检察工作科学发展的难题与破解

最近，我们采取实地考察和书面问卷相结合的办法，先后对长沙、湘潭、岳阳、益阳、郴州等市及其所属的20多个基层院进行调研，并通过14个地州市院的研究室，请当地人大代表及有关执法部门帮助查找问题，邀请30多名人民监督员、特约检察员和知名法学专家座谈“挑刺”，较为全面地了解了当前影响和制约检察工作科学发展的突出问题，进一步厘清了解决这些问题的基本思路。现将有关情况报告如下：

一、对检察工作科学发展及存在问题的基本估价

从调研的情况看，湖南省检察机关近年来通过开展党员先进性教育、执法规范化教育、社会主义法治理念教育和正在开展的“大学习、大讨论”活动，无论在执法思想、执法作风、执法行为还是在执法能力上，都有了明显改进和提高，特别是对本届党组在执法思想上坚持以保障服务经济社会发展为要旨、以维护社会公平正义为目标；在执法工作中坚持不懈地推进执法规范化和对执法活动的监督管理；在执法作风上坚决反对利益驱动，高度关注和积极解决涉检的民生问题；在执法保障上强力推进基层院公用经费标准的落实等，给予了充分肯定和高度评价。

据调研反映，群众对检察机关最满意的事项依次是：①查办执掌党政领导权、行政管理权、执法司法权的职务犯罪案件。②对青少年犯罪和情节轻微的刑事案件适用刑事和解，使被害人得到赔偿、被告人悔过自新。③查办发生在土地拆迁、国企改制、救灾款物发放等过程中侵占群众利益的职务犯罪案件。④依法解决合理正当的信访申诉，该纠正的纠正，该赔偿的赔偿，该返还的返还。⑤对经过调查证实不构成犯罪的当事人在适当场合下恢复名誉，还以清白。⑥打击危害一方安宁的黑恶势力犯罪及其后台保护伞。

群众对检察机关最不满意的问题依次是：①办案受利益驱动，对办案扣押款物该退不退，对追缴赃款擅自处理。②对执法过错和错案不愿纠正不愿赔偿。③对显失公平的错误判决和以罚代刑，动用刑事强制手段插手经济纠纷等问题监督纠正不力。④对群众申诉不理不睬，门难进脸难看。⑤工作责任心不强，导致办案安全事故发生。⑥对律师法的贯彻执行态度迟缓，在诉讼中忽视律师应该享有的合法权利。

上述群众最满意和最不满意的12个事项及问题，清晰地反映出人民群众对检察工作的关注和期待，凸显出加强和改进检察工作的切入点和着力点。用科学发展观的要义、核心、基本要求和根方法来评价和考量，这些问题及其深层次原因概括起来主要为四个层面：一是检察理念方面，主要是发展思路错位，执法思想狭隘、陈旧、片面；二是检察作风方面，主要是执法不规范，不严格、不文明；三是检察机制方面，主要是改革措施不落实、不完善；四是检察能力方面，主要是职能发挥不平衡，执法素质不适应。

二、当前影响和制约检察工作科学发展的突出问题

（一）检察理念方面的问题：发展思路错位及执法思想狭隘、陈旧、片面

检察理念是检察执法所持有的内心信念和观念，对检察工作和检察执法活动起着重要的导向作用。此次调研反映的执法作风、执法行为和保障管理机制方面的问题，都与发展思路错位，执法思想狭隘、陈旧、片面等理念问题有关。

发展思路错位，就是脱离大局需要谋划部门发展。主要表现为不能正确理解和把握科学发展要义，把检察机关自身发展摆在保障和服务经济社会发展之前，一讲发展就想到自己怎么发展。或把权力配置的增加和职权功能的扩张作为检察改革方向；或在办案中自我授权，尤其是在涉及到对公民权利进行处分的时候，超越权限，钻法律的空隙，挖掘自身不应有的权力；或在执法保障上比规模，不顾地方经济承受能力，追求工作环境和办公条件的舒适和优越；或把队伍建设重心放在人员增编、机构扩大、职级提升、待遇提高、领导干部职数增多等事项上。

