一、问题的提出
20世纪70年代以来，我国开始了意义重大的改革开放，进一步推动国家向现代化的方向发展。改革的目的是改变传统的价值观念和行为模式，扩大通讯、发展教育，将对家庭、村落和部族的忠诚扩大到对国家的忠诚，使公共生活世俗化、权力结构合理化，发展具有特定功能的组织，以成就标准替代关系标准，以及更公平地分配物质性和非物质性的资源等（亨廷顿，2014）。在经济改革稳步推进、经济迅速增长、市场经济体制逐步完善的同时，原有的利益分配方式和分配格局却相对迟滞。在这种情况下，出现了经济发展创造的社会财富逐渐出现了向少数人聚集的情况（亨廷顿，1989）。经济发展导致贫富差距、城乡差距扩大，产生的新的利益集团存在着社会利益的分配不均，又会激发起社会成员新的欲望，需要重新协调分配社会利益。在利益分配的过程中，必然会破坏既定的社会利益格局，从而激起社会矛盾；如果不进行利益重新分配，也会引起潜在利益受损者的不满，导致社会不稳定。城市化、识字率、教育和接触传播媒介的水平的提高，都在提高人们的愿望和期待，而如果这些愿望和期待不能得到满足，就会刺激个人和集团投身政治。在缺少强有力的和灵活的政治制度的情况下，这种参与的增加便意味着紊乱。这就淋漓尽致地反映了这样一种矛盾现象：现代化带来稳定，现代化引起动乱（亨廷顿，1989）。转型期的中国，多元化的利益主体和多元的利益诉求正是在这样的背景下交错缠绕。可以说，多元化的利益诉求和大量的利益纠纷是转型期的中国实现现代化的必然产物。
那么应如何解决繁多复杂的利益纠纷呢？根据日本法学家棚濑孝雄（2004）构建的纠纷解决过程的模型，纠纷解决的内容可以分为两类：一类是规范性的，即每一个决定的内容都是“建立在经验和逻辑之上、并有着严谨精致结构的规范体系”；另一类是状况性的，即“力量对比关系在很大程度上决定了纠纷解决的内容”。前者要求决策者只能依据法律或政策规范根据推理作出决定，比较刻板但更加稳定；而后者则是依据规范以外的因素，如利益、力量对比关系等具体状况，影响了最终的决策，较为灵活、更看重结果（杨小军， 2013）。作为努力推行国家治理法治化的中国，依据规则解决利益纠纷是推行法治的必然要求。然而，大量的利益纠纷却涌入信访途径，通过信访人的信访诉求与政府的秩序追求之间的张力和平衡的力量对比来解决纠纷。信访反映的问题，表现较突出的有五类，涉法涉诉问题、城市拆迁、企业改制、农村土地征地和企转干部问题并列其中（杨小军，2013）。近十年来，涉法涉诉信访一直在信访总量中占据较大的比例。2003年，据称信访问题中有80％涉法。经最高人民法院统计，涉及法院的案件实际占37％ ，其他案件涉及公安、检察院以及司法等部门（杨小军，2013）。基于涉法涉诉信访面临如此严峻的局面，本文拟从分析涉法涉诉信访产生的缘由为出发点，剖析涉法涉诉信访救济功能扩张异化的原因、司法救济功能弱化的原因以及公民法治意识缺失的原因，并由此阐发涉法涉诉信访救济功能的扩张对司法所承载的法治的戕害。通过对法治与法律程序之间关系的阐释，说明通过法治方式所构建的规范、精密的法律程序能够最大程度的保障利益表达的通畅、维护利益分配的公正、克服利益保护不力的弊端，从而有效地解决涉法涉诉信访中所涵盖的利益纠纷的问题。
二、涉法涉诉信访产生的缘由
涉法涉诉信访是指当事人及其代理人、近亲属、利害关系人，对依法应当或已经进入刑事、民事、行政诉讼、仲裁、复议等法定程序的案件，寻求法定途径之外的信访请愿方式解决诉求的行为（上海市人民检察院涉法涉诉信访课题组，2014）。根据2008年某省检察院办理的100件赴省进京涉检上访案件来看，要求检察机关解决和上访人利益密切相关的法律问题的占66％ ，反映检察机关在处理群众举报国家工作人员职务犯罪等线索中久拖不决、未查处、未答复的案件以及反映检察机关违法违规或检察人员违法违纪的案件占30％ ，信访人对检察机关的工作提出建议、批评、表扬、反映情况、献计献策的各类信访事项占4％ 。[1]2009年，最高人民法院对上访案件进行了重新分类登记，区分为初访、续访和其他来访登记。初访和续访案件包括不服最高法院二审判决、不服高级人民法院二审判决、不服高级人民法院驳回、不服高级人民法院再审改判、申请执行监督。其他来访登记类型包括持中级人民法院以下法律文书、最高法院已审查处理、非诉讼来访等（侯猛，2011）。2003年，最高人民法院来访总量为22340人次；2009年，来访总量达到74083人次，增幅达到231％ 。[2]
