行政处罚权。
对于大部制模式的综合执法，在宁波，已经有过文化综合执法的先例与经验。
随着国家行政机构实施大部制改革，综合行政执法也可朝着大部制整合行政执法资源的方向发展，如文化系统综合执法、市场综合执法、城管系统综合执法、交通运输系统综合执法、公安系统综合执法等。
大部制下的部门管理领域与部门执法领域直接对应，有利于实现职能的有机统一。因此，综合执法与大部制改革相结合，在大部门体制下明确哪些执法职能是可以有机统一的、可综合的，从而确定综合执法的范围，整合执法资源，不失为一项在综合行政执法体制改革中可作为选择的一种模式。
组建大部制模式的综合执法机构，其有利点是：
（1）较好地保持了与国家行政体制改革一致的方向，便于国家与地方在行政执法体制改革上保持统一，地方上的先行与先试与中央对行政机关的改革有较好的政策照应性。
（2）体现综合执法在行政领域上的相近性与专业性，不会产生综合执法职能调整中的“拉郎配现象”。在大部门设置科学合理的前提下，大部门内的综合执法将分别覆盖相关执法领域，如果将各部门的综合执法放在大部制下运行，综合执法机构的定位和运行问题、与有关职能部门的关系问题等，也会随之自然解决。
（3）有较好的社会基础，符合行政机关对行政体制改革的期待心理，能得到各级行政机关的配合与支持。
而存在的问题有：
（1）综合度相对较弱，大部制作为一项分步式的改革途径是可行的，但作为终极的改革目标是不彻底的。它与中央提出的“整合执法主体，相对集中执法权，推进综合执法，着力解决权责交叉、多头执法问题，建立权责统一、权威高效的行政执法体制”的要求还有一定的差距。
（2）大部制行政部门与大部制综合执法二者之间在实践上也并不绝对具有对应关系。在大部制行政部门中，能否相对应地实施综合执法对于有些部门来说存在问题。比如发改委、经信委，在大部制改革中会是比较重要的两个部门，但由于其自身管理的特点（主要以宏观调控为主要职能），在这些部门中保留综合行政执法权就显得意义不大。
（3）大部门设置的科学合理性也直接影响综合行政执法的效率性问题。
因此，比较可行的做法是，保留若干个大部制改革中比较成功的综合行政执法机构；对于在某些大部制改革中难以建立起综合行政执法机构的，还是应当强化执法机构合并，构建以独立的综合行政执法机构为主导、大部制执法为辅助的综合行政执法模式。最终应向第三种模式，即“1＋X”模式转型。
3.“1＋X”模式
“1”是指组建一个综合行政执法机构，并做大做强这一执法机构；“X”是指适当保留一部分执法部门（见图2）。
图2 组建“1＋X”模式示意图
按照这样的认识，我们理解的“1”是指集中行使城管、建设、旅游、卫生、环保、文体、安监、水利、农林、海洋与渔业、国土资源、贸易与粮食、社会治安、物价监管等全部或部分行政处罚权及与之相关的行政强制、监督检查职能；“X”是指少量保留的若干个专业性特别强、已具备大部制执法基础以及限制人身自由执法事项的执法机构，如公安执法、海关执法、市场监管执法等。
采取“1＋X”模式的优点是：
（1）坚持了精简统一、高效便民原则。根据实际需要扩大综合行政执法范围，将其从城市管理执法扩大到经济调节、市场监管、社会管理、公共服务、公共安全各个领域的行政执法范围，综合行政执法体制通过该种模式得到了较好的实现，且改革力度彻底。由于大多数的行政执法行为统一由一家执法机构行使，节约了行政成本，提高了行政效率，为人民群众提供了方便快捷的服务。比如，对渣土违法倾倒的查处，涉及城管、水利、环保、港航等多个部门，如果单一执法，就会存在职责边界不清而相互推诿；如果将其作为“1”的机构加以组建，这一问题就不成为问题。
（2）能较好地体现“两个相对分开”原则。根据国办发［2002］年56号文件确定，综合行政执法试点“要改变政府部门既管审批又管监督的体制，将制定政策、审查审批等职能与行政强制、监督检查、实施处罚等职能相对分开。要改变行政执法机构既管查处又管检验的体制，将监督处罚职能与技术检验职能相对分开”，这就是“两个相对分开”的原则。这是综合行政执法与相对集中行政处罚权的重要区别，也是综合行政执法在体制创新上的亮点所在。这一模式一旦推行就意味着，除少量的“X”行政机关外，绝大部分行政管理机关的监督检查与行政处罚职能已集中到了综合行政执法部门，其他行政机关所保留的仅仅是政策制定与审查审批职能。