执法思想僵化、陈旧、片面，主要表现为机械执法、就案办案，习惯于用简单的对号入座似的方法办理案件、处理问题，不考虑客观现实的复杂性，使得一些案件、事件的处理，法律上看似可行，但社会效果不好；办案目的绝对化，以把犯罪嫌疑人送上法庭为办案唯一价值，忽视查清涉嫌事实，还当事人以清白的社会价值；固守陈旧的执法观念，认为只要办案的主观愿望好，发生粗暴行为也可以原谅，认为强调规范办案就是束缚办案手脚，规范执法就办不出案子；急功近利、粗糙办案，追求办案数量、忽视办案质量，甚至采取违法手段获取犯罪证据，虽然取得眼前的办案成绩，却留下了损害法律的正义性、侵犯当事人正当权利的“后遗症”。

（二）检察作风方面的问题：执法不规范、不严格、不文明

检察作风既是检察工作的本质体现，又是检察工作科学发展的核心问题。检察作风方面出现的执法不规范、不严格、不文明等问题，虽然发生在少数单位和干警身上，但却影响着整个检察机关的执法形象和公众对法治的信仰。

一是特权思想、衙门作风。主要表现为对群众的上访申诉漠然处之，或是不理不睬，或是应付了事，造成上访人多次、多头越级上访；与相关执法部门争你高我低，横蛮霸道，滥用械具，开警车闯红灯、乱停乱放、超速开车，甚至强行冲关；执法不文明，办案中用语不规范，用威胁、恐吓的口气对待犯罪嫌疑人，如“不老实交待就整死你”；办案中搞“车轮战”体罚、违法使用械具、搞刑讯逼供，一些地方出现犯罪人在检察环节交代或证实的问题，在法院审理时又翻供，并声称是检察院逼供出来的现象往往与执法粗暴的现象有关。

二是利益驱动、违法办案。这是群众反映最突出而且屡禁不止的顽症。主要表现为立案的案件踩边线收钱，或是立假案抓了钱就撤案；不起诉变相收费，对可收可不收的如涉案人员有违纪行为或非法所得都一并收取；没有利益的案件不去办，有的案件要到外地取证的，以办案经费紧张为由，不再取证；违法处理扣押款物和赃款赃物，如用追缴通知加财政收据代替行政决定或者用财政收据代替行政决定，用扣押清单代替处理决定，将与本案无关的违法所得予以追缴。某地人大代表批评说，现在检察办案是“三少一多”和“两个不如”，即批捕少、起诉少、判刑少，挽回经济损失多；办渎职侵权案的力度不如办贪贿案的力度，办案力度不如追赃力度。

三是执法随意、工作不负责任。主要表现为违法违规立案，超越管辖权立案，不该立案却立案，该立案不立案；滥用刑事拘留措施；违法违规对犯罪嫌疑人监视居住；把“交了钱就放人”作为变更强制措施的潜规则；办案效率低下，案件久侦不结，超期办案、变相超期羁押；不履行或不正确履行告知义务，对律师要求会见犯罪嫌疑人故意拖延安排会见时间，或者以种种借口阻挠律师会见，对受委托律师提出的为嫌疑人申请取保候审等合理意见长期不予答复；对票据、单据类书证的取证工作不规范，收集证据不客观全面或不符合证据要求等，个别地方甚至发生因不负责任导致的案卷丢失或长期搁置，形成重大疑难问题的事件。

（三）检察机制方面的问题：改革措施不落实、不完善

检察机制是检察权运行的制度保障。近年来高检院和省院先后推出了一系列制度改革措施，有力推进了检察工作开展。从调研反映的情况看，由于一些地方院领导对改革措施认识模糊，贯彻不力，一些重要的机制性改革措施没有落实到位，特别是执法考评和保障管理机制还很不完善，成为制约检察工作科学发展的瓶颈。其突出表现为两个“不落实”和两个“不完善”。