由此可见，本应由司法机关运用法律来裁决利益诉求的纠纷却大量进入到信访管道，信访的救济功能由此产生扩张和异化。
（一）涉法涉诉信访救济功能的扩张和异化
信访制度从其设立之初，所具有的功能是沟通民意和意见表达，权利救济本不是或者说只是信访功能中的一部分。作为辅助政制，信访本应是对以人民代表大会制度为根本的核心政制的正义推动功能起辅助、补充作用的公民参与和解决纠纷的机制。但是，实际的状况是，信访在当代已经发展为一种常常被用来部分地取代核心政制甚至超越宪法、法律去推动公平正义的体制（童之伟，2011）。这种状况和我国目前所面临的社会背景和信访救济功能的实现路径及救济成效有着密切的联系。
1997年，中共十五大正式提出“依法治国，建设社会主义法治国家”的治国理念。政府的定位也从全能型政府向服务型政府转变。这种转变鲜明地标志着我国权威的转型。传统的权威在淡化和减弱的同时，法治的权威却一直处在塑造之中。在这种情况下，转型的社会关系不成熟、不稳定，使得法律的规范功能受到很大的制约；国家原有治理方式的相对稳定性和改革的滞后性，导致传统的治理方式仍旧发挥着重要的作用。法治的权威远未树立，这种有限的法治和人治在我国社会中形成了长期共存的局面。与此同时，在新旧权威的更替过程中，部分社会成员因物质财富的增长而开始关注政治利益，迫切需要与原来的社会集团分享政治权力。由于权力是一种具稀缺性并可带来巨大利益的资源，既存的集团必定会竭力阻止、限制新兴社会集团攀缘到政治权力的阶梯中。由此，必然激起各利益集团的冲突，从而增加社会的不稳定性（亨廷顿，1989）。在法治因其有限性难以承受大量冲突冲击的情况下，信访制度因其在1979—1981年前后平反大量冤、假、错案的光辉业绩，成为官方和社会民众的希望（童之伟，2011）。
因历史惯性和社会现状发挥救济功能的信访制度，并不是通过对规则严谨、缜密的运用和对不同利益的衡量和价值判断来发挥效用的。在权威转型的中国，官本主义是我国政治文化和社会政治形态的内核，而官本主义的核心是权力本位。权力关系是最重要的社会关系。本应由司法运用法律规则解决的利益诉求和纠纷，在信访制度中形成的解决模式是上访者将自身的利益诉求向为政者反映，通过数量众多、越级群访等方式影响中央对国家刚性稳定的执政需求，从而促使为政者从政治上影响司法。这一运作过程中的关键就是权力，是权力在信访人的利益诉求和政府秩序追求之间实现的再平衡。信访的救济功能也并不是判定当事人谁是谁非，而是提出一定的解决方案来平息争执，谋求双方的互让以及和平相处。涉法涉诉信访中蕴含的上访者的利益诉求实质上是一种个体化、独特化的实质正义，是上访者心目中所认为的应当维护的正义。依靠法律规则在现实中是难以百分百实现上访者所需求的正义的，因为法律是效率和效果平衡的产物，对于法律来说，百分百的正义只是意外。而信访救济中的权力平衡是在个别化的博弈和伸缩中实现的，没有明确的规则，效果就是其唯一的选择。这样的救济宗旨对于主张个别化的实质正义的上访者来说是很合胃口的。许多地方实行了领导信访接待日制度。以1999年开始实施这一制度的北京为例，从1999—2000年9月的领导接待日，北京区县局以上领导共接待来访群众3万多人次，反映的问题有81％得到了妥善的处理。领导信访接待日被称为排忧解难日（周占顺，2001）。
（二）司法救济功能的弱化