（3）较好地兼顾了一般与特殊的关系。采取“1＋X”模式，充分考虑了行政执法中“应不应该分开”的问题，并进一步讨论了“能不能分开”的问题。对一些专业要求高、技术性强的执法事项，硬性集中由一个部门行使，未必能达到预期效果。并且，随着执法范围的扩大，也必然会增加执法人员掌握相关法律法规的难度和广度，增加工作强度，从而导致执法不到位情况的出现。
采取“1＋X”模式可能面临的问题是：①行政执法调整范围大，涉及面广，涉及有关执法部门间机构、编制、人员和职能的调整；②职能部门与综合执法机构之间管理协调难度大；③综合执法机构与大部制执法机构、某些专业性执法机构并存，在行政管理体制上，综合行政执法机构将再次成为“国家不设委局、省里不设行政主管局”的稀有部门，处理不好将会成为“没人管的孩子”。在此情形下，综合执法机构执法权的取得需通过省政府批准或市人大出台条例授权后实施。
采取“1＋X”模式在实践中需要解决的最现实的问题是如何选取“1”。
从理论上讲，选取“1”会有以下几种方案：一是重新设立一个新的机构；二是原机构进行改组。我们建议采取对原机构进行改组的做法。从宁波实践看，最有可能对原机构进行改组的是城管部门与公安部门。二者比较后，我们更倾向于对城管部门进行改建，理由是：
（1）目前，宁波城管已实行“11＋1”行政处罚权范围，已具有一定的跨行政部门执法的性质。“11”是指对涉及城市市容和环境卫生管理、城乡规划管理、城市绿化管理、市政公用管理、河道管理、环境保护管理方面（建筑施工噪声污染、社会生活噪声污染和娱乐、饮食服务业的油烟污染的行为）、工商行政管理方面（在城市道路、广场等室外公共场所无照经营的行为）、公安交通管理方面（侵占城市人行道的行为）、建设工程质量和建设工程安全生产管理（市政公用工程质量和安全生产管理）、工程建设管理方面（城市轨道交通工程建设管理）、停车场管理方面的相关部门的处罚权进行了整合。“1”是指在“11”的基础上集中行使处罚权的领域延伸到“省人民政府确定的由城市管理行政执法部门集中行使的其他行政处罚权”。从实际情况看，在宁波已实现“两块牌子、一套班子”[2]。就人员数量而言，目前，全国城管执法人员数量已经超过百万之众，行政与事业编制混杂，编制内与编制外共生。在宁波，城管执法人员的数量也较为庞大。
（2）公安业务领域与城管业务领域相比更具有特殊性。尽管公安机关在进一步履行社会管理职能，充分发挥公安队伍维护社会秩序的作用方面有其独特的优势，是国家强力部门，权威性大、队伍专业、保障有力、执法手段多、效率高。而且在学习发达国家和地区的经验时，可以组建类似西方国家“城市警察”的专业队伍。但我们认为，把综合行政执法权划转给公安部门会产生一些问题：一是公安部门自身的工作内容已十分庞大，综合行政执法再由公安机关来担负，难以适应该项工作任务；二是公安执法与行政执法在性质上有一定差异，公安作为国家司法机关的组成部分，履行着犯罪侦查的司法工作，将司法职能与社会管理职能两者合并可能引发部分人群反感。
如果将城管部门作为可以做大做强的部门，一旦选择了这一部门，该部门则成为跨行政部门的综合执法机构，应当统一称为“宁波市行政执法局”。
三、“1＋X”模式下综合行政执法体制改革的政策促进
（一）加快综合行政执法立法进程
目前，宁波市城市管理行政执法局实施行政处罚权相对集中行使的主要依据是宁波市政府规章《关于修改〈宁波市城市管理相对集中行政处罚权实施办法〉的决定》（市政府令2013第207号），于2014年2月1日起实施。随着综合行政执法体制的深化改革，出台与之相关的地方性法规和政府规章成为必要。
法律是综合执法工作的重要保障和推动力量。宁波市作为有地方立法权的较大城市，应加快综合行政执法立法工作，通过立法进一步明确综合行政执法机构的性质、地位、职责，界定各执法主体的职权划分，最大限度解决职责交叉、缺乏权威性等问题。
需要思考的是，综合行政执法一旦在市级层面展开，由于缺乏上位法上的依据，势必会给地方立法带来一些困难，因此可以分步走：第一步先出台政府规章或规范性文件，边试行、边总结、边完善；第二步，时机成熟后出台地方性法规。
无论是政府规章还是地方性法规，需要明确规范的内容主要有：厘清行政管理与执法监管边界；界定综合行政执法机构的职权、组建、运行、办案程序；行政管理部门与综合行政执法部门的工作配合与责任落实等。
（二）科学划转职能
在采取“1＋X”模式下，如何科学划转职能是需要认真对待的问题。
职能划转是否科学合理，直接关系到执法效果。这涉及三个关键性问题。