1．两个“不落实”

一是对高检院改革措施不落实。一些地方对高检院近年来出台的执法责任追究制度，诉讼权利告知制度，全程同步录音录像制度，一案三卡制度，请示、备案制度等贯彻执行不力，尤其是对加强检察执法活动的民主监督机制没有落实到位。如职务犯罪办案全程录音录像制度，是加强侦查办案活动监督，确保执法规范的有效措施，但从录音录像系统建设的情况看，有1／3的单位尚未建立，已经建设的有27％不符合标准；按高检院要求“全程”即立案至结案起诉全过程都开展的仅占30％；“全部”即检察机关办理的全部案件，询问职务犯罪嫌疑人的目前几乎没有做到。

二是经费保障机制不落实。我省制定的《基层检察院公用经费保障标准》，反映湖南经济发展实际，是基本适应检察工作的重要保障机制。据了解，该标准执行两年来，全省123个县级检察院中仍有64个单位公用经费保障未得到很好地落实。有的地方虽将检察公用经费纳入了财政预算，但附加了条件，给检察机关直接下达上缴指标，完不成指标，则扣发公用经费；有的甚至将检察机关作为罚没收入单位，以收定支，赃款上交后按比例返还，定追缴指标，下罚没任务。不少基层院不得不自己找米下锅，把谋取经济利益摆到了执法办案的突出位置。

2．两个“不完善”

一是执法考评机制不完善。去年以来，高检院和省院相继对改革考评机制提出要求，但总的情况看，目前符合科学发展要求和检察工作规律的考评机制尚未完全建立，一些地方的业务考核制度，仍然存在以上年或往年办理的案件数量、大要案比例等为依据，确定当年执法办案的具体指标，并以此作为考核执法的重要标准，这种人为地预设办案指标的做法，背离了刑事诉讼的客观规律，偏离“打击犯罪、保护人权”的执法目的，导致一些地方为了实现办案业绩而不惜违法违规，用各种手段让法院做出有罪判决等现象发生。

二是内部管理制度不完善。没有形成以制度管人的良性管理态势。相当一部分检察院科学管理意识不强，没有把科学管理摆到检察工作全局应有的位置。有的检察长主要是凭借个人的经验和感性判断进行管理；有的在管理上任意而为、超越权限，有的管理制度停留在纸上，得不到严格执行；有的管理只注重下指标抓考核，为了考核而考核，期望用考核来控制、约束、引导检察人员，而没有将管理提升到强化队伍管理、促进检察工作的层面上来。

（四）执法能力方面的问题：职能发挥不平衡、执法素质不适应

检察职能的正确履行与执法能力密切相关。强化法律监督，提高执法能力是实现检察工作根本任务和职责使命的基本途径。当前存在的检察职能发挥不平衡，执法素质不适应问题，主要表现为“四轻四重”：

一是重配合轻监督。刑事诉讼中各级检察机关与公安法院等部门协调配合，打击犯罪，追诉职能发挥较为积极主动。但履行诉讼监督职能，制约执法、司法权的不当行使力度不够。表现在日常监督弱化，如执行监督中，驻所检察人员与监管干警朝夕相处，有违法问题也视而不见；审判监督中，对法院一些程序和实体违法问题普遍存在口头纠正说不出，书面通知又显得过重的两难状况；监督措施软化，如对二审法院存在的超期羁押现象，一些检察机关口头提出或书面提出纠正意见，但因作用甚微而见怪不怪；监督迟钝、缺位，如案件刚刚批捕，犯罪嫌疑人很快即被取保候审，有的甚至出现当天捕、当天放的现象，而检察机关对此很难知情，更谈不上及时监督等。