司法是以一种中立的角色依据事先确立的规则和程序解决个案纠纷，它通过法律解释和证据规则将敏感性的纠纷转化为中性的法律技术问题加以解决，化解纠纷，避免社会对抗（吴英姿，2013）。司法对于国家的意义而言，是秩序控制的重要手段；司法对于社会而言，是分配和实现社会正义的重要管道；而司法对于社会个体而言，是解决纠纷的裁判工具和权利保障的最后防线（李树民，2013）。然而，在我国法治施行的现阶段，司法并没有成为公民权利保障的最后防线和生产分配社会正义的重要管道。根据于建嵘（2014）的一项问卷调查，在接受调查的632位进京上访的农民中，有401位在上访之前就上访的问题到法院起诉过，占总数的63.4％ ，其中法院不予立案的有172位，占42.9％ ；认为法院不依法办事而判决其败诉的220位，占54.9％ ；认为法院判决胜诉而没有执行的9位，占2.2％ 。司法救济功能的弱化与司法说理的贫乏、司法腐败的凸显、司法成本的高昂、司法机关自我设限有着密切的关联。
1.司法说理的贫乏
司法说理是法官或者检察官在出具具备法律裁判文中，细致缜密地说明法律推理的过程，对纠纷中的价值判断、利益衡量进行充分的阐述，以便涉案当事人和社会公众能够从抽象的法律规定中得出法律结论的法律逻辑，通过个案感受代表普通正义的法律转化为代表个别正义的司法结论。说理的充分性是增强司法公信力和实现纠纷有效解决的重要途径，因为通过说理能清晰地感知法官或者检察官对法律事实的构建和法律适用的阐释，了解和判断给出支持或者反驳当事人主张的理由，明了权利义务分配的缘由。
在检察机关和法院的司法工作中，承载司法结论的文书明显存在说理贫乏的状况。说理贫乏的状况主要体现在三个方面：
（1）说理的依据不是法律而是政策。政策成为法院、检察院最常用的法律之外的理由。政策是国家或者政党为实现一定历史时期的任务，经由政治过程制定的国家机关或者政党组织的行动准则。政策的政党利益立场、决策产生的政治过程及其所解决问题的时效性，都决定了其政治理性要高于公共理性（吴英姿，2013）。王旭（2010）研究过最高法院行政诉讼案件的裁判，发现其中法院在司法过程中的政策考虑有以下几种方式：①以政策为法律漏洞填补的工具；②以政策作为判断争议事项（比如具体行政行为合法与否）的依据；③用政策来解释法律目的；④以政策为裁判结论的直接依据。此外，法官还常常在经济类案件和刑事案件（包括量刑）中将政策因素作为裁判依据（李友根， 2010；陈珊珊，2012）。司法裁判的说服力包含当事人合理的利益诉求的满足和合理的法律论证，而以政策作为裁判的依据缺乏合理的法律论证，不能对当事人进行有效的威慑和说服。
（2）说理缺乏精密的法律推理、清晰的价值判断和利益衡量。司法裁决的过程应当是法官或者检察官将案件事实转化为法律事实之后，将某一法律规范中的概念及构成要件与案件事实相模拟，以确定案件事实是否与法律规范的构成要件相符合，对案件的行为事实进行社会学性质的分析，运用法律构成要件理论对案件事实行为本身、行为结果以及两者之间的因果关系等要素进行法律上的价值评价，使案件事实所蕴含的价值判断与法律规范中的价值判断相模拟，以确定案件事实所蕴含的价值是否与法律规范价值相一致。经过两次模拟，如果案件事实及其中所蕴含的价值判断与某一法律规范的构成要件和价值判断相一致，就可以根据规范的逻辑构成推导出适用于个案的裁判规范（于晓青，2012）。在司法实践中，一些司法裁判人员将生活事实等同于法律事实，将“熟悉等同于应当”，将习惯思维运用于疑难复杂案件的办理中，对价值判断和利益衡量视而不见。张明楷（2013）就刑法理论中承载着丰富的价值判断的正当防卫举例说明，“乙先动手对甲实施暴力，甲反击造成乙伤害后，司法机关定性为相互斗殴，并认为甲的行为构成故意伤害罪，还要甲承担经济赔偿责任。”从这样的司法判决中，可以了解如下“逻辑”：我先殴打你，如果你不反击，我不必负刑事责任，你只能忍气吞声；如果我先殴打你，你反击造成我轻伤，我们属于相互斗殴，你要承担刑事责任与民事责任，我也能占到便宜；如果我对你实施轻伤害行为，你反击造成我重伤，你要承担刑事责任与民事责任，而我不仅不承担刑事责任，反而能得到民事赔偿。[3]这样的司法说理显然只会触发“劣币驱逐良币”，导致整个社会道德良知的倒退和沦丧，导致上访事件的频发。[4]2006—2008年，汝州市共发生因群众不满司法机关对刑事案件的处理而引发的赴省进京越级上访、重访和非正常上访案件72件，其中轻伤害案件32件，占上述上访案件的44％ ，居各类案件之首（刘龙海，2009）。
