应急管理理论基础

随着我国经济社会的发展，应急管理正在成为一门新兴、前沿的科学。学术界对危机形成的机理与演化规律、应急管理的一般要求与基本框架做了大量探讨，但是仍然存在两个方面比较突出的问题。一是在应急管理领域有哪些属于科学问题，应急管理研究如何获得基础科学理论的支持，如何形成应急管理的知识体系? 二是应急管理体制、机制、法制与常态下的行政管理体制、机制、法制之间是什么样的关系，如何把加强应急管理与行政管理体制改革有机结合起来?

危机形态具有多样性与复杂性的特点，应急管理研究是一项宏大的系统工程。目前学界对危机形成机理与演化规律还缺乏基础理论层次的深刻认知，尚未形成系统的知识体系，无法对应急科技的可持续发展和提升提供有效支撑，急需开展有针对性的基础研究工作。应急管理学科体系建设有赖于应急管理中科学问题的解决，这是一项长期任务。同时，在自然科学研究内部，应急管理应注重与其他部门在类似的科技项目加强协调，通过与其他项目的沟通与协调，实现整体、系统、科学地解决相关问题，促使应急管理研究更加丰富和完善。

2006年国家自然科学基金委员会召开了“国家突发公共事件应急管理中的科学问题”研讨会，参会专家一致认为应急管理是典型的跨层次、跨部门和综合性很强的问题，需要不同学科间开拓、交叉、渗透与融合，从多学科交叉的角度开展研究，为解决此类问题的关键技术提供新的思路、理论和方法。还有一些学者在对突发事件风险评估与管理理论、动力学演化机理、应急管理体系及组织行为、大规模人群管理与疏散等方面的国内外研究现状进行了全面评述的基础上，提出了重大危机事件应急的三个关键科学问题，即: 重大危机事件综合风险评估理论、重大危机事件动力学演化机制、重大危机事件中的个体与组织行为特征，并指出综合利用系统科学、管理科学、社会科学、工程科学等领域的理论与方法，为重大危机事件的预防、准备、应急处置提供科学理论基础。突发事件应急管理研究对象的复杂性、多样性决定了社突发事件管理研究的多学科、多层次性。我们必须运用政治哲学、社会学、哲学、灾害学以及经济学等多学科的基本理论来研究社会突发事件，以利于对社会突发事件演进过程加以监视和控制，加强突发事件预防、预警、预控，采取有效的处理措施，达到有效的突发事件的应急管理，减轻甚至消除突发事件可能造成损害的目的。

2.3.1 经济理论

应急管理是一个跨学科的新兴研究领域，借用管理学、经济学、管理科学与工程等方法和理论，正日益受到关注，这也正为经济学在应急管理中发挥巨大潜力提供了良好契机。

经济学理论体系的核心假设包括理性经济人、充分信息、完全竞争、连续性等。对这些假设的放松，构成了经济学逼近现实，并取得进步的基本逻辑。如斯蒂格利茨等人的信息不对称理论，张伯伦、罗宾逊夫人等人的不完全竞争市场研究等。尽管如此，经济学仍缺乏对非连续性、非常态的、不确定性强的突发事件的研究。但应急管理实践本身却蕴涵着丰富的经济内容。历代中国应对灾害的所谓“荒政”，包括兴水利、重农耕、充储备等政策，以及赈济、调粟、养恤、安辑、蠲缓、放贷等救助措施，都属经济政策范畴。世界史上的保险、股份公司等经济制度，甚至就是应对风险、灾害、危机的产物。随着核技术、仿生、环境科学、大型工程等复杂、庞大的人工系统的发展，人类社会系统的脆弱性不断增强，单纯自然灾害逐步让位给各种事故、自然灾害及其次生、衍生灾害的混合体。进入21世纪以来，“9·11”恐怖袭击、疯牛病、SARS、次贷危机、甲流等重大危机此起彼伏，全球已进入风险社会。传统的灾难事故处理方式问题凸显，需要运用综合性、复合型的经济手段，进行高效的资源配置。在这一背景下，经济学在应急管理研究中的潜力开始凸显出来。