二是重刑事轻民行。就我省整体而言，职务犯罪侦查、公诉等刑事检察工作职能发挥较好，但民事行政检察工作重视不够，其职能未得到有效发挥。一些检察机关领导，对这项工作是“说起来重要，干起来次要，忙起来不要”，无论在工作部署，还是在力量配备、业务指导、执法保障等方面都没有摆上相应的位置。业务工作和办案力量从总体上呈“倒三角形”状况，即上级院民行检察工作和办案力量比下级院的要好，特别是占全省检察机关总数80％的基层检察院普遍存在工作滞后，力量薄弱现象：干部配比上老弱临近退休的多、新手多、兼职多、抽调其他部门办案的多；工作方式落后、监督手段单一，民行法律监督长期处于停滞状态。

三是重严打轻宽缓。一些检察机关和检察干警在执法中对“严”的理解较为深刻，有着打击犯罪的自我本能和强烈意识，认为只有对犯罪分子从重惩处，才能起到震慑犯罪的预防效果，没有意识到贯彻落实宽严相济的刑事政策的重要性。虽然我省去年以来试行刑事和解机制并取得了显著成效，但尚有40％的基层院没有开展此项工作。一些地方仍然存在逮捕范围过大，轻罪不起诉适用范围过小，刑事审判监督抗轻不抗重现象。据统计，今年以来，全省仍有20％的可捕可不捕的轻罪案件被批准逮捕，15％的可诉可不诉的轻型案件被起诉。

四是重感性经验轻素质提高。一些检察人员长期凭经验办案，满足于八小时工作，疏于学习，对本职工作所涉及的法律知识掌握不够全面、系统，对法律条文满足于字面上的一般理解，而缺乏对立法精神及其蕴含的深刻涵义及价值取向的正确把握；对法律修改、补充以及新的司法解释了解掌握不及时，以至法律知识与办案技能单一匮乏，适应新形势法律监督工作的应变能力不足。执法中习惯于用简单的方法办案，用简单方式处理复杂的问题，这种状况造成的后果是，纵有公正执法的良好愿望，但实际执法效果却不尽如人意。

三、解决检察工作突出问题的基本思路

这次调研反映的突出问题，既是经济社会发展和人民群众期盼解决的问题，也是新形势下检察工作发展和前进中的问题。必须在科学发展观指导下，坚持以保障科学发展为方向，以人民群众满意为标准，以深化改革为动力，以提高法律监督能力和维护公平正义为目标，以非比寻常的决心和措施着力加以解决。

（一）抓住发展这个第一要义，克服思想障碍，更新执法观念

一些检察机关的领导同志，之所以对检察工作的发展思路不清，一个重要的原因就是对科学发展的要义认识模糊，理解肤浅，不能正确把握检察工作在中国特色社会主义事业中的基本定位。解决这一问题，必须全面深刻认识科学发展观的科学内涵和精神实质，摆正检察工作在科学发展大局中的位置。弄清检察机关作为公共权力部门，其权力配置的合理性就在于满足社会文明进步的需要，其首要职责就是保障社会公平正义，其发展定位就是服从和服务，即服从和服务于经济社会发展大局。如果离开大局谋划检察工作发展，带来的后果只能是检察权的无理扩张、过渡行使和无序运行。因此，必须遵循经济基础决定上层建筑的客观规律，坚持公共权力部门的服务性、权力配置的法定性和司法工作的可预测性、可期待性，在检察工作中反对离开大局需要追求部门发展，离开人民利益追求部门利益，离开司法规律追求工作“业绩”，切实做到在保障社会发展中强化法律监督，在维护人民权益中提升执法价值，在满足社会需求中加强和改进检察工作。

片面僵化的执法思想和陈旧落后的执法偏见都是孤立、静止的思维方式和传统的不合时宜的思维定式所致，与科学发展的基本要求背道而驰。因此，必须强调解放思想，顺应新形势新要求和人民群众的新期待，坚持以最大限度地激发社会创造活力，最大限度地增加和谐因素，最大限度地减少不和谐因素，保障社会公平正义，促进社会和谐稳定为目标，树立体现发展规律和时代精神的和谐执法观念。从检察执法的实际看，要继续转变重打击轻保护的执法观念，树立打击犯罪与保障人权并重的执法思想；转变重实体、轻程序的执法观念，树立实体公正与程序公正辩证统一的执法思想；转变机械执法、就案办案的执法观念，树立办案与服务并重、打击与预防并举的执法思想；转变“先入为主”、“片面追诉”的执法观念，树立秉公执法、客观公正的执法思想；转变单纯以查证犯罪为成绩的执法观念，树立查证犯罪是成绩，还当事人清白也是成绩的执法思想；转变对犯罪分子惩处越重越好的执法观念，树立罪刑相适应和宽严相济的执法思想；转变司法神秘观念，树立以公开促公正的司法民主的思想，等等。切实做到在贯彻科学发展观中解放思想，在解放思想中提高保障和服务党和国家大局的自觉性和坚定性。