（3）司法说理泛政治化。在我国的政治传统观念中，法律是统治阶级实现阶级统治的工具，司法机关作为行政权力的附庸，充当了“刀把子”的功效。这种泛政治化的倾向将法律和司法完全变成政治的工具，采取需要时拿来、不需要时扔掉的工具主义做法。在许多需要司法评价的政治性问题上，司法往往缺位，法律职业“讲政治”的责任在理解思路上发生了偏差（李树民，2013）。裁判的无理由和裁判理由的随意性就是这种泛政治化的典型代表。裁判的无理由就是判决不写任何理由。在轰动全国的佘祥林杀妻案的判决书中，判刑（量刑）理由部分只有一句话：“佘祥林犯故意杀人罪，判处有期徒刑十五年。”根据刑法第232条的规定，故意杀人的，处死刑、无期徒刑或者十年以上有期徒刑。被告人佘祥林没有法定的从轻、减轻情节，为何不判处死刑而判处有期徒刑？判决书上面没有任何理由。在佘祥林沉冤得雪的时候，民众才得知隐藏在判决书“死刑挂起”中的秘密来源于政法委的协调。刑法中“疑罪从无”的理念被司法机关承担的“社会效果”和“政治效果”所掩盖。裁判理由的随意性是裁判理由缺乏严密的法律推理和论证，改判的理由源于领导的批示，因为领导批示比确凿的证据更为重要，权力大小高低比独立审判的原则更受信奉（陈守湖， 2011）。在震惊全国的李国和案件中，同一案件，基于同一个基本事实，原审判决与再审判决反差巨大，事实认定也严重对立（刘万永，2011），而这种对立不是发现了重要的、足以改判的新事实、新证据，而是因为“委员长批示”为伪造。
2.司法腐败的凸显
司法机关具备裁决法律纠纷的地位来自于中立性，因为中立能够使得司法机关超然于争议的双方，能够不偏不倚、公正客观地解决利益纠纷。而中立性的外在体现很重要的一个方面是司法工作人员的廉洁。然而，在转型期的中国，官员腐败的现状却触目惊心。具体可见透明国际（Transparency Inter‐national）公布的全球清廉指数（corruption perceptions index，CPI）中国（港澳台地区除外）的得分情况。[5]
从表1和表2可以得出，中国（不含港澳台地区）CPI得分排名不高，并从2011年开始，CPI排名不断下降；在亚太地区，和排名靠前的新西兰、新加坡差距甚大。作为官员腐败中较为的司法腐败问题也是日益凸显。根据最高人民检察院1997年和2008年的工作报告，2007年各级检察机关立案侦查涉嫌贪赃枉法、徇私舞弊等犯罪的司法工作人员达到17270人，几乎是1996年侦查涉嫌贪赃枉法等犯罪的司法工作人员数量的6倍。根据2014年最高检和最高法在两会的工作报告，全国有210名检察人员因违法违纪被查处，其中有26人被追究刑事责任，同比分别上升26.2％和13％ ；全国有381名法院工作人员因违纪违法干警被查处，其中有101人被追究刑事责任。[6]当前，司法权力的滥用和贪腐较为严重，脱离法律规范的司法运作时有发生。案件的处理常常被公众涂抹上浓重的关注和质疑。司法人员如果不能保证自身的廉洁，如何能够保证当事人的利益诉求能够得到公正的处理呢？
表1 2009—2013年中国（港澳台地区除外）CPI分数排名与得分统计表
表2 2009年亚太地区（包括32个国家／地区）前16名国家／地区CPI分数排名与得分统计（陈光中和肖沛权，2011）
3.司法成本的高昂
