应急预案的地位与原则

应急救援是为预防、控制和消除事故对人类生命和财产的突发重大事故灾害所采取的反应救援行动。应急预案则是开展应急救援行动的行动计划和实施指南。应急预案实际上是一个透明和标准化的反应程序，使应急救援活动能按照预先周密的计划和最有效的实施步骤有条不紊地进行。这些计划和步骤是快速响应和应急救援的基本保证，应该有完整的系统设计、标准化的文本文件、行之有效的操作程序和持续改进的运行机制。

3.2.1 应急预案的地位

2003年12月，国务院办公厅应急预案工作小组的成立，标志着我国应急预案体系建设第一轮过程的开始。按照“横向到边、纵向到底”的原则，各级地方政府及其部门编制的总体预案、专项预案和部门预案陆续就绪，至2005年年初框架初步形成。2008年汶川地震之后，以国家总体应急预案的修订为开端，现有的预案体系开始了以完备化、可操作化和无缝衔接为主要特征的战略转移，启动了预案体系建设的第二轮过程。因此，在准确判明应急预案法律属性的基础上，界定应急预案在现有应急规范体系中的位置，对于把握预案建设的未来方向，进一步明确我国预案体系建设的指导方针，无疑有着基础性的意义。

从本质上说，应急预案并不是一种法律规范，并至少在以下三个方面区别于后者。第一，应急预案在内容上并不创设新的权利义务，而仅仅是根据特定区域、部门、行业的个别需求，对法律业已创设的权利、义务进行抽取、梳理、组合、解释的结果，是各种应急法律规范在特定范围内的具体实施方案。第二，政府编制应急预案的目的是在既有的制度安排下尽量提高应急反应的速度，而并非从无到有地创制一种具有约束效力的制度安排。应急预案作为一种建立在假设、预测、推理基础之上的较优备选方案，不排除在危机真正来临时被更优方案取代的可能。第三，应急预案在外部功能上，主要不是为了谋求一般民众的遵守和服从，而是通过预案的启动对社会产生感召、动员、宣示等作用。

基于这种认识，无论在理论上还是实务中，人们都将各级各类预案作为在法律上具有同一属性的事物来看待，即把预案视为应急法律规范的具体实施方案，其差别只在于所实施的法律有所不同而已。发达国家的实践，也已经印证了这一点。但在我国，应急预案体系的建设是在应急法律规范体系远未完善的前提下进行的，因此，部分应急预案的性质和功能已经在实践中发生了变化，并由此产生了重新定位应急预案并调整其建设方针的必要。

3.2.2 应急预案制定的指导思想和原则

《国家突发公共事件总体应急预案》确定了应对突发公共事件的六大工作指导思想: 以人为本，减少危害; 居安思危，预防为主; 统一领导，分级负责; 以法规范，加强管理; 快速反应，协同应对; 依靠科技，提高素质。

(1)以人为本，减少危害。切实履行政府的社会管理和公共服务职能，把保障公众健康和生命财产安全作为首要任务，最大限度地减少突发公共事件及其造成的人员伤亡和危害。

(2)居安思危，预防为主。高度重视公共安全工作，常抓不懈，防患于未然。增强忧患意识，坚持预防与应急相结合，常态与非常态相结合，做好应对突发公共事件的各项准备工作。

(3)统一领导，分级负责。在党中央、国务院的统一领导下，建立健全分类管理、分级负责，条块结合、属地管理为主的应急管理体制，在各级党委领导下，实行行政领导责任制，充分发挥专业应急指挥机构的作用。

(4)依法规范，加强管理。依据有关法律和行政法规，加强应急管理，维护公众的合法权益，使应对突发公共事件的工作规范化、制度化、法制化。

(5)快速反应，协同应对。加强以属地管理为主的应急处置队伍建设，建立联动协调制度，充分动员和发挥乡镇、社区、企事业单位、社会团体和志愿者队伍的作用，依靠公众力量，形成统一指挥、反应灵敏、功能齐全、协调有序、运转高效的应急管理机制。

(6)依靠科技，提高素质。加强公共安全科学研究和技术开发，采用先进的监测、预测、预警、预防和应急处置技术及设施，充分发挥专家队伍和专业人员的作用，提高应对突发公共事件的科技水平和指挥能力，避免发生次生、衍生事件; 加强宣传和培训教育工作，提高公众自救、互救和应对各类突发公共事件的综合素质。

把保障公众健康和生命财产安全作为首要任务，最大限度地减少突发公共事件及其造成的人员伤亡和危害——这体现了现代行政理念对人民政府“切实履行政府的社会管理和公共服务职能”的根本要求。

就绝大多数情况而言，突发公共事件的现场都在基层。第一时间、第一现场的基层干部、群众怎样应对突发事件，对于控制事态、抢险救援、战胜灾难有着至关重要的作用。他们不慌不乱、镇静有序，按预案自救、互救，就可大大减少人民生命财产损失。

基于这个认识，总体预案特别要求: 充分动员和发挥乡镇、社区、企事业单位、社会团体和志愿者队伍的作用，依靠公众力量，形成统一指挥、反应灵敏、功能齐全、协调有序、运转高效的应急管理机制。

应急预案可以减少危机管理中出现的不合理行为和缺乏全局观念的行为，使得危机的管理与应对更加科学化、合理化。应急预案的制定是一种进攻性的行为，它规定了行为的具体目标，以及为实现这些目标所做的所有工作安排。它要求制定者不仅要预见到事发现场的各种可能，而且要针对这些可能拿出具体可行的解决措施，达到预定的目的。近几年，国内许多政府机构相继制定了危机预案，体现了各级政府对危机充分的重视。这些预案的制定成功借鉴了国外制定危机预案的一些经验，总结了以往一些应对危机的经验和教训，具有明显的可行性与创新性，但是目前部分地方行政机构与公共组织制定的一些危机预案还或多或少存在一些需要改进和完善的地方，例如: 关于在法律层面上对危机预案的重要性与强制性的说明、机构与部门内处理危机的组织体系构成、应对危机的专门人员的培训及其相应职责的规定等。讨论应急预案制定原则的意义在于通过分析应急管理预案的功能、特征和制定过程，为各级政府机构和相关组织提供应急预案制定的参考性建议。

(1)目的性原则。为正确、科学、快速、有效处置突发性重、特大伤亡事故，防止伤亡事故扩大，减少损失而制定应急救援预案。

(2)科学性原则。事故应急救援工作是一项系统性、科学性很强的工作，制定预案也必须以科学的态度，在全面调查研究的基础上，开展科学分析和论证，制定出严密、统一、完整的应急救援方案，使预案真正具有科学性。

(3)实用性原则。要讲究实效。应急救援预案应符合企业现场和当地的客观情况，具有适用性和实用性，便于操作。

(4)权威性原则。应急救援工作是一项紧急状态下的应急工作，所制定的应急救援预案应明确救援工作的管理体系，救援行动的组织指挥权限和各级救援组织的职责和任务等一系列的行政性管理规定，保证救援工作的统一指挥，保证预案具有一定的权威性和法律保障。

(5)从重、从大的原则。以本单位可能发生最高级别的事故考虑。

(6)分级的原则。分级制定，分组管理和实施。