（二）抓住以人为本这个核心，夯实检察宗旨，改进执法作风

大量事实证明，在错综复杂的矛盾和相互激荡的思潮中，检察执法主体不可避免地受到触及和影响，在现实而具体的影响面前，思想上的任何动摇和偏差都可能使执法的目标和方向发生错误，使执法权的行使出现错位和扭曲。群众反映强烈的利益驱动、滥用强制措施、违法扣押款物等不规范、不文明的执法顽症的一个共同特点，就是地方本位、部门本位和官本位等错误的执法观念作祟，背离了社会主义检察职能的本质要求，亵渎了检察工作的人民性。因此，必须紧紧抓住以人为本这个思想核心，从根本上解决权从何来、为谁掌权、为谁执法、如何执法等重大思想和认识问题，牢固树立“民惟帮本，本固帮宁”的人本意识，始终不渝地坚持执法为民的检察宗旨，切实认清以人为本、执法为民既是基本的执法理念，也是根本的执法原则，还是检察工作的本质要求，执法、司法权力的合理性、合法性依据就在于维护人民权益，坚持把执法为民作为新时期检察机关执法观念的灵魂，使之成为内在的精神动力，成为引导、评价和调解检察机关和检察人员行为方式的价值标准。

要强化执法为民的责任措施，引导检察人员深刻认识司法权是维护社会公平正义的最后防线，关乎公民人身自由、生命财产权利的生杀予夺，十分关键，十分重要。如果没有好的执法作风，这道防线就会被突破，就会带来社会失序和混乱，使公众产生对法律的否定与蔑视、对社会公正的怀疑与失望。少数单位和检察人员执法办案中出现的损害群众利益的问题，与执法为民根本宗旨要求反差太大，与人民群众对检察机关和检察工作寄予的期望反差太大，要在对这些问题深刻反思的基础上，坚持抓好以领导班子和领导干部为重点的检察人员教育、管理和监督。加强检察院自身反腐倡廉教育和制约建设，加强检察职业道德建设，以忠诚、公正、清廉、严明为核心，把职业道德建设与执法规范化建设结合起来。完善检察人员行为规范，强化检察人员违反行为规范的惩戒措施；完善检察业务考评机制，增强考评机制的科学性、完整性和统一性；完善错案认定和执法过错责任追究机制，确立正确的执法导向，切实解决利益驱动、霸道作风等突出问题，坚决防止和纠正损害群众利益的行为和不正之风，提高检察机关执法的透明度和公信力。

（三）抓住全面协调可持续这个基本要求，深化检察改革，完善工作机制

机制问题涉及到检察工作的各个方面、各个环节，必须用全面加强法律监督的观点去把握，用各项职能协调运转方式去思考，用检察工作可持续开展的眼光去落实和完善，坚决克服那些淡化整体功能的执法观、急功近利的政绩观、以权谋利的保障观、传统保守的管理观等错误思想。确立以强化法律监督为基点，全面加强检察工作，促进各项检察业务全面开展；以维护公平正义为目标，健全完善检察权运行机制，促进各项职能协调运转；以提高检察公信力为主线，建立健全监督制约和执法保障机制，确保检察工作的可持续发展的基本思路。