司法的运转主要是通过诉讼活动来推动的。司法成本在很大程度上和诉讼成本密切相关。诉讼成本指因诉讼主体的诉讼行为而消耗的社会资源，包括国家用于诉讼业务的财政预算和诉讼当事人为取得个案司法保护所承担的资源消耗。它不仅表现为直接支付金钱形式消耗的显性成本（司法预算、诉讼规费、代理费等），还表现为隐含金钱支付的时间、距离、程序等消耗的隐性成本（王如铁和王艳华，1995）。诉讼成本能精细地反映当事人寻求司法程序解决纠纷的经济理性和司法活动能够催生的经济利益之间的关系，其对当事人寻求司法解决纠纷的行为具有激励或者抑制作用。不是所有的司法判决都能产生正义，但是每一个司法判决都会消耗资源。如果当事人试图采用穷尽起诉、诉前保全、反诉、上诉、申请强制执行等程序救济手段，必须事先准备一笔价值不菲的诉讼费用。当事人遭受的损失越大，争取全额赔偿的愿望越强烈，他为胜诉要预先支付的费用就越高（方流芳，1999）。事前支付相比事后支付总是不受人欢迎的，即使事前支付小于事后支付。寻求救济者往往认为自己受到了侵害，而在自己最需要帮助的时候，法院最先做的却是收费（徐昕， 2005）。诉讼收取适当的费用对于遏制恶意的滥诉能够起到一定的作用，但是对于生活在社会底层的公众来说却是难以接受的。以西安临潼区的信访个案为例，张永和和张炜（2009）对信访人的经济状况与信访人行为和偏好之间的关系进行了分析，在被问及信访人为何选择信访时，16.7％的信访人选择了信访费用少，20.4％的信访人认为信访不收费；而在为何不去法院解决的问题的回答中，26.4％ 的信访人选择没钱，47.4％ 的信访人认为法院费用太高。2004—2006年，农民每年人均纯收入分别为2822元、3142元和3456元；如果去法院进行诉讼，代理费等各种诉讼费用几乎是许多农民一年的收入。诉讼费用的高昂能直接影响利益诉求者的经济理性。[7]司法途径走不通，那就只能寻求法外的途径了。
4.司法机关自我设限
民商事案件和行政案件进入司法程序首先要经过法院的立案审查。立案审查的依据本应当根据法律或者司法解释的明确规定，然而在我国，大量案件的立案审查是依据上级法院的内部通知甚至是默契或者惯例，本来是明晰的法律问题却演变为政治问题和社会问题。在涉法涉诉信访案件中，较常见的环境污染纠纷等群体性行政纠纷、拆迁安置补偿纠纷、土地征用补偿纠纷被法院拒之门外。例如：在环境污染纠纷中，由于涉及群体众多，且相当多的环境污染事件与政府的乱作为或不作为密切相关，政府环保部门往往会成为群体性环境行政诉讼的被告，因此，法院对此类案件的态度是能不受理就不受理（汪劲，2011）。2006年，最高人民法院《关于妥善处理群体性行政案件的通知》强调，“对于政治性、政策性强，难以单纯通过行政诉讼解决问题的争议，要慎重对待和处理，尽可能通过当地党委、政府统一协调解决。”“对于重大复杂和有影响的群体性行政案件，要主动及时地向当地党委汇报，在党委的统一领导和协调下依法妥善处理。”S省高级法院在2006年2月曾专门发布一个关于新类型、敏感和疑难案件的受理意见（应星，2008），其中谈到，对包括群体性行政案件在内的案件“应当逐个甄别，从法律背景、社会背景和法院自身体制的适应性等方面进行整体把握”，“对不符合诉讼利益和效益原则之诉，受理后社会效果不好或受理后难以裁判和执行，甚至造成审判资源浪费的，一般不予受理”；“案件虽属人民法院管辖，但涉及国家安全、社会稳定、经济发展，以及受理后即使作出裁判也难以执行，造成法院工作被动的，受理应当谨慎”；“对于法院受理后执行难度较大，由党委政府处理更利于矛盾化解的案件，可以不予受理，但应与相关部门做好协调工作，妥善化解矛盾。”从中央到地方，本应对属于自身管辖的案件、本应由自身解决的纠纷为何被法院刻意回避呢？此间的缘由，应星（2008）作出了精彩的分析，“法院存在有限的独立，但是这种独立性并不表现为可以完全按照法律本身来行事，而是表现为在法院必须平衡党政力量、群众力量、法院利益与法律本身，特别是在这几种力量产生直接冲突时做出自己的选择。法院立案与否在于使法院通过审判增加其利益，或者至少不使得其现有利益受到损失。”这种自我设限同时还与我国对维稳的政治需求有着密切的关系。在维稳的模式下，社会稳定和来自社会公众的利益表达被人为地对立起来，利益表达往往被认为是社会的不稳定因素而备受压制。
（三）公民法治思维的缺失