从20世纪30年代拉尔夫·苏特提出“经济学帝国主义”(economicimperialism)一词开始，经济学分析工具对其他领域的介入、融合一直在进行。前者如贝克尔、布坎南、威廉姆森等人分别将经济学分析工具深入到诸如人类行为、公共选择、制度分析等领域; 后者如赫维奇、奥斯特罗姆等人分别将机制设计、经济治理理论纳入经济学范畴。近年来，经济学分析工具与方法也不断介入了应急管理研究，成为应急管理理论的一部分。

2．3．1．1 经济学中的风险理论

最早进入应急管理研究领域的，当属风险理论。经济学领域中的风险理论莫过于弗兰克·奈特，他认为不可度量性的风险是利润的来源，风险、不确定性导致了企业的产生。制度经济学者认为制度同样是不确定性与风险的产物。乌尔里希·贝克、吉登斯等人提出更全面的“风险社会”理论，构成应急管理的风险理论基础。他们认为，随着人类活动频率增加、范围扩大、系统性增强，其决策和行动的影响力大增，风险结构从自然风险占主导演变成人为风险占主导。近代以来，与市场有关的一系列制度为风险行为提供了激励，各种公共制度则为人类安全提供了保护。

2．3．1．2 机制设计理论

赫维茨、马斯金、迈尔森等人的经济机制设计理论的核心，是在自由选择、自愿交换的分散化决策条件下，如何通过经济机制(法律、法规、政策、资源配置等规则)设计，使参与者的个人利益和设计者所要达到的设计目标一致。由于应急管理的行动效率要求高、决策资源与时间高度受限，使得应急管理机制构成应急体系的主要内容，机制设计也显得尤其重要。应急管理主要包括监测预警、信息沟通、决策协调、分级响应、社会动员、资源配置、国际协调等机制。通过对机制设计理论的应用，形成有效的激励，已成为应急管理研究的关键。

2．3．1．3 应急管理与资金融通

应急管理是一项耗资巨大的系统工程，资金来源、资金运用形式复杂。尤其是财政、保险与各类性质的基金等资金融通手段的综合运用，是应急管理经济活动的一个重要内容。我国事故灾难中不计成本、不惜代价的资金运用方式，以及财政支出独撑危局的资金来源渠道，使应急管理资金融通模式的可持续性面临考验。为此，要建立并完善商业保险、政策性保险、巨灾保险、再保险等保险机制，使得按大数法则分布的风险，在不同人群、目标之间实现分摊。同时，借鉴欧盟互助基金(EUSF)和德国的横向转移支付政策，建立财政风险准备金、转移支付、税收优惠等政策机制。加强对企业、非政府组织、公众参与事故灾难捐助资金、慈善资金的管理，提高资金监管效率。

2．3．1．4 应急管理与应急产业

应急产业是与突发事件预警、预防、救援、处置活动相关产品和服务的集合。包括各种救援飞机、消防设施、救援设备、自救装备、演练培训服务、避难场所建设等。此次日本地震中普遍使用的家庭应急产品，就包括了应急食品、生活用品和自救工具三类。但即便在发达国家，应急产品也常滞后于事故灾难需求，屡屡发生因设备、设施原因贻误战机，甚至救援失败的现象。因此，需要通过制定产业政策，编制产业发展目录，制定各类产品的国家标准，指导应急产业发展。通过完善产品使用与配备的强制要求，加强公益宣传与推广，开展应急教育与培训，在全社会拓展应急产品和服务市场。当然，也需要制定税收、投资、贸易等优惠政策，鼓励应急产业的投资。