（1）应关注“两个相对分开”原则。即“政策制定、审查审批职能与监督检查、实施处罚职能相对分开”、“监督处罚职能与技术检验职能相对分开”。如果把市场经济视为按一定规则进行的公平比赛的话，那么，有三个角色是不可或缺的：一个是制订规则的人（裁判委员会），一个是执行规则的人（裁判员），一个是按规则进行比赛的人（运动员）。这三者角色不同、功能不同，只有相互分开，这场比赛才能正常进行。
（2）应着力解决综合执法部门与行政职能部门的职责交叉问题。在综合行政执法体制下，一方面，大量的行政管理职权在各个行政管理部门发生并得以实现，另一方面涉及大量的行政执法活动又集中于综合行政执法机构。其结果是行政管理权与行政执法活动在行政部门之间不具有一一对应性。这需要建立分工科学、协作配合、有效衔接、运转高效的工作机制，明确和细化各个职能部门的职责和任务，严格落实管理部门与执法部门之间的工作协调和措施衔接 ，确保部门之间、管理执法之间的有效配合和无缝对接。
在当前情形下，哪些行政执法权可以集中统一行使，尚没有相关法律法规予以明确。但根据综合行政执法实践，可以肯定的是，综合行政执法范围如果界定不清，原职能部门还保留了与划转的职责紧密联系的其他的部分行政执法权，容易导致划转的部分执法权与职能部门保留的行政执法权相混淆，形成新的职责交叉和多头执法，有的事争着管，有的事无人管，在工作实际中容易造成推诿扯皮以及执法真空问题。
（3）确立起综合行政执法与少量保留的行政执法之间的划转规则。为了避免综合执法部门与职能部门的职责交叉，可以考虑以下四个标准衡量与取舍执法事项的划转问题：
其一，执法的专业程度、专业技术性强。对于执法的专业程度、专业技术性强的执法事项不适合划转；
其二，实行垂直管理的部门的职责。如金融、海关、国税等实行垂直管理的部门的职责不能划转，属于地方政府部门的职责可以划转；
其三，政府部门基本的、固有的职责。如发改委、经信委的宏观调控权及相关的监管职责不能划转，剩余职责可以划转；
其四，专属执法权。专属执法权是指法律法规明确规定由某一行政机关行使而不得由其他行政机关行使的执法权。例如公安机关对人身自由的处罚权和强制权、税务机关的税收强制征管权等；
其五，已顺应大部制改革的行政执法。如工商与食品药品监管、文广行政执法、交通行政执法等已具有一定范围的综合执法基础不再划转。
从实践来看，具体应遵循应转尽转、相关齐转、于民便利的原则。对于能够转移到综合执法机构的，要摒弃部门利益思维，果断转移；对于性质相近、技术相关的综合行政执法权，要实现完整转移，不宜人为分割，造成新的职责混淆；对于与人民群众利益关联度较大的行政执法权，应本着于民方便的原则，具体考虑转移情况。
（三）完善协调机制与内部管理机制
（1）管理部门与综合执法部门的协调。行政管理部门处于管理的前端，而综合行政执法后，执法检查与监督则处于管理的后端，两个部门之间需要有较好的信息传递与协调机制。尤其是涉及住房安全、食品安全、土地管理、安全生产等领域，如有重大事故隐患苗头，综合行政执法机构处于末端环节，很难提前预知，一旦发生重大责任事故，后果不堪设想。
（2）建立部门协调配合机制。综合执法部门与各行政审批机关之间要明确职责，相互配合，对各自承担的责任义务加以界定。应建立部门之间工作例会制度，沟通信息，研究问题，交办任务，促成管理与执法双向联动。比如在住建执法中，由于专业性较强，综合行政执法部门在对违法当事人实施现场检查时，是否违法的判断与认定往往要依赖原管理部门，在接到群众举报或反映后不能在第一时间发出《责令停止违法行为通知书》进行遏制，后续执法和日常管理很被动，特别是涉及房屋装修和房屋安全使用方面，房屋装修执法需要在第一时间到达现场并制止，将违章违规装修遏制在萌芽状态。但由于专业性强，综合行政执法部门如果不能及时作出判断与认定就造成执法效果不佳等问题。
（3）建立公安保障机制。公安机关对综合行政执法的保障主要是解决综合行政执法强制手段及人身保护问题。建议县（市、区）、镇（街道）公安机关设立三级行政执法保障队伍，适当增加公安系统编制，组建综合行政执法保障专业队伍。主要职责是协助行政执法工作，预防和处理暴力抗法行为，保障正常的行政执法秩序，确保及时、有效地处理各类违法行为。综合行政执法人员依法执行公务时，可视情况邀请公安人员现场参与执法，公安人员须紧密配合；如果行政执法过程中受到围攻或暴力抗法，公安部门接报后须立刻出动，并依法采取强制措施制止暴力抗法行为和阻碍公务人员依法执行公务行为 ，震慑违法者；对于行政执法暴力抗法案件，公安部门不应简单按治安案件或民事案件处理 ，应视情况加大对抗法者的打击力度，直至依法追究其刑事责任。