法治思维是公民受法律规范和程序约束、指引的思维方式。法治思维实质上是要树立法律的权威，尊重法律。服从法律，是要把法治变成内心的信仰（王晓杰，2013）。法治思维是将权力和权利均纳入法律规范和程序的范围，既反对权力的绝对化，也反对权利的绝对化。法律不再是维护统治阶级利益的工具，而是维护公民自身权利的利器。然而在我国，大多数民众对法治的认识是从书籍和媒介中获取的，这种认知不是来自执法、司法生活的经验，从而呈现出一种片面化、碎片化和两极化的认识。承载着价值判断和公平正义理念的具体案件的审判本应方便公众感知对正义的理解、对法律制度的理性认知，但是由于我国司法公开程度不足，司法说理弱化以及严重的司法腐败，使得案件的审判难以起到传达法治说服力的效果。公众对法治运转中起主导作用的法律人的认知呈现出关系信任和权威信任并存、关系信任高于权威信任的状况。而权威信任来源于法律人背后的国家机器，并非基于对法律人发自内心的服从。[8]
三、涉法涉诉信访对法治的危害
面对司法救济的弱化，信访救济功能通过个案在弥合公民对自身权益的保护和对自身权利的主张上起到了一定的作用。[9]然而，这种以权力为杠杆来平衡公民利益诉求和政府稳定的方式，在保障公民的利益诉求上收效甚微。根据相关调查（赵凌，2004），“实际上通过上访解决的问题只有2‰ 。”另据侯猛（2011）进行的调查，2009年法院再审改判案件仅占当年全国法院来访案件的1.1％ （见表3）。
表3 2009年全国法院来访与再审案件数量（件）
以权力为中心的信访救济方式与以规则和程序为中心的法治救济方式在国家治理方式上是一种零和的竞争模式，两者之间是争夺治理空间的关系：法治排斥信访的处理方式，而信访挤压法治的生存空间。在现阶段，信访对法治的危害主要体现在三个方面：
（1）信访导致承载法治精神的规则和秩序的碎片化。法治是通过一定的程序运用可预见性的规则对利益纠纷进行裁决。在平等适用的程序中，纠纷双方享有诉说各自理由和诉求的场所和机会；在可预见的规则中，纠纷双方能够预期各自的得失。司法裁决者在事先制定的程序中，通过对规则之下隐喻的价值和逻辑进行判断，从而在最大程度上保证公平的实现。而信访救济并非如此，其运作没有一套事先制定的明确的、稳定的、普遍适用的规则，而是由权力杠杆制造的一套模糊的、变动的“潜规则”。纠纷解决的结果最终不是取决于问题的是非曲直和问题本身的性质，而取决于力量的对比，往往造成个别的、局部的个人的意志对反映普遍的、整体的民意（即国家法律）的篡改。
（2）信访导致政治对法治最终实现方法的司法的不当干预。代表政治的行政权最显著的特征是有助于国家资源高效地积累，而司法权最显著的公正特征则保护整个社会进行正义分配；效率和公正的不同国家和社会的价值取向，要求行政权的行使不能阻碍司法权的行使，应当在两种权力之间形成一种有效的制约而非不当制约（李树民，2013）。在实践中，信访制度却成为党、政、法三种权力得以共存共栖的载体（李宏勃，2007），它一方面为上访者提供救济的渠道，另一方面也打开了其他权力机构和个人干预司法的大门。未经提炼的访民的意志在政治权力的裹挟下直接进入司法裁决的过程，这不仅增加了访民意见辨识的困难，也造成司法权力运行的动荡和起伏，产生“同案不同判”和“信访不信法”的恶果。
（3）信访导致公民权利和司法权威的商品化，滋长公民权利的异化。改革和现代化将个体从人民的政治术语中解放出来，但是个体权利意识的增强并没有朝着健康、理性的方向发展，没有塑造出适应现代政治生活的公民，而是带来了个体权利的畸形发展和个体权利的绝对化。以人为本、个人权利的反复强调既为保护个人权益、促进民众权利意识觉醒提供了支撑，同时也为某些只讲权利、忽视义务和责任的谋利型上访者创造了生存空间（田先红，2010）。[10]根据田先红（2012a）在湖北桥镇的调查，2003—2009年桥镇谋利型上访案件较1997—2002年上升了16.51％ 。此外，根据2011年江西省经济社会发展重大招标课题组在江西全省进行的抽样问卷调查的数据显示，被调查者在回答“您认为当前不合理上访的严重程度”这一问题时，选择“很多”和“较多”答案所占比例分别为6.6％和29.1％ ，两者合计高达35.7％ （田先红，2012b）。在国家维稳和信访考核的指挥棒下，司法对本应通过司法规则解决的利益诉求进行了妥协和让步。司法彰显的司法权威和访民的个体权利在维稳的利益博弈中商品化，成为可以交易的对象。当司法必须突破法律规则和程序规范来解决上访者的利益诉求，上访者只能、甚至热衷于通过上访手段来寻求本应由法律规范的权利的时候，法治的权威也就荡然无存。