2．3．1．5 灾后重建与宏观经济政策

突发事件属于偶发性、非持续性、非系统性风险，大部分突发事件很难进入主流经济学分析视野。但是，包括此次日本地震在内的一些特别重大的事故灾难的发生及其灾后重建，对宏观经济的影响及其政策选择，已经成为经济分析的重点，并被纳入应急管理研究。灾难爆发所产生的短期影响自不待言，但对灾后重建的经济效果却常常看法不一。灾后重建具有宏观需求拉动作用，但这取决于该国的经济状况(如通胀还是紧缩)、刺激政策的实施空间、相关抉择政策的实施方式等条件。因此，灾后重建需要具体分析，综合运用财政支出、税收减免、公债发行等方式，刺激经济增长和恢复，弥补灾害损失。

经济学在应急管理中的应用还是十分初步的，人类社会对于应急管理作为资源配置的重要活动规律的认识还十分肤浅。未来，需要经济学领域的学者与应急管理领域的学者共同努力，为降低突发灾难带来的生命财产损失，尽快恢复灾区人民的正常生活，振兴灾区经济做出贡献。

2.3.2 政治理论

应急管理的政治方面对公民权利具有深刻的影响，为应对突发事件，维护整个社会的安全必须采取的措施。有效控制应急管理中的政治手段，保障公民的合法权益，是宪政国家的必然要求，在构建应急管理中应加强如下政治理论研究。

2．3．2．1 人权理论

资产阶级的启蒙思想家洛克、孟德斯鸠等人对人权理论作了系统的论述。从他们对人权理论的论述来看，都一致认为人权是人之所必需的权利。“在人权需要政府予以保护的同时，最重要的防范对象就是国家、政府权力本身对人权的侵害。”人权理论的核心思想是保障公民权控制国家权。

2．3．2．2 人民主权理论

“人民主权，也被称为‘主权在民’、‘人民当家作主’等。作为一种政治理念，最早萌芽于古希腊时期”。人民主权理论强调人民才是国家权力的最终享有者，政府只是执行民意保护人民利益的工具，政府必须受依人民意志制定出来的法律的制约，否则人民有权利推翻这个政府。人民主权理论要求，应急管理中行政强制的启动必须接受公民的监督，公民如果认为行政强制的实施侵害了自己的合法权益，有权向司法机关提出申诉，司法机关应受理并作出决定。

2．3．2．3 法治理论

“法治的核心思想是运用法律对公共权力进行控制，公共权力必须服从法律的控制与约束。”法治理论强调公共权力必须服从法律并受到法律的制约，它要求应急管理中行政强制的启动、实施的主体必须法定，并且在实施行政强制的过程中遵守法定的程序。

2.3.3 哲学理论

应急管理的对象是各种各样的灾害、冲突、摩擦与各种不协调事件，我们要学会用哲学理论来辩证地看待此类问题，针对这类事故的哲学特点采取一定的应急管理措施，以达到未雨绸缪的效果。

由于我们生存的社会充斥着各种各样的“偶然”和“必然”，从某种程度上来说，我们的这个社会就是“偶然”与“必然”在一定条件下的结合。当突发事件发生时，人们总是将突发事件与各种各样的“偶然”和“必然”联系起来，这种联系在一定程度上左右着人们对于突发事件的认识，从而又影响着人们应对突发事件的决策和手段。其实，与哲学上众多的所谓的“矛盾”一样，“偶然”和“必然”作为两个概念有着共同的描述和研究对象，它们描述着事物间的相互作用、相互影响的普遍关系，它们试图按照自己的内涵将这种关系定性，从而为人们对这种关系的研究提供一个相对稳定的预期，它们在内涵上相互矛盾，在外延上却又相互补充，这种所谓的“补充”让两者有时几乎融为一体，几乎失去区分的意义。