要加强落实改革措施力度。对高检院已经出台的各项机制改革措施，应认真组织实施，确保到位。特别是对于职务犯罪案件“双报批、双报备”、讯问犯罪嫌疑人全程同步录音录像、规范扣押冻结款物等重要措施规范，要严格贯彻执行，以促进公正执法，让人民群众看到检察改革的实效；对于检察工作一体化机制、贯彻宽严相济刑事政策机制，完善诉讼活动的法律监督制度以及进一步深化检务公开等改革措施都要认真总结经验，切实贯彻执行。同时，积极开展调研，结合实际提出改革建议，为高检院制定进一步深化检察改革方案提供参考。

要结合我省实际，集中解决执法规范化、执法保障和科学管理三项机制建设及落实问题。继续推进执法规范化，进一步整合、完善各项执法办案内部监督制约机制，改革对查办职务犯罪案件的监督方式；推行检务督察制度，努力形成对检察机关自身执法活动全过程、全方位的有效监督；按照推进司法民主的要求，进一步深化检务公开，改革和完善人民监督员选任、管理机制，推动人民监督员制度规范化、法制化；建立健全对人民群众举报、投诉、申诉的办理、督察、查究、反馈机制。执法经费保障是公正执法的重要基础，目前执法中存在的利益驱动等问题，客观上都与经费保障不力有关。应深入贯彻中央关于政法经费保障的政策措施，加强与有关部门沟通协调，积极争取党委、政府支持，切实解决一些地方领导对落实县级院公用经费保障标准的认识问题，对确因地方经济困难难以实施经费保障标准的，要商请上级有关部门加大财政转移支付力度，确保标准落实到位。要将科学思想、科学方法、科技手段、科技装备运用到检察工作中，把目标管理、质量管理和绩效管理等现代管理科学的理念和方法运用到检察管理工作中来，以科学的管理促进办案质量和办案数量的统一，促进办案的法律效果和社会效果的统一。

（四）抓住统筹兼顾这个根本方法，加强科学指导，提高执法能力

解决执法能力与经济社会发展不适应的矛盾，要求我们用对立统一规律两点论与重点论相统一的方法论分析和解决问题。执法能力问题是一个全局性问题，解决执法能力问题是检察工作的一项系统工程，抓好这项系统工程，应把握和运用好统筹兼顾的根本方法。要充分发挥省级检察院在全省检察系统中的重要统筹作用，深刻认识省院的工作能否做到统筹兼顾，对于全省检察工作能否全面、协调、可持续发展至关重要。省级院在加强自身建设的同时，要正确发挥领导和指导作用，坚持精力向基层集中、工作向基层倾斜，统筹兼顾好省、市、县三级检察院的建设问题，不断提高省级院的领导能力和指导水平。

加强科学指导关键在于准确认识检察执法活动中出现的矛盾和问题，不断增强辩证思维能力，在正确把握和处理各种关系中切实做到：①正确处理党和国家大局与检察工作的关系，坚持法律效果、政治效果与社会效果的有机统一；②正确处理党的领导、人大监督与依法独立行使检察权的关系，坚持党的事业至上，人民利益至上，宪法法律至上；③正确处理检察机关与公安法院，检察机关上下级、各部门之间的关系，把握好配合与制约的平衡点，形成良好的执法氛围和公正司法的整体合力；④正确处理打击与保护、程序与实体、法律效果与社会效果等重大关系，使检察权行使始终处于合理状态，充分体现法律监督的价值功能；⑤正确处理思想政治建设与检察专业化建设的关系，把社会主义理想信念、检察职业道德教育与法律专业知识、业务技能培养教育结合起来，努力造就政治坚定、业务精通、作风优良、执法公正的检察队伍；⑥正确处理检察业务建设、检察队伍建设和执法保障建设的关系，坚持以业务建设为中心，以队伍建设为根本，以保障建设为基础，以公信力建设为目标，把检察机关建设成公正高效权威的司法机关。

[1]＊ 本文调研写作于2008年科学发展观主题实践活动。当年11月上报最高人民检察院法律政策研究室。2009年5月被最高人民检察院评选为全国检察机关应用理论研究优秀成果二等奖。