四、涉法涉诉信访的法治化路径———以法律程序为核心
在我国社会的转型期，价值的一元化被打破。多元化的价值观念促成了公众权利意识的觉醒，大量的利益诉求不断涌现。仅凭信访的救济功能是难以有效地妥善解决利益纠纷的。尽管转型期间，我国的法治还是有限法治，但是法治能够将规则同等地适用于社会各个阶层，通过法律程序提供充分的、平等的平台，促使利益纠纷双方进行沟通和答辩，将非正式的讨价还价变成合乎公正程序的辩论协商，而司法官居中对纠纷进行裁决。对于理性的公民来说，这种通过限制自由的方式来保障自由的制度安排是可以承受的。
（一）法律程序是法治得以推行的基础
现代社会的价值多元使得社会个体和阶层所追求的实质性的价值判断容易出现对抗和分歧，强制不行、合意不纯的尴尬局面经常见诸媒体报刊，激烈的对立与抗争牵动着社会稳定的脆弱的神经。在诉求对立的情况下，说理无疑是解决争端的不二选择，因为说理能够充分说明支持或者反对某个主张的理由，防止某种价值处于独尊垄断的位置，让不同的利益诉求在平等的氛围中进行说服力的竞争，从而抑制个体出于私利将独断的价值观强加于他人的可能，最终达成某种程度的共识。这种共识并不要求每个特定的个体都对商谈的结果表示赞同，而是要求这种结果是经由理性程序而获得的（雷磊，2014）。理由的出示应当是在法律程序的支配下进行，因为程序作为形式性操作的杠杆能够将利益的讨价还价以及特殊的价值取向都转化为合乎正义、以法律语言表达的权利诉求，进而通过程序的过滤装置取得关于公共选择的实质性共识，并将程序正义作为各种法律决定是否妥当的担保（季卫东，2006）。一旦说理达成的共识（一般是由司法人员对说理进行居中评判和裁决）经法律程序作出，其结果应当被视为正当。如果社会个体主张结果不正当，其主张的理由是难以对抗程序所担保结果的正当性的。
（二）法律程序是司法救济功能得以完善的前提
司法救济是通过法律程序将规则所辨识的理由传达给纠纷双方，从而定纷止争。平等的说理要求司法机关畅通案件的受理范围，将具有不同社会资源的纠纷双方放在法律程序中诉说各自的理由，而司法官中立地对双方阐释的事实和理由进行法律事实的阐发和价值评判，从而作出决断。这一方面有助于制止因信访救济不当释放的公民权利的绝对化；另一方面也有助于救助公民的权利贫困，保障法律赋予他们的权利。平等的说理还要求司法机关在法律程序中充分依据法律规则的规定阐发共识达成的理由，这就要求司法官不是依据长官的意志、不是依据政治权力的要求、不是依据政策规定和个人私利作出决断。共识的作出应当是依据法律承载的价值。这种程序安排在某种程度上就能有效遏制司法腐败，减少和遏制暗箱操作。平等的说理还要求司法机关摒弃自身的利益，对具有不同社会资源的个体在说理所应支出的司法成本上进行区别对待，减少经济贫困的个体进入司法程序的经济障碍，保障他们和强势群体享有同等的诉讼权利。可以说，法律程序和程序正义的坚守和完善是目前司法改革的背景下，司法获得权威、焕发活力的一剂“良药”。
（三）法律程序的运转要求司法活动应公开透明