历史演进和社会发展中存在着一些规律性和必然性，但绝对不要因此而否定和忽视偶然性的作用，有些时候甚至是决定性的作用。在很多时候很多问题上，偶然性起的作用往往更大。如果没有突发事件应急管理环境的偶然性变化，就不会有应急管理的质变或飞跃。正是由于“非典”事件的产生，使得原有的公共卫生体制暴露出它的严重弱点，才推动了新型的公共卫生医疗体制的创立。在研究社会突发事件时，对每一个突发事件进行分析，我们自然会发现，社会突发事件中充满了大量的偶然性，可以说，任何一个社会突发事件都是由许许多多的偶然性因素所构成的，都是由各种复杂的偶然因素交织成的一个结果。也正因为如此，突发性和不确定性成为了社会突发事件的主要特征之一。但如果从统计学角度来研究问题，我们对偶然性的理解就会发生变化。比如，我们要统计某地一年内发生的火灾事故的数量时就会发现，在火灾事故发生的概率上，它们的变化具有某种规则性。但这种规则性是大概的，是概率性的，并不是传统物理学或传统哲学所说的普遍必然性。因此，在任何社会突发事件中既包含有偶然性，也包含有必然性。

过去，我们对待社会突发事件方面存在两个误区: 一个是不重视偶然性的研究，把社会突发事件的产生以及这类事件带来的巨大灾难视为一种必然，只看到了社会突发事件中的必然性，看不到其中的偶然性，认为社会突发事件带来的灾害是人类不可抗拒的一种意志，因此人类只能消极地逃命，或者是只能听天由命; 二是只看到了社会突发事件中的偶然性，看不到这些偶然性背后还有必然性存在，看不到这些偶然性在一定情况下会转变成必然性。在社会突发重大灾害中，这种认识更为根深蒂固。这些认识上的误区，使得人类在社会突发事件的应对中失去了主动性，因而始终处于被动挨打的地位。在现代社会的生活中，无论是一个国家、一个集体，还是一个人，都生活在充满着偶然、意外和风险的社会中。

2.3.4 社会学理论

突发事件或灾害的发生会使社会中的人们不同程度地出现恐慌、恐惧，甚至正常的社会秩序无法继续，社会运行受到一定的影响，因此如何应对这些社会灾难，建立有效及时的应急管理体系就成为社会学中重要的研究方向。本书以社会冲突理论为例来介绍社会灾害应急管理的社会学理论基础。

社会冲突理论发端于卡尔·马克思，但它在20世纪中期的发展归功于两个早期的德国社会学家——马克思·韦伯和齐美尔。马克思·韦伯和齐美尔提供了对当今冲突理论仍有启发的核心概念。而社会冲突理论是社会突发事件应急管理研究的基础理论之一，当代的许多社会突发事件都是由各种社会矛盾、社会冲突所引发的。社会冲突作为社会主体之间由于需要、利益、价值观念的差别和对立所引发的相互反对的社会互动行为，是社会运行中的普遍现象。社会进程是由某种程度上与他人利益相一致，同时又在某种程度上与他人利益相冲突的个人利益、集团利益所驱动的连续过程。一致与冲突都是社会存在的基本动力。稳定与变迁是社会存在的两种基本形态。冲突是社会结构的固有成分，冲突引起社会变迁，社会变迁排除冲突的消极影响。西方社会学家对于社会冲突的表现、形成、根源的探讨为我们理解危机的形成提供了一个较好的视角。

其中美国的刘易斯·A．科塞在其《社会冲突的功能》一书中给社会冲突概念下了一个暂时的定义: “社会冲突……可以暂时定义为对价值或稀少出位，权力和资源的斗争，在这种斗争中，对手的目的在于消灭、伤害或扫除对方。”他将社会冲突的外在表现分为三层: 一是不涉及双方关系的基础，不冲突核心价值的对抗; 二是指社会系统内部不同部分(如社会集团、社区、政党)之间的对抗，而不是指社会系统本身的基本矛盾，不是革命的变革; 三是制度化了的对抗，也即是社会系统可容忍、可加以利用的对抗。