（4）建立与专业技术中介机构的协调机制。综合行政执法机构查处的违法案件，需要有关部门（或专业技术中介机构）进行检测、检验、检疫和鉴定，或提供审批资料的事项，有关部门（或中介机构）应积极配合，及时提供检测、检验、检疫、鉴定结果或有关资料；需补办有关审批手续的，在查处时应当通知有关部门补办相关手续。
（5）强化内部管理机制。目前综合执法机构处于“国家无部委，省里无厅局”的状况，宁波市存在各级各地综合执法部门职能不对称、部门设置不统一、管理模式不一致的问题。强化内部管理机制可以解决一些体制上的缺失所引发的问题。
一是科学界定层级，确保政令畅通。层级管理涉及如何从组织上来保障高效的行动体系、指挥体系、运作体系。综观全国开展综合行政执法区域，在层级设置上不外乎两种模式，即单层执法（或称一级执法）和分层执法。两种执法机制各有利弊：实行单层执法，优点是机构精简、职责明确、指挥顺畅、效能提高，但权力过分集中，可能会影响下层部门的积极性，对做好基层基础工作容易带来负面影响；实行分层执法，优点是做到重心下移，发挥下级部门的执法积极性，加强基层基础工作，减少市财政的经费负担，但市局无法对整个队伍统一进行交流、调整，对违规违纪行为无法查处，影响队伍素质和执法水平的提高等。
结合宁波市综合行政执法实践，建议宁波市综合执法机构按照“统一领导、分级负责、综合管理、重心下移、立足基层”的工作思路，建立三级执法机制。市一级设支队，县一级设大队，乡镇一级设中队。乡镇一级实行属地管理，业务由上级指导。上级部门主要负责全市综合行政执法工作的业务指导以及教育培训、监督考核、实战协调、综合执法、机动应急等方面的职能；中心城区综合部门实行属地政府与市综合执法部门的双重领导，领导班子报市综合执法部门党委审核同意后，由属地政府任免县（市、区）级执法部门主要负责辖区内具体城管行政执法工作以及对街道（乡镇）城市管理的考核；基层执法中队主要负责实施辖区内行政执法工作。
二是建立内部综合执法信息平台，利用现代信息技术，对违法活动进行数据分析，掌握违法行为的动态情况，把握综合执法的规律，提高综合执法水平。要建立执法人员的交流制度和奖罚制度，规定执法人员每年有一定比例的交流，基层执法单位负责人也进行适当交流，同时，畅通执法人员晋升渠道，为执法人员提供发展空间。要规范协管员的管理，对协管员的招录条件、招录程序、使用管理等作出统一制度安排，提高协管员素质，关心协管员生活，稳定协管员队伍。
三是要充实基层执法队伍。确保执法力量与赋予的执法事项相匹配，避免出现“小马拉大车”的被动局面。遵循“一次定编、逐步到位”的原则，按市区常住人口和流动人口的万分之六编配，协管员原则上按照与正式队员1∶1以上的比例配备，增加直属中队的编制人数。严格要求基层中队执法队员专职专岗，减少抽调执法队员的情况，对调动执法队伍参加各类非执法类活动实行报批核准制度。
（四）加大政策支持力度
（1）财政资金给予倾斜。按照“财随事转”的原则，调整部门预算编制方案，将市补资金中涉及行政执法、行业监管的预算经费部分划拨给综合行政执法部门，适度增加对基层的财政资金转移支付力度，减轻政府财政压力。设立综合行政执法专项奖励基金，建立表彰激励奖惩机制，并在执勤津贴、加班补助方面实现参照公安部门执行。在执法车辆上争取综合行政执法用车的专用指标，改善执法装备。
（2）配齐配强基层执法力量。在进一步扩大综合行政执法职责权限的情况下，提高县（市、区）执法局编制数额，达到“执法人员按照常住人口万分之六配比”的要求，并逐年提高公务员招考名额数，尽快实现满编。
（3）建立信息共享网上平台。整合市、区两级划转部门各类网上工作平台，尤其在行政审批、案件办理、业务考核、公函流转、法律更新等方面，建立综合行政执法网上信息平台，提高行政执法工作效率和透明度。
参考文献
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[1] 参见《国务院关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》（国发〔2002〕17号）。
[2] 参见宁波市人民政府关于修改《宁波市城市管理相对集中行政处罚权实施办法》的决定（政府令〔2013〕第207号）。
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