政府的概念

政府是国家的象征和代表，对外是国家的代言人，对内是国家机器的核心，受国家的委托行使权力。国家是特定社会中享有主权的政治组织，而政府则是行使国家主权的机关，政府代表国家行使主权。某种程度上可以说，国家包括政府，政府只是作为国家要素之一的国家主权的执行者。

“政府”这一概念产生于国家出现之后，并处于不断的发展中。我国古代关于“政府”的最早记载出现于唐朝。《资治通鉴》记载:“李林甫领吏部尚书，日在政府。”[1]中国古代通称官署为“府”。唐朝实行以多相制为基础的“三省六部制”，“三省”的长官共同行使宰相职权，负责处理国家政务。可知此时的“政府”是对宰相治理政务的处所的指称。之后经过不断地发展，在我国，“政府”这一概念在内涵上和实践上都得到了丰富和发展。

在西方，以洛克、卢梭为代表的主权在民者认为，政府是自愿联合起来的人们将自己的一部分权力让渡出来，制定了政治契约并缔造了政府，以保护他们的生命、自由和财产。所谓政府，“就是在臣民与主权者之间建立的一个中间体，以便两者得以互相适合，它负责执行法律并维持社会的以及政治的自由”。换言之，“政府只不过是主权者的执行人”[2]。在以摩尔根为代表的社会分工者看来，政府是公共事务的管理从一般社会活动中分离出来并逐步制度化的结果。政府是人类政治分工的标志，是文明时代的产物。在马克思主义经典作家看来，政府是统治阶级行使国家权力的工具，它不是以其公共性而是以其阶级性凌驾于社会之上发挥其统治功能的。在以詹姆士·布坎南为主要代表的公共选择学派看来，政府不过是政治市场中为达成政治均衡而存在的由理性经济人组成的政治利益集团。任何把社会集团划分为统治阶级与被统治阶级的国家行为概念和政府行为概念都是不成立的，因为公共行为和公共目标在很大程度上是受政治家和官员的趋利动机而非阶级意识支配的。没有理由认为，同一个人在经济市场是自利的，而在政治市场是利他的。

关于政府的性质和内涵在学术界并没有统一的认识，但从现代政府的现实情况来看，政府有广义和狭义之分。关于“广义上的政府”，朱光磊在《现代政府理论》一书中总结到，在不同的国家，截至目前，主要在三种不同的含义上使用“政府”的概念。①国家机构的总体、总和，包括国家的权力机关、司法机关和行政机关。与之相对应，国家职能分为立法职能、司法职能和行政职能。有代表性的如英国《大百科全书》的定义:“政府是由政治单元在其管辖的范围内制定规则和进行资源分配的机构。政府的功能分为:立法、司法、行政管理。”②政府等于国家机构的总体与执政党之和。现代政治基本上是政党政治，在政党政治的含义上，政府与执政党的核心部分是重合的。这是当代大多数国家的现实[3]。③在全民信教的国家，政府等于国家机构与宗教领袖集团之和。

而“狭义的政府”就是指国家行政机关，专指一个国家的中央和地方的行政机关，是掌握行政管理权力的国家机构。《美国百科全书》是这样界定的: “政府一词适应于管理团体和国家的机构及其活动。通常它指的是诸如英国或日本这些民族国家或其分支，如省、市地方政府的组织机构及法定程序。就这一方面而言，政府对已经确认为某一民族国家中成员的事务进行管理。由此可见，政府就是一个国家或社会的代理机构。”我国宪法中的“人民政府”就是指各级行政机关，即狭义的政府[4]。国家行政机关是国家直接实现其一切重大决策的工具，是国家机构中最为关键的部分，与之相对应的就是行政职能。在这个意义上，行政职能也称为政府职能。在研究中，到底是采用广义的政府定义还是狭义的政府定义主要根据所研究的领域、内容而确定。