科塞从引发冲突的直接导火线的微小因素入手来研究，提出了“社会安全阀”制度。所谓“社会安全阀”制度是指社会系统为人们提供排泄敌对情绪和进攻性情绪的制度。“安全阀”本身是指人们为了防止容器爆炸而设置的一种安全装置，在解决社会冲突过程中借用这种方法，可以让不满情绪得到一定程度的发泄，使冲突在萌芽状态得到消减，避免大暴力的冲突发生。社会结构越僵化，“安全阀”就越重要。“安全阀”可以发泄敌对情绪，转移目标，但不能解决问题，只能缓和矛盾，并不能解决矛盾。但“安全阀”制度可以提供敌对情绪的替代目标以及发泄手段，当相互对立的利益或相互敌对的情绪受到压制的时候，解决的办法之一就是把敌对情绪从真正的根源中转移出来，从其他渠道发泄。可见，“安全阀”有助于维护现有社会系统。因此，没有“安全阀”制度或“安全阀”制度不完备的社会结构，都是僵化的社会结构，也是潜伏危机的社会结构。

社会冲突论者认识到了社会冲突的真正功能。社会冲突有助于不同观点和敌对情绪的发泄，同时还有利于建立更进一步的关系，也可以增强一方或多方在关系系统中的地位，从而提高人的尊严和自信心。科塞也认为社会冲突具有减轻和缓解冲突双方敌对情绪、向统治阶级和社会管理者显示民情、社会整合和“激发新规范、规则和制度的建立”的功能。

社会冲突理论是社会突发事件应急管理的基础性理论，许多因人为因素产生的社会突发群体性事件，例如紧急事件、危机事件等都源于社会冲突。因此，社会冲突理论对我们探讨突发事件的形成原因、社会功能和处理方法都大有裨益。

当前我国社会正处于由传统的农业社会向现代工业社会以及由现代工业社会向后工业社会的复杂转型期，在这一阶段，一方面由于现代化、工业化自身不可回避的诟病，另一方面由于国内改革进入“深水区”以后，大家才发现，所有被小心翼翼绕开的许多社会问题，最后形成了一种滞后效应，累积成今日无法避开的社会矛盾。表现在科技风险提高，生态环境恶化、贫富差距拉大、社会结构巨变等风险上。整个政府治理面临的是一个风险化管理的局面。近十几年来，社会学家主要从中国社会转型引起的社会结构的变化而出现的新的社会矛盾的角度着手来看待群体性公共事件，大致可分为引起冲突原因的研究、矛盾本身的研究和社会学视角的对策三个方面展开，主要集中体现在为什么、如何、什么、怎样等描述性研究上。换句话说，在现代化和改革开放的双重社会背景下，因为社会转型而引起的社会矛盾和冲突对社会稳定会造成什么样的后果，继而又该采取怎样的措施来解决这都是社会学家一直关注的焦点。比较著名的理论研究成果有: 社会风险研究、风险社会研究、社会失范研究、社会转型研究、社会控制研究等。

社会学与应急管理的交叉研究结合点比较丰富，例如，在风险预警方面。早在1999年就有学者呼吁建立社会风险预警系统，对社会风险进行量化处理，并将注意、治理、应急作为其对策。随后几年，该学者又提出从风险社会走向和谐社会需要科学开展社会风险预警，优先调整社会结构，增加社会主义的制度性供给，完善社会群体利益协调机制，积极参与“和谐世界”建设等几个方面的建设。而有的学者采取实证研究的方法，基于长期追踪公众社会态度变化的调查，提出了社会预警研究的新思路。有学者从概念、理论、方法以及研究力量四个方面将社会学中的风险预警与行政管理学中的危机管理进行整合，进行了社会科学内的融合研究。进而提出在社会风险与公共危机综合分析框架即公共危机整合管理的视角下，管理者必须以新的理念看待与处理群体性突发事件。还有不少学者将应急管理纳入风险社会以及社会转型的社会学视野下开展研究。