司法活动的公开透明要求司法裁决的过程、理由和依据均应向案件当事人公开，均应接受案件当事人、社会公众和舆论媒体的审视和评判；司法活动的公开透明要求司法权力的运转既要接纳公众的参与，也要接受公众的监督。而法律程序的价值在于提供一个显而易见的平等的舞台，由纠纷双方平等地行使权利。司法活动的公开透明在很大程度上则能够保障平等的舞台的存在，能够通过外在监督审视裁判理由是否是在纠纷双方充分表达各自理由的基础上中立做出的，通过内部参与（比如大力推行的人民陪审员和人民监督员制度）对裁判活动的合理性和合法性、公正性进行切实监督，从而客观上促进司法裁决说理水平的提升，防范司法权力的滥用，增大司法腐败的成本，并在一定程度上方便公众通过参与个案的审理和法律监督，提升对法律制度的理性认知和法治思维的锻炼。司法公开透明的效用无疑能有力保障法律程序的顺利开展。从目前最高人民法院所推行的所有裁判文书上网公示以及陪审员制度的改革，以及最高人民检察院对人民监督员制度的完善和检务公开的深化来看，司法的公开透明正逐步在司法实践中得到落实和推进。
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作者单位：奉化市人民检察院
[1] 在66％的涉检信访中，对不服批捕或者不批捕的占7％ ，不服不起诉的占21％ ，不服免予起诉的占4％ ，不服扣押、冻结及处理涉案款物的占29％ ，要求给予刑事赔偿的占5％ （龙婧婧，2011）。
[2] 相关资料来源于《中国法律年鉴》以及侯猛教授根据官方披露的相关信息推算。
[3] 张明楷（2013）对大量本应做正当防卫处理的案件却定性为故意伤害罪进行了精细的分析和充分的价值判断。
[4] 最近山东招远血案中，六名邪教暴徒行凶杀害女市民，在场市民无人挺身而出。引述一个律师的话说（徐明轩，2014），“我一个搞法律的，至今都没有搞清楚什么才是正当防卫？万一伤了暴匪，搞不好赔钱是小事，坐牢那是分分钟的事”。
[5] 全球清廉指数的资料来源是由一些专家学者从国际上重要、著名的调查报告中（如世界权威的“盖洛普”、“政治与经济风险组织”、“世界经济论坛”等机构和组织所做的调查报告），提取有关人士对各个国家（地区）腐败程度的感觉和评判资料，加以综合评估，给出分数。清廉指数反映的是一个国家（地区）政府官员的廉洁程度和受贿状况，以企业家、风险分析家、一般民众为调查对象，据他们的经验和感觉对各国或地区进行由10到0的评分，得分越高，表示腐败程度越低。从2012年开始，指数发布采取百分制。具体资料来自百度百科“全球清廉指数”和透明国际官方网站公布的相关统计资料，载http：／／www．transparency ．org／。
[6] 两会授权发布：最高检工作报告（全文）．http：／／news ．sina ．com．cn／c／2014＿03＿17／124929726601．shtml，2014‐05‐22；2014年最高人民法院工作报告全文．http：／／legal．china． com．cn／2014‐03／17／content＿31809334＿4．htm，2014‐06‐16．
[7] 关于司法成本与信访选择的相关案例参见（王健清，2014；王道君，2009）。
[8] 关于社会公众对法律人信任的结论参见（张善根和李峰，2012）。该文作者以上海市社会公众对法律人的信任为样本，进行了精密的实证分析和统计学分析。该文说明关系信任考察的是私人关系网络中的法律人信任，社会公众对法律人的信任在很大程度上取决于法律人是否处于其私人关系网络之中；权威信任考察的是制度权威体系中的法律人信任，社会公众对法律人的信任主要来自法律本身赋予法律人的权威。
[9] 赵凌（2004）举例说明，一位来自东北的公民，因在医院输血导致致命感染，法院却不立案处理。其先后两次进京上访却毫无结果。其听说其他因同样原因的上访者的问题在北京得到解决，便又第三次进京上访。
[10] 田先红博士在《不合理上访和信访体制改革研究》一文（参见《中国社会公共安全研究报告》第2辑，中央编译出版社，2013）中对谋利型上访进行了深入的剖析，说明谋利型上访是指某些以谋求不正当、不合理，甚至不合法利益为根本目的的上访行为，上访者将上访作为一种谋利的手段，上访的目的就是为了捞取钱财或者其他资源。
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