2.3.5 灾害学理论

人类社会并不是完全被动地应付各种灾害，而是对各种各样的灾害作出双向反响。一方面，采取科学的社会行为，积极抑制灾害活动，减轻灾害破坏损失; 另一方面，由于疯狂追求经济利益，造成社会混乱，或违背自然规律，盲目搞社会经济活动，导致天灾与人祸并行，不仅加剧了灾害，甚至导致许多全球性重大环境问题，对人类社会造成广泛而深远的影响。灾害不仅受自然条件控制，而且受人类社会的强烈影响，因此有些灾害除伴随自然条件发生复杂的周期性变化外，还伴随社会条件发生阶段性变化。譬如，自然灾害是一种自然—社会现象，而且随着人类社会的持续发展，自然灾害的社会性越来越强烈。因此，在进一步加强灾害的自然科学研究的同时，开展社会学研究，对于发展灾害理论以及促进减灾事业的发展是十分必要的。从而建立与发展灾害社会学成为了人类减灾和社会发展的必然。值得欣慰的是，近年来自然灾害的社会属性问题已引起越来越多人的注意，一些学者开始探索灾害社会学的问题。

灾害学研究的所有领域都是社会突发事件应急管理研究的范围。灾害和社会突发事件是联系非常紧密的两个概念，两个概念的内涵和外延都相互交叉。从概念来看，灾害是指在自然界的矛盾运动以及自然界与人类的矛盾运动中，由自然因素、人为因素叠加，对人类生存发展及其所依存的条件和环境造成严重危害的非常事件和现象。而社会突发事件就是对一个社会系统的基本价值和行为准则架构产生严重威胁，并且在时间压力和不确定性极高的情况下，必须对其作出关键性决策的事件。可见，并非所有的灾害都是社会突发事件，只有那些“对一个社会系统的基本价值和行为准则架构产生严重威胁”的才能被视为公共危机，那些虽然会“对人类生存发展及其所依存的条件和环境造成严重危害”，但却不会“对一个社会系统的基本价值和行为准则架构产生严重威胁”的灾害，则不是社会突发公共事件。社会突发事件的危害程度比一般灾害大。从外延来看，社会突发事件的外延比灾害的外延大，比如说，战争很可能引发社会公共突发事件，公共突发事件的外延应该包括战争，而战争却不属于灾害。又如经济危机、金融危机、破坏性大的突发群体性事件等都属于社会突发事件，但却不属于灾害。从内涵来看，社会突发事件和灾害有许多共同点，如都会对人类造成严重威胁和损害，都需要紧急应对或处理。当然，也有许多突发事件如大地震、大洪水、大事故，既是灾害，也是社会突发事件。

人类对灾害成因的科学研究和系统阐释开始于近代自然科学革命以后，然而，由于灾害成因的错综复杂性，人类对这一问题的研究远未取得完满的成果，因为每一种灾害在其生产和发展的过程中都有其鲜明的个性特征。当然，如果从宏观上、整体上对灾害的成因做一个一般性探讨，可以认为一切灾害发生的根本原因在于自然界和人类社会这两大系统内部要素的紊乱失衡，以及两者之间相互作用的不协调，这是灾害成因理论对于灾害成因的总体上的认识。至于引发灾害的具体原因，一般认为，有自然本身的矛盾运动，有人类活动对生态环境的破坏，有工业化造成的环境污染，有人类认识探索的局限性，也与人类自身的生理极限密切相关。

人、社会、自然三者的关系是灾害学研究的重要内容，因为灾害学认为，灾害的成因是人、社会、自然三者关系失衡的结果。而灾害是公共危机产生的重要原因，可见，要研究公共突发事件的产生，就必须要研究人、社会、自然之间存在的复杂互动关系。

灾害研究与社会突发事件研究有很多的相通之处，研究灾害的起因与研究社会突发事件的起因有很多重合之处，显然灾害起因的研究大大有助于社会突发事件起因的研究。研究灾害的预防、预警和预控，对研究社会突发事件的预防、预警和预控大有帮助，再如，研究灾害管理和研究社会突发事件的应急管理，可以相互对照、相互借鉴、相互补充、相互促进。可见，灾害学研究的所有领域都是社会突发事件应急管理的研究范围，灾害学研究的所有成果都可以推动社会突发事件应急管理的研究。